PPP项目操作流程

P P P项目操作流程集团公司文件内部编码：（TTT-UUTT-MMYB-URTTY-ITTLTY-

一、推行P P P的社会经济背景

1、形势所需。

稳增长、促改革和惠民生基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高

社会资本准入难

政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重

2、时代所需。

适应国家治理现代化的体制机制变革：

制度创新和系统性重构市场在资源配置中的决定性作用转变政府职能和建立现代财政制度

依法治国（契约精神）

中国经济发展进入新常态：从高速增长转为中高速增长

改革红利：混合所有制

二、PPP模式在地方债务中扮演的角色

1、实施PPP模式是投融资模式的改革。PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创新预算管理、提升公共服务水平的一次体制机制变革。PPP模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。

2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发〔2014〕43 号和财预〔2014〕351号文，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资

本合作模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

3、PPP模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文的规定推演，未来地

方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，

应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解决政府新增和存量债务的新路径。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

5、PPP模式具有较大发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013 年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。

三、PPP模式的内涵

1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用政府与社会资本合

作模式”，其实指的就是PPP这个东西。10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作

（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”

2、对PPP模式内涵的理解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市

属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。

PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

3、PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。

充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

四、PPP模式的典型结构

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

五、PPP模式适用的领域

适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。

六、项目收入主要来源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有

公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。因此，PPP领域应该有盈利，但不应该

有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20

年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP 的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。

3、风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显着标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领域，由此，政府风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

八、PPP模式与BOT模式的区别

人们最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。

共同点：

1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。

2、这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。

3、这两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都用以项目本身的资产作担保抵押。

不同点：

1、合作关系不同。

BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。

PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。

2、组织机构设置不同。

以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是

政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

3、运行程序不同。

BOT模式运行程序包括：确立项目阶段-招投标-成立项目公司- 项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移交

PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司-确立项目-成立项

目公司-招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从

项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。

此外，BOT的基本模式（建设－经营－转让）是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。PPP模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管PPP 模式与BOT模式一样都是由“使用者付费”，但PPP模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善的激励约束机制。

比较对象PPP BOT

短期内资金获得的难易程

较易难

度

项目的所有权部分拥有拥有

项目经营权部分拥有失去（转交之前）融资成本一般最高

融资需要的时间较短最长

政府风险一般最大

政策风险一般大

对宏观经济的影响有利利弊兼具

适用范围有长期、稳定现

金流的项目

有长期、稳定现金流的项

目

九、PPP项目操作流程

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程，操作流程图如：

十、运用PPP模式应把握的关键环节

1、建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

2、建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。

3、建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、

诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，

不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

4、建立严格的监管和绩效评价机制。十一、实施PPP模式的主要优点

从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资的安全

性应该更有保障，而政府获得了私人资本的支持，可使政府财政资金用于最需要政府出钱的服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。由于双方都有出资，在整个项目中都可以深度参与，因此也可以省去些信息不对称的问题。其优点主要有：

1、PPP有助于加快公共基础设施建设。由于社会资本进入，会使城市基础设施、公共设施投资加快。这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。由于市场起作用，社会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。

2、PPP有助于地方债务的治理。PPP模式是一种投融资机制，也是一种市场化思维理念。PPP模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，可以放大财政杠杆效应，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。

3、PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。

4、PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、

维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。

5、PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担损失。

6、PPP模式有助于推动混合所有制改革。PPP模式扩大了外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进行体制改造。

十二、导致PPP项目失败的原因

虽然我国实施PPP有不少成功经验，但也有失败教训，其原因有以下方面。

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT 模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批决策周期较长。政府决策程序不规范等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水

处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁

转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、社会影响因素较大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。再如北京“鸟巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。

4、政府信用风险较高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。如廉江中法供水项目，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、项目配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如在污水处理厂按合同建成后，管网并没有配套，就会导致社会资本成了“孤岛”，使生产经营陷入困境。

6、政府单方作出决策。龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万

吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生

产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

8、政府信用风险。政府信用是最主要的风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。如东北一个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气之下把污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。

十三、发展PPP模式政府要注意的问题

尽管我国很早就开展PPP模式的尝试，2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应，但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。

1、明确政策完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。

2、防范形似神不似。有的项目名为实施PPP，其实是一种变相

的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适的，要避免。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。

3、防范投资者的自然垄断。PPP项目都是重大基础设施，谁搞了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效益，变相提高物价。因此，要防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费。

4、防范操作不阳光透明。PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政府主导。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之，则可能造成项目的失败。

5、防范出现“烂尾项目”。社会投资者出现经营危机影响公共服务项目正常运转时，政府部门缺乏救急措施。政府搞项目，也会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。

6、政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。要防止出现地方党政负责人拍脑袋定的调子，就成了PPP合作的准则的现象。

7、双方需要诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，防止出现“合同是张纸，签完随时改”的现象，无故违约必须依法赔偿。如有的地方政府部门换届时“新官不理旧账”，一些好的政策因政府人事更迭后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧了PPP项目投资风险。这是社会资本最怕遇到的事情。如南方一家工业园区采用PPP模式建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。

8、做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP 模式，更容易引发民众误解，因为是“政企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此，事前进行充分调研、与相关人员有效沟通、适当

补偿和进行制度安排，是实施PPP 过程中的必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。如台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。

十四、发展PPP模式企业要注意的问题。

PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面的问题。

1、提升专业化水平。PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。因为市场足够大，时间足够长。企业要在其中一到两个领域做专、做精。这更要求企业不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强做大。

2、善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量的先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

3、合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、

项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体

系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

4、培育“柔软”的企业文化。PPP模式的顺利实施，不仅需要行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

十五、几点建议

1、开展对PPP模式学习培训。目前大家对PPP模式的了解和认识还处于初级阶段。要大力宣传PPP模式的理念和方法，有关部门要组织PPP 模式培训学习，邀请通过有关专家学者开展专题讲座，系统学习PPP融资模式的概念和内涵，了解国内运用该融资模式建设的重大项目成功案例及其运营管理情况。

2、积极研究设立专门机构。以财政为主，组建国资、发改、住建、审计、金融、法院等部门参与的工作机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。

3、建立一支专业队伍。“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP 业界，这是一句非常有名的话。PPP项目是长期的合同，而且很专业，政府运作PPP项目要当作专业的事来管理。为此，要建立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。

4、积极对接上级政策。通过研究上级PPP政策、意见、指南，制定我市运作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP项目实施程序和流程。

5、发挥试点项目示范效应。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，做好PPP试点项目筛选。选择在城市建设等一些领域，积极稳妥推进PPP试点工作。根据中央、省里政策，积极申报我市的PPP试点项目，向上争取政策支持，加快我市项目的建设步伐，力争在年内开展PPP模式试点。