行政强制法非诉审查新标准

一、关于行政强制措施和行政强制执行

《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行种类做出了严格限定，2012年1月1日起在制作行政决定书时只能做出符合法律设定的行政强制：行政强制措施的种类可分为五大类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。

行政强制执行的方式有六种：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。

行政执行模式：第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”

江苏省高院对法院系统受理非诉案件有三点统一标准：1、法律赋予行政机关强制执行权的，都由行政机关自己执行。2、法律规定行政机关可以自己强制执行，或者可以申请法院执行的，也一律由行政机关自己执行。3、法律没有规定行政机关强制执行权的，由法院进行裁定并执行。

对于由谁执行这个问题，我们也会做一下法律的梳理，请大家回去以后也研究下法律是否有授权的问题，因为这个设计各个部门法，数量实在太多了，短期内很难理清楚。

二、关于实施行政强制措施的法律依据

之前有效的很多单行法和部门规章对于行政强制的设定都比较随意，现在《行政强制法》对此作出了严格限制，因此，很多省市对有关行政强制部分规章和规范性文件已经进行了删除和清理，这个工作不是一朝一夕能完成的。但是个案如果引起行政诉讼，又面临严格的司法审查，这对我们行政决定中，如何引用法律条文提出了非常高的要求，法院也面临着很大的困惑，只能说都是在摸索着前进。《行政强制法》对行政强制措施的设定权限作出了明确规定，该法第十条规定：行政强制措施由法律设定。行政法规、地方性法规在一定条件下可以设定行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

对于新旧法如何衔接的问题，我说一些个人的见解。

1、在满足国务院管理职权的前提下，行政法规可以设定其他行政强制措施，但是不得设定限制公民人身自由、冻结存款、汇款和其他应由法律规定的行政强制措施。

2、行政法规、地方性法规不得设定行政强制执行。比如《某省城市节约用水管理实施办法》中规定：“超计划用水加价水费必须按规定期限缴纳，逾期不缴纳的，除限期缴纳外，并按日加收超计划用水加价水费5%。的滞纳金”。加处滞纳金是行政强制执行的一种，这个规定就超越了《行政强制法》地方性法规不得设定行政强制执行的规定，不可以再加以引用。

3、国务院部委、地方政府不得以规章设定任何行政强制。如《工商行政管理暂行规定》第四十三条规定，对与违法行为有关的物品，必要时，可以责令其暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁有关财物，或者依法予以封存、扣留；查阅、复制或者依法扣留与违法行为有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、证照、业务函电等资料；又如《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第六条规定，对被申请人违法披露、使用、允许他人使用商业秘密将给权利人造

成不可挽回的损失的，应权利人请求并由权利人出具自愿对强制措施后果承担责任的书面保证，工商行政管理机关可以责令被申请人停止销售使用权利人商业秘密生产的产品。这些由部门规章设定的行政强制措施在《行政强制法》施行后将不宜适用。

4、地方法规在尚未制定法律，且属于地方事务的条件下，仅可以设定查封场所、设施或财物，以及扣押财物两项行政强制措施。

三、关于实施行政强制措施前报告批准程序

《行政强制法》第十八条第（一）项规定：执法人员实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。这就要求今后质监执法人员在实施行政强制措施前，必须向向行政机关负责人报告，并经过行政机关负责人的批准，方能实施行政强制措施。《行政强制法》第十九条规定了实施行政强制措施前报告批准程序例外情况，即当情况紧急时，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员可以当场实施行政强制措施。行政执法人员应当在实施行政强制措施后二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

四、关于实施行政强制措施时的告知程序

《行政强制法》借鉴了《行政处罚法》有关行政处罚事先告知和听取陈述、申辩的程序要求，规定实施行政强制措施时行政执法人员应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并听取当事人的陈述和申辩。

如实施查封、扣押的，要当场告知当事人行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，具体形式可以在行政强制措施决定书中载明，同时也要当场向当事人宣读应当告知的内容，并在现场笔录中注明。若没有告知程序，则认定为程序违法，面临撤销风险。

五、关于实施行政强制的期限

《行政强制法》第二十五条对行政机关实施行政强制措施的期限作出了规定：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

这款条文规定了在一般情形下查封、扣押期限是30日+30日，但是如果法律、行政法规另有规定的，可以从其规定。比如举个税收方面的例子，《税收征管法》第五十五条和实施细则第八十八条规定了查封、扣押的期限一般不得超过6个月，这个条款就可以优先适用。这里需要注意的是，这种例外的情形仅仅可以由法律、行政法规予以规定，如果地方法规、规章等有不同规定就是无效的，还是应当遵循《行政强制法》的规定。

应该说这个时间还是比较紧促的，行政机关要在上述时限内作出没收、销毁或者解除查封、扣押的决定，而且这个期间还可能包括调查取证、行政处罚事先告知或者听证告知、送达等法定程序的时限。这一时限规定对每个行政执法部门都是前所未有的监督措施，对人员少案件多的行政机关更可谓是严峻挑战。由此

带来行政机关办案期限的新变化，一旦查封、扣押超过法定期限，就是程序违法，将导致行政败诉等不利后果，要充分的予以重视。

六、关于申请人民法院强制执行前的催告程序

《行政强制法》第五十四条规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。

第五十五条关于行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供的材料中，也相应增加了一项内容“在申请当事人的意见及行政机关催告情况”

按照中院的统一规定，无论是2011年的案件，还是2012年的案件，只要是2012年1月1日后向法院递交材料申请强制执行的案卷，都必须经过催告程序，案卷中必须有催告书以及催告书送达材料。中院有个税务申请执行的案件，是去年作出的行政处罚，今年申请执行，没有经过催告程序，中院最终不予执行。考虑到新旧法的衔接问题，我们庭还是相对宽松的，今年已经受理并准予执行了近三十件非诉案件，都没有经过催告程序，我们还是准予执行了，但是上周中院行政庭对催告程序进行了重申，强调缺乏催告程序的一律退回，因此请行政机关在今后申请强制执行前一定要进行催告，否则我们就不受理了。

七、关于申请人民法院强制执行的期限

《行政诉讼法解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

《行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

行政机关申请人民法院强制执行从原先的180缩短到3个月，缩减了一半，从提高效率角度对行政机关提出了更严格的要求。按照中院的统一规定，2011年作出的行政行为，向法院申请的期限仍然按照《行政诉讼法解释》规定的180天执行；2012年1月1日后作出的行政行为需要法院执行的，要按照《行政强制法》规定的3个月的期限审查了，尤其是这个期间内还要加入一个催告程序，时间还是很紧张的，各个单位要引起充分的重视，不要超过期限再申请。

八、关于加处罚款、滞纳金和强制执行申请费

《行政强制法》第四十五条规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

这个条款解决了以前加处罚款或者滞纳金远超金钱给付义务时，行政相对人不愿支付的尴尬情形，今后行政机关在下达行政处罚时要充分注意加处罚款或者滞纳金的此种限制。

关于行政机关申请人民法院强制执行是否缴纳申请费的问题，《行政强制法》

第六十条第一款专门作了明确规定：行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

九、关于登记保存措施

登记保存措施在行政执法中经常被采用到。这次颁布实施的《行政强制法》没有把“登记保存”列为一类行政强制措施，至于《行政强制法》第九条第（五）项“其他行政强制措施”是否包括“登记保存”，还需要有关法律解释作出具体的规定。在有关法律解释出台以前，可以遵照原有法律法规的规定执行。

十、文书制作方面的变化

1、行政强制决定要单独制作行政文书

以前很多行政机关在文书制作时常常出现这种情况，在一份处罚决定书最后决定部分，写：经研究决定，1、责令你单位停止违法行为，2、罚款1万元。

因为《行政强制法》的施行，以后行政强制和行政处罚就有各自的单行规制，今后就不可以在一份行政决定书中既有行政处罚，又有行政强制了，应单独制作行政决定书，在申请法院强制执行时也要分别提交行政强制执行申请书。

2、第五十五条规定，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

十一、审理方式的变化

《行政强制法》第五十七条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，也就说以后一般的行政非诉执行案件我们就不举行听证程序了。

但是如果经初步审查可能存在以下情形的，我们在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

1、明显缺乏事实根据的；

2、明显缺乏法律、法规依据的；

3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

十二、行政机关复议申请权

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

参考书：

全国人大法工委行政法室：《中华人民共和国行政强制法释义与案例》，中国民主法制出版社

莫于川：《中华人民共和国行政强制法释义》，中国法制出版社

应松年、刘莘：《中华人民共和国行政强制法条文释义与案例适用》，中国市场出版社