环境行政公益诉讼诉前程序反思与建议

环境行政公益诉讼诉前程序反思与建议

一、行政公益诉讼诉前程序的实践困境

诉前程序经过了两年的发展后取得了丰厚的硕果，但有学者在阅读司法裁判文书网的案例中，认为诉前程序制度目前的发展还有进步和完善空间，在环境领域的应用上，可以进行法律文件的细化和司法实践中的调整。有学者将从三个方面，结合事实案件进行阐述。

（一）诉前程序中行政机关履职判断标准失衡检察机关在行政机关履职期满的审查中主要以两种方法进行判断：一是以行政机关是否履行了法定职责和选择了正确的履职方向来判断的行为标准。二是以行政机关在履职行为后是否制止了环境公益受到损害和解决环境问题来判断的结果标准。但由于行政机关的履职过程中存在复杂的情形：第三人不遵守行为造成的破坏、环境自身特性问题等情形，不能以行为结果作为判断的偏向标准。而司法实践中存在不少检察机关以结果标准作为最终审查导向，在行政机关合理履行职权并穷尽行政措施之后，检察机关对其提起了行政公益诉讼的情形。如兴仁县环保局诉XX融华集团投资有限公司在兴仁下山镇远程煤矿一案。兴仁县环保局在收到检察机关检察意见后，对该投资有限公司进行了积极的行政管理：对违法单位依法处以行政处罚，实施了一系列措施加强煤矿工作环境管理。环保局的行为在行为标准上，已经尽到了行政机关依法履行职责的义务，并得到了公益诉讼人以及法院的认可。但贞丰县检察机关基于煤矿作业造成的土壤、大气、水污染的损害依旧存在为由提起环境行政公益诉讼。在这一起案件中，检察机关的决定起诉行为

已向结果标准倾斜而忽视了行为标准。在《试点方案》中的“在提起检察意见后依法履行职责的行政单位不应被提起环境公益诉讼”的指示没有得到应有的适用，也没有实现诉前程序的法律目的和立法意图。

（二）诉前程序中回复期限设定僵化在《最高人民法院最高人民检察关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对诉前程序的回复期限调整以前，行政机关的回复期限（也就是行政机关依法履职期限）为30日。这一制度设定和当前行政机关的履职客观规律存在明显不协调。

因此在前述文件中做出调整：将这一回复期限修改至30日，并且在出现国家集体利益损害扩大化的特殊情形15日内做出回复。虽然经过调整后履职期限的设定更加的合理了，但是仍旧存在僵硬死板的设置特性，对于特殊的行政履职情况难以适用。主要有以下几个方面。

1.行政机关履职受自然环境的客观性所影响。对于一些特定的环境情况，自然限制，行政机关的履职整治效果难以在规定期限内实现。对于行政机关整治需要根据环境特性进行时间上的阶段性治理的情况，整治效果的实现也不能一蹴而就。如集安市人民检察院诉被告集安市林业局不依法履职案中，检察机关在秋季对被告林业局提出检察意见，恢复因开采被毁坏的林地。林业局进行行政整治后因季节原因无法在林地直接补种，选择在当地林业工作站先补种，被检察机关认为行政履职质量不达标而被提起诉讼。这起案件充分体现了自然因素会对诉前期限内行政履职产生影响。

2.行政机关履职时需要较长的行政制度流程。环境公益诉讼中行政权力的实施往往需要动用强制性权力或者其他行政组织的相互配合。在这两种情况下中，前者需要遵守《行政强制法》，按照规定的方式实施权力，在很多具体的法定程序上需要一定的期限。比如XX 省安康铁路运输检察院诉被告汉阴县国土资源局不履行行政职责中，在公益诉讼人提出检查意见的一个月后，被告正在为能够合法行使行政权力而向汉阴县人民法院申请强制执行。而后者的情形则需要行政履职过程中需要多部门联动。如跨区域的环境问题、多层面导致的环境问题。在当前我国的立法体系中，不同的环境领域由不同的单行法律和环境部门统筹规划，当一个环境问题引起多个环境连锁反应时，通常需要多个部门的联动、沟通、共同合作协调完成治理工作。这些沟通和工作协商从计划到落实在一个月的时间内难以完成和产生履职效果。如水土流失问题，这样的环境问题需要统一规划，调整土地利用结构，进行植被覆盖树木移种等措施，来形成完整的水土流失治理、预防机制。这就需要林业部，水利部等机构联合治理。

（三）诉前程序中审查判定信息不足第一、在环境保护领域诉前程序中对于行政机关不作为和履责标准上没有具体的规定。该方面主要体现在检察机关对行政机关履职审查的矛盾上，检察机关认为行政机关依检察建议完成履职的判定和行政机关履职的实际能力有所冲突，检察机关也会对于不同的审查情况有不同的理解。行政机关只履行了一部分职责，是否属于无作为？行政机关行使职权效果有赖于上级和其他部门配合以及受管理第三人的配合，行政机关仅履行好自己

的职责。应该如何判断？诸如此类，都是诉前程序中存在的问题。第二、检察机关缺少通过调查和技术鉴定来获取环境信息和行政履职信息的渠道和方法。诉前程序的诉前评估和后续审查势必要运用到检察人员对行政机关的调查，以及对污染损害、生态破坏有详细的了解。环境生态状况鉴定对于检察机关科学合理的判断行政机关诉前程序履职效果具有非常重要的作用和意义，但就目前国内的鉴定评估现状来看，机构少，评估难度大，针对环境和生态破坏的评估流程鉴定周期长，过程繁杂，成本高。检察机关在获取相关信息时会存在困难，影响审查效率以及审查合理性。

二、行政公益诉讼诉前程序的实施建议

（一）重新建立并彰显诉前程序的独立价值诉前程序体现的一大特点是检察机关对行政履职的监督性和司法权力的谦抑性，尊重行政权，以达到两者机关相互协调，从而彰显诉前程序的独立价值。对于当前检察机关审查行政机关诉前履职判断存在失衡的现象，有学者认为，检察机关对诉前程序的独立价值和立法精神在理解和应用上存在偏失。因此，在进行审查制度完善的探讨中应该以此作为思想中心。检察机关对行政机关在诉前程序期限内履职结果审查中，应该偏向于行为标准。即行政机关是否通过其行政行为制止损害的发生，使国家和社会环境利益不再处于受到侵害状态或者处于受到侵害的威胁。司法实践中可以考虑从行政机关是否超越回复期限、相关侵权行为是否持续、行政机关是否穷尽法定职责采取措施”等角度进行考虑。如果在履职审查中偏向结果标准，当行政机关按照检察建议做出自我纠正，

投入大量精力及成本积极履行职责后，却又因后果没有达到预期效果而承担行政诉讼责任，可能导致行政机关对未来的诉前程序产生消极对待的态度以及双方机关的关系恶化。且从逻辑上理解，行政机关不作为和国家社会环境利益受损之间的关系上为因果关系，如果能够跟进行政履职中环境改善进度，并予以监督，采用行为标准并无不妥。

（二）建立诉前程序弹性履职期限在最高检察机关法律文件指示中已将行政机关履职期限从原来的30日改为60日，但针对行政行为程序和环境保护领域的特殊性。有学者认为应当在60日履职审查期限的基础上进行适当的调整。在进行弹性履职期限前，行政机关在收到了检察建议后，应当在履职纠正的同时递交履职整改计划书。内容应当包括了行政机关对于相关事项处理权限范围，是否需要通过司法程序申请行政强制执行权，整改是否需要多部门联动，整改计划步骤。检察机关可以根据不同情况酌情处理。对于一般情形下履职期限适用：一是行政机关能够以单方非要式行政行为进行行政履职的情况。

二是行政机关通过制定行政规定进行监管，监督方面工作的情况。

三是对于紧急，会迅速产生规模性恶化的环境问题。

四是虽有要式行政措施但事实情况并不复杂，行政机关能够通过积极履职实现的。如此类情形，应当依照60日诉前程序履职期限进行，以保证国家社会的环境生态安全和行政机关的履职效率。

对于特殊情况应当适用弹性履职期限的：

一是需要通过较多的行政或者司法审批程序，以及需要阶段性实施环境整治履职工作的环境问题。