现代“公地悲剧”的经济学解释

作者:邓大才浏览次数:1372发布时间:2008-11-23文章来源:《中国农村研究》2003年卷

1968年，美国学者G?哈丁发表了一篇题为《公地的悲剧》一本专著，他在书中描叙，中世纪英格兰宣布公共牧地为一般公众自由使用，是导致公地毁损悲剧的根本原因，即“公地悲剧”。如果一个牧民在他的畜牧群中增加一头牲畜，在公地上放牧，他所得到的全部直接利益要减去由于公地必须负担多一个牲口所造成整个放牧质量的损失。但是这个牧民不会感到这种损失，因为这一项负担被使用公地的每一个牧民分担了。同此他受到极大的鼓励一再增加牲畜，公地上的其他牧民也效仿。结果公地由于过度放牧、缺乏保护和水土流失而毁损。

科斯教授在其《社会问题成本》的著名论文也以“公地悲剧”来分析交易费用问题。他认为，如果一块土地产权不清晰或者说产权公有，所有人都有权利在公地上放牧。在这种情况下，放牧的收益归自己，放牧的成本则由大家共同分摊。在这种成本收益分摊机制下，大家都会倾向于多放牧，多获得收益，长此以往，最终会损害草地，使所有的人都受损失。

G?哈丁《公地的悲剧》和科斯教授的“公地悲剧”异曲同工，公共物品在产权不清晰的条件下必然导致滥用而毁损。在G?哈丁《公地的悲剧》和科斯定理诞生几十年以后，我国仍然还上演着一幕真实的“公地悲剧”。笔者将G?哈丁《公地的悲剧》和科斯教授的“公地悲剧”称之为传统的“公地悲剧”，将我国目前正在上演的农村土地及其财富的流失称之为现代版“公地悲剧”。本文旨在对我国现代“公地悲剧”产生的原因、根源进行深入的解释，并提出导向性的矫治意见。

一、何谓现代版“公地悲剧”

所谓现代版“公地悲剧”，就是在农村地权公有（集体所有）的前提下，在农民没有土地财产权的前提下，政府，特别是地方政府利用自己垄断土地供给的权力，勾结集体组织和土地开发商对农村土地征用收益肆意侵犯，而导致农地大量流失，农民蒙受巨大损失的现象。G?哈丁《公地的悲剧》和科斯教授笔下的“公地悲剧”是无主土地上过度放牧而获取生产收益，而现代版“公地悲剧”则是在公有土地（明确为一定区域内的农民共有）上赤裸裸的掠夺土地交易本身的收益，即低价强制征用，掠夺土地本身的收益。对公地的滥征滥用，最终导致了集体所有的土地大量被征用，闲置、浪费和毁损，耕地危机、粮食危机隐隐而现，国家、集体、农民的收益大量流失，失地失业农民大量涌现。现代“公地悲剧”归纳起来具有以下“现代性”特点：

1、从主体来说

政府与民争地。地方政府超越职权，无限使用对土地的“征用”权，乱征滥征，多征少补，损害农民的利益。地方政府征地的目标有三个：一是把宝贵的耕地资源作为地方“原始积累”源泉。二是增加财政收入，缓解财政收支矛盾。三是低成本推进城市化、工业化。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3%～5%，最低的竟只占0.8%，最高也只占12.2%。相反，政府在征地过程中通过收取各种税费收获颇丰——据对上海、杭州、合肥、哈尔

滨、南宁等城市调查，政府各种税费占项目用地成本的60%以上，而征地补偿安置费只占30%～40%。

开发商与民抢地。开发商通过政府征用土地修建市场、商住楼、写字楼等。虽然开发商征地要通过政府，但是需求主体还是开发商，没有开发商，政府对土地的需求便成了无源之水。归根结底还是开发商在起作用。开发商也是与民争地的主体。开发商以2、3万元的价格从农民手中将土地有偿征用过来，然后通过一定的投资，完成“三通一平”、或者“五通一平”工程，再出让，价格就要翻几番，获取其中的暴利。沿海地区大约要翻10番，内地大约要翻5、6番。本应属于农民和国家的收益，就通过低价征用，巨大利差流入了开发商的腰包，而成本却由农民和国家承担了。中国富豪榜上的大多数地产富翁就是通过这种方式完成资本的原始积累。

2、从方式来看

政府明占。政府明占主要包括二个方面的涵义，一是地方政府通过所谓的正当程序，如土地征用程序公开占用农民的土地，只给农民和村集体极少的补偿，有些地方农民所得的补偿还难以到位。二是打着公共需要旗号的征用。县级以上政府征地主要是打着公共利益的幌子。因为征地是为了公共需要，所以征用补偿费用较低。然后政府将征用的土地适当整理，再出让给开发商，赚取交易差价。

其他主体暗抢。其他主体暗抢意指这些主体并不是直接与农民直接打交道，而是通过说服或者贿赂相关政府官员，通过正当程序来达到自己征地的目的。以这种方式征地的成本较低，农民所得的补偿费也很低。征地和用地的差价收益归开发商所有（扣除部分游说、贿赂成本）。

3、从争地的目的来看

现代版“公地悲剧”的目的主要有二种：

公共需要与民争地。公共需要就是为了推进公共设施的建设，如公路、水利、铁道、城市设施等而向农民征地。这种征地有其合理性和必要性。公共需要征地虽然存在“争”的问题，但是不得已而为之，是发展的需要。为公共利益而征地在发达国家都曾经有过。这种征地的目的不用怀疑，但是交易过程存在掠夺农民的问题。

私人需要与民争地。私人需要是指为了私人的目标而征地，如为了修建私人厂房、修建私人住宅、为了开发商住楼和写字楼，等等。为这些目的而征地也是与农民争地。我国目前主要是开发商与民争地。特别是各地为了发展经济，想尽一切办法招商引资。对私人需要的用地也通过所谓公共需要的形式征地，政府和私人共同完成了掠夺农民的程序。

4、现代“公地悲剧”与传统公地“公地悲剧”的区别

现代版“公地悲剧”与G?哈丁和科斯的“公地悲剧”的既有区别，也有相同点。相同点是都是为了实现少数人的收益最大化，而成本都是由大多数人承担，公地都受到损害，危害极大。区别主要有三个方面：一是主体不同。G?哈丁和科斯的“公地悲剧”的主体是牧民，是土地直接受益者，而我国现代“公地悲剧”的主体却是政府、集体和开发商，这些主体与农村土地没有直接的利益联系。二是方式不同。现代版“公地悲剧”与科斯的“公地悲剧”目的相同，都是理性“经济人”获取最大化收益的行为，前提也

是土地产权不清晰。但是方式不同，前者是通过消灭公地的方式进行，后者是通过过度的使用公地而毁坏公地。三是手段不同。现代“公地悲剧”是通过政府权力强制征用农地，而传统“公地悲剧”则是非强制使用公地资源。

5、现代“公地悲剧”形成发展过程

改革开放以后，由于经济发展的客观需要和财政压力，政府开始通过土地谋求发展和解决财政问题，“公地悲剧”开始出现。上世纪九十年代以前，除了沿海地区以外，其他地区的土地征用都处在比较理性的程度。九十年代以后形势逆转，沿海的改革开放政策推广到全国，各地掀起了一场征地狂潮，征地竞赛，“公地悲剧”达到了顶峰。主要有三个阶段：一是1992年邓小平南巡讲话后，各地兴起了建设开发区热，掀起了九十年代的第一次征地狂潮。二是1994年左右兴起的房地产热，各地掀起了第二次征地狂潮。三是1996年以来兴起的经营城市热潮，各地打着经营城市幌子滥征乱占耕地，掀起了第三次征地狂潮。这一次征地狂潮持续到2003年国务院清理整顿时止。

二、现代“公地悲剧”的“现代性”危害

按照“公地悲剧”的成本收益分析，“公地悲剧”产生的收益只是少数人短暂性的获取，不能持久，而成本则由大部分的人长期承担。理想制度设计家、名著《乌托邦》作者托马斯?莫尔，把英国圈地狂潮比喻作“羊吃人”罪孽。我国的农村的“公地悲剧”可以说是“城吃人”、“房吃人”、“人吃人”的“悲剧”。我国现代“公地悲剧”除了经济性、生态性的危害外，还导致了不少社会性、政治性的危害。

1、土地流失严重，人地矛盾加剧。改革开放以来的征地狂潮加剧了农地流失速度。1992年至1997年耕地平均每年减少410万亩，1996-2000年全国因建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害毁损等共减少耕地5161万亩，其中大部分是建设占用，耕地安全已经亮起了“红灯”。土地急剧流失加剧了人地矛盾，一是人均耕地面积剧减。2000年全国耕地实际保有量仅为19.24亿亩，人均耕地不足1.59亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中有6个省区的人均耕地低于0.5亩，全国有20%（463个）县（市）人均耕地低于0.5亩，有30%（666个）县（市），人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线。二是形成了大批“失地农民群体”。据统计，1987—2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%是征用农民的耕地。70%就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有，由农民的生存保障土地变成了非农用地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，1987年到2001年失地农民就超过了3400多万人。这是依法审批的占用数，不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%—30%，有的地方多达80%。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。这意味着失地农民的队伍还将继续庞大，到2030年失地农民将达到1.1亿人，其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，从动态来看，这一数字最高可达8000万人。失地农民找不到新的就业门路，就陷入了种田无地、上班无岗的困境。三是土地资源闲置和浪费。许多地方“圈而不开”，进行土地投机。一些开发商不顾实际开发能力，狂“吸”土地。国土部门对1999年以来76个新建园区的统计表明，已开发面积仅占规

划总面积的13.51%， 2002年国土部门对上海等12个城市的调查显示，城市建成区内空闲地占建成区面积的17%以上。土地闲置现象十分严重，造成农村社会资源极大浪费。

2、农村财富和农民收益流失严重。现代“公地悲剧”的第二个危害就是农村财富和农民收益流失。《土地管理法》规定，征地补偿费用必须包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高可以达到30倍。按东部地区平均每亩耕地年产值800元计算，每亩补偿费只有8000—12800元，相当于普通公务员一年多的工资。按照法律规定，第一项是给集体经济组织的，第二项是给安置单位的，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补助费，少得可怜。湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4800元的10.4%。这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45%。有的地方经过层层克扣之后，给农民的征地补偿费仅为土地出让收入的2.7%。浙江省上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元，占2.7%。据土地部门所公布的数字，改革开放以来，由于低价征地，农村所蒙受的损失超过了2万亿，目前每年农村土地收益流失近100亿元。

3、诱发了城市外延扩张。一般而言，城区外延规模的扩大，要以产业发展的现实需要和一定时期的潜在需要为依托。在经济发展水平一定的前提下，城市的规模有一个极限，当达到了这个极限，再扩张城市规模就会出现发展的边际递减效应。但是以地生财、以地扩城的城市发展战略就是逆规律而行，导致城市外延扩张和房产泡沫。因为城市建设的资金来源于土地批租，为批租土地而扩张城市，城市的发展是外部因素推动的，而不是城市经济发展内在要求城市扩张，缺乏经济支撑力。主要体现在二个方面，一方面，大手笔搞开发区。如城市周边的开发动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五、六个。全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，只用几年之间就超过了所有城镇建成区的总面积。另一方面，低成本开发新城区。由于老城区土地大改造拆迁成本高，地方政府往往热衷于征用耕地，实施外延发展的城市扩张战略。外延扩张性的城市发展路子不是一条可持续发展的路子，危害较大。一是城市管理成本。随着城市扩张，管理范围加大，难度加大，成本将会以几何级数字增加；二是城市投资成本。城市扩大以后，各方面的基础设施建设必须跟上，也必须增加投入。三是安置成本。城市扩张以后，安置当地居民的成本。四是城市扩张后，投资和土地的机会成本大大增加。

4、潜伏着房产危机和金融危机。政府低价征用农地，以地扩城，还会引发房产泡沫。政府以地生财会内生一种激励机制，即多批地，经济快增长。这就会引发诸多问题：一是抬高地产房产价格，使房产地产的价格偏离价值，虚拟价格超过实际价格，出现地产泡沫。二是形成房产泡沫。开发商低价获取土地，然后以地为抵押套取银行资金，用套取的资金进行下一轮土地的运作，如此循环，直至资金链条难以为继。非理性的“圈地潮”不可避免地将银行拖下水，引发金融危机。2003年上半年，固定资产投资1.9万亿

元，同比增长31%，房地产开发投资3817亿元，增长34%。房地产投资明显高于其他固定资产投资，有过热苗头。截至2003年4月，房地产贷款余额达到1.8357万亿元，占商业银行各项贷款余额的17.6%，其中有4000亿元深陷在房地产项目中，是一颗名符其实的“定时炸弹”。一旦房地产商的融资能力接济不上，或者政府对市场的判断出现偏差，或是房市发生波动，房产泡沫就会转为金融危机，甚至出现整体性的经济危机。

5、腐败行为盛行，财富极度集中。在土地征用和出让过程中，权钱交易极为普遍。因为土地征用与出让利润巨大，政府及其经办官员权力过大且缺乏必要的监督，开发商为了得到其中巨额收益，想尽千方百计贿赂政府官员。不少政府官员为了自己谋利，也竞相征用土地，以获取开发商的好处，或者直接与开发商合谋获取农地低价征用的巨额利润。翻看近年来有关贪官的报道，几乎每个贪官都与土地开发中的腐败有关，成克杰、胡长清、慕绥新、马向东等等。其中，最典型的案例莫过于广东省原副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地3500亩，一转手便狂赚2800万元人民币。《福布斯》双周刊里列出的2002年中国前10名首富中，7人是纯粹的房地产大亨。征地过程中的腐败行为屡见不鲜，而且导致了财富极度集中在少数人手中。

6、影响了党和政府与群众的关系。各地因低价征地而激发的群体事件时有发生，已成为影响社会稳定的一个重大隐患，更严重的是影响了党和政府在农民中的形象。按照政治和经济理论，政府应该是保护大多数人的利益，保护弱势群体的利益，但是在征地过程中，却表现得与此相反，政府带头或者帮助其他主体剥夺农村和农民的利益。据《南风窗》报道，河北省新乐市，一名副市长和公安局一名副局长坐镇指挥，出动20余辆警车和上百名警力强行征地，与同常店村1000名村民发生冲突。国土资源部提供这样令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。从地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。杭州市萧山区坎山镇政府协议未签就敢推地毁苗，农民土地被征用，应得的“青苗补偿费”却未如数拿到手。

三、现代“公地悲剧”的根源

现代“公地悲剧”与G?哈丁、科斯所描叙的“公地悲剧”有类似的原因，如农地产权的公有性，也有我国独特政治社会制度因素，土地控制权政府所有，政府权力过大，社会转型期制度不健全，等等。归纳起来主要有以下几个方面：

1、农地集体所有的“公共性”

我国宪法第十条规定“农村集体和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留崇山峻岭，也属于集体所有”。《农业法》和《农村土地承包法》中都规定，农村土地属于集体所有，包括乡、村、组三个集体。集体所有也就是集体成员共同所有。集体共同所有的土地具有“公共性质”，表现在二个方面：所有权的“公共性”。从表面上看，农地所有权主体非常清楚，属于农地集体，属于集体就是属于集体内的所有的农民共同所有。农地所有权具有“公共性”，用G?哈丁、科斯的话说，农村集体的土地就是“公地”。公地无法具体化为每一人成员的土地。虽然对于集体这个整体来讲，产权比较清晰，但是对于集体成员来说，却是不清晰的。产

权不清晰，就没有人有积极性关心、保护土地，更多的则是“搭便车”。用莫里斯教授的话说，关心和保护土地的收益和成本不对称，或者说关心和保护土地的“激励不相容”，保护土地的收益为所有集体成员分摊，而保护成本则由农民个人承担。在这种产权制度下，每一个农民都没有关心和保护土地的积极性，都想搭别人关心和保护土地的“便车”。

控制权的“公共性”。从集体来看，农地集体所有，集体只拥有了土地的发包权和土地的调整权力，农村土地承包法实施后，集体连暂时性的土地调整权利都没有了。从农民来看，集体中的每一个农民，只拥有承包期内使用土地的权利。土地其他的权利在哪里呢？农村土地的最终处置权或者说控制权则为省级政府和中央政府。实质上，乡村集体只拥有名义上的所有权与控制权，而实质所有权或者实质上的处置权则在省政府和中央政府。在实际操作过程中，中央、省级政府的最终控制权、处置权则被其他层级政府共同分享，县、市级政府也有部分的干预、控制土地的权利。从农村土地管理纵向层次的控制权、处置权的分配看，农村土地的控制权和处置权也具有“公共性”，为组、村、乡、县、市、省和中央共同所有。

虽然土地的控制权、处置权或者说所有权分配给了农民、集体和各级政府，但是只有中央政府和农民为土地损失和减少承担成本。中央政府承担社会稳定、失地农民保障和粮食安全成本。这些成本大多都是一种远期的间接成本。而耕种土地的农民则承担既承担短期成本，也承担长期成本，对于失地农民而言，是一种即时的直接成本，即失去就业生存保障的手段。在土地所有权和控制权“公共性”的制度安排下，除了农民和中央政府外，在地权分配的相关主体中，只有中央政府和农民有保护农地的积极性，其他的主体都有多征用土地的内在激励机制。地权的公共性就为现代“公地悲剧”提供了可能。

2、政府权力的“无限性”

政府是一个“可爱的坏孩子”，社会经济生活没有政府公共权力的保护不行，但是政府公共权力过大也不行，权力过大会导致政府失灵，会导致政府侵犯公民的权利。我国农村土地之所以会出现“公地悲剧”，与政府权力过大且与市场权利界定不清有很大的关系。

政府权力与市场权力界定不清。土地是一种生产要素，是市场调节的范畴，但是土地又是一种关系到国家粮食安全和农民生存保障的保障资源，政府也有调控的空间。在土地管理中，必须将政府权力和市场调节结合起来，发挥二者的积极作用。但是我国在农村土地的管理和征用方面，排斥市场，拒绝市场，习惯使用政府权力，相信运用行政手段，认为只有行政手段，才能够保护农村土地。因此政府在土地管理和供给方面的权力特别大，是土地唯一的调控者和供给者。这种管理和供给方式无法通过市场机制形成正确的价格，合理引导需求，合理补偿农民和集体组织的损失。如果土地供给价格任由市场调节，则市场均衡价格就会在P1，需求量是SR1，但是政府统一征用后垄断批租或者划拨，人为干预土地形成价格(p0)，低于均衡价格(p1)。过低的土地价格刺激土地需求，进一步抬高了实际的土地均衡价格（在缺少市场机制的条件下，土地实际均衡价格为P2），需求量达到了SR2。在此状态下，政府又会强化土地批租权，避免土地被滥占乱用。而强化政府的管理监督权，会进一步加剧低价下的供求矛盾。土地需求主体更加

有积极性想方设法通过游说或者贿赂政府官员取得低价供给的土地，从而使土地管理权力与资本结合，加剧农村土地的流失。

S

P2 R2

P1 R1 D2

P R D1

D

O

S

（图中D为需求曲线，S为供给需求，P为价格）

各级政府管理土地的权利界定不清。前面已经分析，中央政府是土地最终所有权主体、最终控制权主体和处置权主体，乡村组是名义上的所有权主体，省市县为终级所有权、控制权、处置权主体的代理者，代理行使土地所有权、控制权、处置权。这么复杂的关系就使本身没有界定清晰的各级政府之间的管理权利和责任更加复杂。按照土地管理法，10亩以上的土地征用由中央政府审批，10亩以下的土地征用由省级政府审批。实际上地方政府完全将10亩以上的土地化整为零由省级政府审批。按照法律规定，市县没有审批权，但是许多土地征用都是由市县审批。而且乡村也擅自批准或者出售土地。各级政府之间管理权限不清与土地所有权、控制权、处置权划分不清有很大的有关系。这种混乱的土地产权结构、管理结构和征用体制，使只享受即期收益，不承担远期成本和责任的地方政府有强烈的积极性以地生财、以地扩城、以地谋私。在中国，中央和地方政府实质也代表不同的利益主体，地方政府不免以局部利益作为行动的出发点，中央的政策不免受地方利益的影响，也就导致了“上有政策、下有对策”的问题。这也是引发现代“公地悲剧”的重要原因。

政府内部各部门之间的权利界定不清。土地管理法规定，土地由各级人民政府管理，具体来说就由各级土地管理部门具体管理，农用土地征用由省政府和中央政府审批。政府是由各个部门组成的，各个部门之间的权利划分影响到土地的管理效率和效果。按理讲，真正代表政府供地的只有各级国土部门。可是目前代表政府征用土地、供应土地的单位太多，如征地办、拆迁办、房改办；国土资源局、房管局、规划局、建设局；土地管理委员会、建设委员会、城市改造委员会等，管理极为混乱。北京市可以管理、处置土地收益的部门机构有10多个。问题主要有二个方面：一是政府本身与下属土地管理部门之间的权利划分问题，政府为了推动地方经济发展，有时会越俎代疱，替代土地管理部门决策，或者绕过土地管理部门处理土地征用和管理问题。二是土地部门、规划部门、建设部门之间的权利界定不清。土地管理的一般性程序是，首先由计划管理部门根据项目立项批地，再由规划部门提供规划选址意见，经土地管理部门审查，报当地政府

批准，而后方可按规定程序取得土地使用权。从中可以看出，供地权实际上掌握在计划部门和规划部门，土地管理部门反而边缘化了。开发商或者政府就利用计划部门、规划部门，先立项，再规划，先建设然后再审批，或者再征用，造成既成事实，逼迫土地管理部门就范。政府内部审批权限和管理权限的问题也导致了农村土地管理失控。

各届政府管理土地的权利界定不清。我国政府实行任期制，县级以上政府五年一届，乡级政府三年一届。任期制是推进民主政治的关键制度。但是我国政府和官员任期制并没有解决好各届政府之间的权利和责任分配问题。在土地管理和征用方面，往往形成了上届政府超越任期决策，将未来规划的土地用在现在，将未来的土地收益集中在本届政府使用。如果每一届政府都将下一届政府的决策权、收益权在本届使用，就使土地使用规划成为一纸空文，利用土地规划有节制地利用土地的设想就会落空，加剧农村土地和财富的流失。事实也是如此，按照《全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，共安排非农建设用地2950万亩，但是2000年前，已经占用了1106万亩。据了解，我国目前沿海14个省市的实际占用耕地都突破了规划指标，其中有的城市2010年的建设用地指标在2001年已基本用完。

3、收益和成本分配的不对称性

收益和成本、权利和责任分配的不对称性也是导致农村土地流失的重要原因。

对中央政府来说，中央政府是土地终极所有者和最终控制者，对土地负有最终的责任，对失地农民负有保护责任，对耕地减少及粮食安全负有责任，要承担一定的失地成本，特别是要承担失地农民的社会保障费用，确保失地农民的稳定费用等，但是对于低价土地征用，中央政府又不直接受益（但仍然有经济增长的间接收益），从理论上讲，中央政府有保护农村土地的内在激励。但是由于目前基层政府比较困难，矛盾很大，正常运转和保障稳定经费需求大，而中央政府又没有更多的能力给基层政府更多的转移支付。这就产生了一个矛盾，一方面，中央政府有保护耕地的积极性，另一方面中央政府有确保基层稳定的责任。而且中央政府所承受土地流失的成本不是眼前的。在成本收益不对称和成本分摊由未来承担的条件下，中央政府也会有意无意的默许地方政府的以地生财的行为，使农村土地处于失控的状态。

对地方政府来说，从整个卖地过程看，卖地的收益和成本在不同任期之间的分布是不平衡的。地方政府往往会利用届期来谋求本届收益最大化。在本届任期多征地、多卖地，多增加财政收入，卖地收益基本上留在本届任期，而成本，特别是土地卖出之后开发的配套投入、乃至提供一些征地的补偿费等则由下届政府承担。这种制度安排刺激地方政府多征地、多卖地。政府及其官员是理性的，不会只为上届政府买单，也要在制度允许的范围内争取收益最大化，要争取最大化收益就有沿袭上届政府的作法，多征地，向后转移卖地的配套成本。每一届政府都如此行为，农村土地岂不失控，“公地悲剧”岂能不发生。

对开发商来来说，由于土地采取划拨或者垄断批租的形式供给，其价格远远低于市场均衡价格。开发商只要拿到政府的批文，转手就能够获取巨额的土地差价，开发商只需要支付较低的征地补偿费和贿赂游说成本，大量的成本则由中央政府远期承担和农民即期直接承担了。在巨额利润的刺激下，开发商铤而走险贿赂政府官员，实现了部分官

员和开发商的“双赢”，而农民和中央政府则是“双输”。但是农民和政府都是一个整体概念，而开发商和被贿赂的地方政府官员则是具体的人，同样由于成本收益分配不对称，作为整体的农民和中央政府没有保护土地的积极性，而作为个体的开发商和管理官员则具有强烈的征地积极性。官商结合，权钱交易，弱势的农民和高高在上的终极控制者岂能够对付得了无处不在的土地谋利者，农村土地岂能保全。

对农民来说，虽然农民承担土地损失的短期直接成本，但是由于关心和保护土地的成本和收益是不对称（激励不相容），保护土地的收益要在每一个农民中分配，而支付保护成本则必须由单个的农民来支付，如果通过谈判，让每一个农民平均支付成本，交易费用太大，根本不可能搭成一致意见。所以依靠农民保护土地、监督政府和土地管理部门因交易成本太高，难以实现。对于被征地的农民来说，虽然成本和收益分配对称，但是与政府博弈，地位和势力极不对称，风险太高，代价太大，被征地的农户往往会认命，放弃应得的权益。可见农民自动放弃权益就大大降低了地方政府征地、卖地障碍，演绎“公地悲剧”更加容易。

4、地方政府及其官员的经济理性

地方政府是一个独立的行为主体，它有自己的利益。从政府经济学的观点来看，每一个地方政府就是一个理性的“经济人”，为了追求政府及其官员经济利益最大化，都会极力降低经济发展的成本，低成本的推进工业化、城市化。这一点，在农村土地的征用表现得尤其充分。

财政收入最大化内在激励。追求政府及其官员利益最大化的激励主要体现为财政收入最大化。据国土资源部统计，2002年全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。2002年湖南省出让土地2515.588公顷，出让收入45.5亿元。从杭州市土地储备中心公开的资料看，该市相关财政收入以每年５６％的比例递增。农村土地也就随着财政收入的增长而流失。

经济发展的巨大压力。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，政府的一切行为都围绕着这一中心。政府及其官员的考核也主要是经济指标，如经济增长速度、财政收入的增长、税收任务、农民人均纯收入的增长，等等。这些指标都是“一票否决”，不能完成任务就可能难以保住“乌纱帽”。地方政府及其官员经济发展的压力很大。土地现在是政府手中价值最大、而处于“公有”的一项资产，理性的政府及其官员必然会打土地的主意，卖地求发展。

表现政绩的强大动力。地方政府除经济发展的压力被迫卖地外，还有不少官员有着卖地的内在动力。因为目前干部选拔体制是以经济发展为导向，哪个地方的经济发展快，哪个地方的官员就能够被提拔。而经济发展往往体现为看得见、摸得着的经济增长率、城市化扩张度、乃至一些表面化的“形象工程”。要实现这些政绩目标，圈地围城、以地生财、以地招商成为重要的选择。

5、征地制度不健全

公共利益的糊糊性。宪法中规定，农村土地，特别是农用耕地只有公共利益才能够征地。但是什么是公共利益呢？宪法和相关的法律界定得并不清楚，任由政府在实践中根据需要而定。政府和许多开发商，往往故意混洧公共利益和私人利益的界线，将私人

利益需要的土地挤入公共需要的用地规划，或者干脆“偷梁换柱”，私人利益需要的土地也打着公共利益的需要征用。据国土资源部统计，土地违法案件不断上升，2002年为14025件，涉及土地面积47万多亩，其中耕地22万亩，同比分别增长12%、25%和50%。其中未经批准非法占地案件的数量、涉及土地面积以及在各类土地违法案件中均居首位，在农民上访中土地问题也居首位。

征地程序的漏洞。按照土地征用程序，一是政府必须按照法定程序征用；二是征用必须足额补偿农民和集体的损失。三是征用土地的出让必须采取市场拍卖方式进行。但是实践中根本不按照程序征用，征地过程也不透明，特别是土地出让或者批租过程混乱。据统计，截至2000年年底，全国出让土地总量中，以招标、拍卖方式出让的土地量也只占到5%。上海1997和1999年的新增建设用地85%是通过划拨的形式取得的；浙江省1999年新增建设用地中以划拨取得的占到了57.85%；江苏省近几年来每年需新增建设用地15－18万亩，在年度供地总量中，实行有偿使用的比例仅占25%左右，其余均是无偿划拨供地。土地垄断和非市场化出让很容易诱发腐败，腐败又助长了对土地的需求，出现现代“公地悲剧”也在所难免。

6、农地监管委托代理机制无效性

按照权责对称的理论，监督管理应该由所有者和控制者本身来执行。但是我国农村土地的监督管理并不是由所有者和控制者本身来执行，因为我国土地的法律所有者是集体，集体是由每一个农民组成的，不可能由每一个农民来监督和管理，土地的终极所有者为国家，也不可能由国家直接监督管理农村土地。不管是国家，还是农民，都只能委托其他主体来管理。国家就委托各级人民政府，农民就委托集体经济组织。由于各级政府与中央政府的利益、农民与集体的利益并不一致，各级地方政府及集体总会利用代理权谋求自身收益最大化，地方政府低价征用土地，集体有偿出让土地却是取得最大利益的最好方式，一旦地方政府和集体以自身利益交易土地，代理机制就失灵。

中央政府与地方政府的委托代理机制失灵。中央政府委托省级政府，省级政府委托市级政府，市级政府委托县级政府，代理链条太长，导致基层代理方与中央委托方信息严重不对称，中央政府难以完全监督地方政府是否按照程序、按照规划征用土地，只能采取一些事后的监督，而且监督成本非常高，按照传统的“公地悲剧”、“灯塔理论”，一旦监督成本过高，监督就难以进行。这也是中央政府对地方政府滥征乱占土地鞭长莫及的原因。在这种制度的安排下，农村土地出现“公地悲剧”的结果具有必然性。

农民与乡村集体的委托代理机制失灵。集体是由农民构成的，农民与集体的利益诉求，在理论上是一致的。但是在我国目前的体制下，特别是村级组织的负责人由上级决定或者候选人由乡镇政府决定时，负责人的政治利益与乡镇政府很紧密，而与农民利益相关度并不大，集体与农民的利益产生了较大的分歧，集体代理人的身份双重化，“一重”是农民的代理人，“一重”为乡级政府的代理人。村级负责人在利益取向上，必定选择最有利于自己的行为，倾向于或者听命于乡政府是利益最大化的选择。这就使农民与村集体的委托代理机制失灵，难以真正代表农民抵制政府、开发商的征地和买地要求，反而有着卖地的内在激励。

将上述原因归纳起来就是二条：制度失灵、政府失灵。制度失灵是制度安排不合理，集体所有变成了无人所有；政府失灵是政府干预太多，政府权力太大，又缺乏必要的制约手段和监督机制而失灵。这也所说了我国农村土地出现“公地悲剧”有其内在逻辑性。

四、治理现代“公地悲剧”基本思路

国务院五部委调查结束后，中央政府决定进一步建立健全农地征用制度，提出要建立“更严格的耕地保护制度”。笔者认为，我国农村土地征用之所以出现政府失灵、制度失灵，进而导致“公地悲剧”的原因，不是政府力量用得不够，反而是政府的力量使用得过多、过宽、过大，市场调节不足所致。笔者认为，“解铃还须系铃人”，要遏制现代版“公地悲剧”，务必从完善制度和减少、规范政府权力，进一步引入市场机制着手，让市场在农地交易中发挥更大的作用，矫治扭曲的土地征用价格和膨胀的土地需求。

治理现代“公地悲剧”的基本原则，应该遵循“帕累托改进”的原则。我们过去在征地中所使用的原则或者标准是希克斯标准，只要社会福利总体上能够增加就可征地，而不管这种征地导致了财富的极度集中，农村和农民财富的流失。“帕累托改进”标准就是征地在增进社会福利时，不能损害农民的利益，既使要损害农民的利益，也应由获利者或者群体得益的代表，国家对农民进行利益补偿，其标准是不能造成征地的损失。其实这也是经济学衡量政策或者行为选择的标准，即诺斯标准。按照帕累托标准或者诺斯标准可以进行以下几方面的改革：

1、改革地权制度，明确赋与农民土地永久性财产权，让农民来保护耕地

文明发轫于财产权，财产权开辟了公民私人自治领域，界定了政府公权力的范围，客观上限制了政府的滥用权利，是抵制政府权力扩张和侵犯农民权益的金质屏障。18

世纪英国首相老威廉皮特解释私有财产权神圣不可侵犯时说，即使是最穷的人，在他的寒舍中也敢于对抗国王的权威，风可以进房子，雨可以进房子，但是国王的千军万马不能进房子。这就是经典的“风能进、雨能进、国王不能进”的宪政寓言。经济学家哈耶克认为，没有个人财产权的社会意味着“通向奴役之路”。现代产权经济理论证明，土地产权归公共所有，就绝对无法避免社会资源被过度损耗的悲剧。我国虽然明确了农村土地财产权，即集体财产权，但是没有明确土地是农民的个人财产权，现在有些经济学家认为，在土地承包期内，农民就有财产权，但是这种财产权却是没有交易权利和最终处置权利，甚至连抵制其他主体侵犯的权利都没有，能算财产权吗？能够算“风能进、雨能进、国王不能进”的财产吗？显然这两种财产权截然不相同。要避免更严重的“公地悲剧”，必须改革地权制度，赋与农民土地永久性财产权。虽然政府在一定程度上能够代表老百姓的利益，但在具体涉及集团利益时，耕地保护真正的还是依靠农民来确保。笔者建议，可以考虑在国有土地和集体土地并轨为国家所有的前提下，将家庭承包制延伸为家庭永包制，赋与农民永久的土地使用权和处置权，只要农民按照国家产业政策和法律规定从事农业耕作，就可以永久使用，特别要赋与农民抵制不合理、不合法侵犯的权利，既使政府征用土地也要与农民平等协商，如果农民刁难政府，政府不能通过强制权力逼迫农民就范，而只能通过公正、独立的司法部门对刁难农民进行起诉。这就能够从根本上杜绝土地被滥征乱占，消除“公地悲剧”的产权基础。

2、改革土地征用制度，推进农村土地交易市场化，让市场来保护耕地

我国习惯于用行政管制的方法保护农村土地，越是看到农地减少，危及安全，越是强化管制，土地供求矛盾便越大，开发商和地方政府卖地获利的空间便越大，农村土地流失得越快。有句俗语，“退一步海阔天空”。与其使用管理成本高、代价大的农地管理制度，倒不如退一步，在农村土地征用引进市场机制，使农地交易市场化，用市场的方式保护农民利益、保护耕地。农地交易市场化就是要将市场机制引入农地交易领域，一切能够用市场解决的问题交给市场解决。一是农地征用市场化。在农地征用中，农民应该是谈判的主体，必须由农民与开发商协商征用价格，只有让农民参与，才能够使农地交易价格接近市场均衡价格。二是政府征用土地后再出让要市场化，即必须采用拍卖方式，提高农地供给价格。主要程序就是在政府规划的供给量下，由市场决定需求量，政府颁布土地征用规划，如那些土地，那些区域已被征用，再由土地需求主体与农民直接谈判，由交易双方平等协商确定土地交易价格（当然不排除政府规定一个指导性征用价格）。农村土地交易市场化由三个方面决定，政府决定供给量和供给范围，农民决定供给价格和条件，需求主体根据供给价格决定需求量。市场化的制度安排既保证了农民的利益、国家的利益，也减缓了耕地数量下降的趋势，保护了耕地。

农地征用要逐步走向规范化。我国农地征用失控与农地征用不规范，许多部门、开发商乘机混水摸鱼有很大的关系，征地规范化是当前农地征用制度改革的重要内容。农地征用制度规范化包括四个方面：一是农地征用只能适用于公共利益，除此之外的其他用地都不是征用，只能采取购买方式。对此必须明确界定公共利益的范畴，不能将私人用地、商业用地挤入公共用地范畴，私人用地按照政府用地规划直接与农民交易。二是农地征用主体必须明确，除了政府及其所属土地管理部门，其他任何部门无权征用土地。三是征用必须严格按照程序进行，征用过程要透明化，要让农民全程参与，征用价格要能够解决农民的社会保障问题，能够解决农民的再就业问题。四是农地征用要严格按照土地使用规划，在规划用地中征用，不能超越规划。

3、改革政府管理体制，严格限定政府的权力，让制度来保护耕地

严格限定政府权力是治理“公地悲剧”的重要措施。限定政府权力的思想自古就有。《道经》和《德经》里，阐述和倡导了这样的施政理念：“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴”。其涵义是告诫当政者不要过多包揽经济事务。现代经济学的祖师爷亚当?斯密在《国富论》中也认为，在经济发展过程中，政府只需要当“守夜人”、“看门人”，其他的事情由市场调节。按照政府经济学理论，政府主要是为老百姓提供公共产品，只有在公共领域，政府才能够使用权力，在非公共领域政府的权力必须严格限制，要充分发挥市场机制的调节功能，优化配置资源。我国土地交易和管理中政府失灵，也是政府权力过大所致。要治理政府失灵导致的“公地悲剧”问题，必须严格限定政府的权力范围。

合理配置政府和市场的权力。诺斯教授认为，政府是经济增长之源，同时也是经济衰退之源，这就是著名的“诺斯悖论”。在土地管理上同样是如此，政府权力不过大，过大会出现政府失灵，过小也会出现“霍布斯丛林主义”，总而言之，就是政府对土地管理的权力要适度。资源配置手段有二个，政府和市场，势力也要平衡，政府权力过大，会出现政府失灵，市场调节空间大，会出现市场失效。按照科斯定理，要在市场运行的

边际交易成本等于政府运行的边际管理成本上配置政府和市场的权力。具体可以从二个层次分配。第一层次是私人用地需求层次，政府的权力主要有三个：一是政府积极促进土地市场发育成熟，让政府成为这一市场上的中介者，而不是牟取暴利的中间商。二是颁布土地征用规划并保证土地使用规划落实，使政府成为土地使用的指导者和监督者，而不是直接需求者。三是颁布区域土地征用指导价格，使政府成为农民与土地需求主体的仲裁者，而不是帮助开发商掠夺农民的“帮凶”。第二个层次，即在公共用地方面，政府要严格按照法律规定的公共需要的范围，按照法定程序征用和补偿。

要建立政府权力平衡机制。农地征用中，有政府、开发商或者企业、农民三个主体，三个主体的权力和势力必须平衡，一方过于强大，土地征用的权力就会失平衡。我国农地征用失控，与政府权力过大，且缺乏强有力的监督有关。要保护农民利益，保护耕地，维护长远利益，就必须强化监督，并使监督制度化。一方面，强化传统的政府内部监督机制，特别是上级政府的监督制度化、经常化，而不是采用“运动化”、“形式化”的监督方式。另一方面可以在国家管理体制上，提高人民代表大会和司法部门地位，使其成为帮助弱势群体农民抗衡政府权力的平衡机构，即由各级人大代表监督政府征地行为，由各级法院评判农民与政府的征地纠纷。

4、改革土地增值分配制度，土地出让收益要向农民倾斜，确保农民应得利益

土地收益应该在农民、集体和国家三个层次合理分配。虽然过去也是在三者之间分配，但是分配的比例不合理，国家比例过高，农民的比重过低，分配制度太乱，农民的利益得不到保障。一是土地收益在政府与集体和农民之间混乱。政府占了绝大部分征地收益，即占用较多的土地出让金。如果一亩土地的补偿成本为2万元，政府征用土地后再出让，一般达到了10万元以上，农民和集体只占了20%。二是集体与农民之间分配混乱，往往是集体利用权力占用农民的征地补偿费，使用管理较为混乱。上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益村土地124亩，土地补偿费共308万元，按照3：4：3的比例在镇、村和组之间分配，村作为集体土地的产权单位竟然只分到土地补偿费的40%。新的土地增值分配制度必须调整分配比例，收益要向农民倾斜，分配方式应该制度化、规范化、透明化。政府与集体经济组织和农民之间只能通过税收调节，政府主要是征收土地出让增值税，决不能将卖地变成地方政府敛财的渠道和发展的途径。如果农村土地所有权划归国家所有，集体获取部分收益主要是对集体在管理方面的补偿和报酬。如果农村土地依然为集体所有，集体可以留下部分发展基金，但是比例不能过大，必须确保将大部分土地转让收益归农民，成为失地农民进城谋生就业的手段和启动资金。

5、建立农民社会保障制度，将土地保障变成社会保障，维护农民的基本人权

党的十六大报告提出要逐步建立农村社会保障体系，这是相当英明的政策。农民只有建立了社会性的保障制度，才能够真正获得自由和平等，农民的生存权才能够有稳定的保障。现在我国农民的保障还是依靠土地保障和血缘保障。前者是小农社会的保障制度，后者是封建社会的保障制度，与现代工业社会和信息社会、市场社会格格不入。这种落后的保障制度，不稳定、不可靠，而且将农民牢牢的束缚在土地上，难以真正获得发展的自由。因此，必须将现在的土地保障和血缘保障逐步发展为社会保障。笔者建议，

国家必须抓住土地转让的机会，积累农民的社会保障基金，即国家要从土地的转让提出一定的比例，建立农村社会保障基金，另外还要从农业税收中提取一定的比例作为社会保障基金，农民自己每年交纳一点，从这三个方面建立农村社会保障基金。经过一定的时间积累，将会建立真正的农村社会保障制度。当然建立农村社会保障制度是从宏观层面和长远目标来考虑的。“远水难解近渴”。对于具体的被征地农户，无法通过宏观层面的制度、远期的制度解决问题，必须有针对性的措施。一是将失地农民纳入城镇社会保障体系。与其让农民拿到补偿费后立即花掉，还不如将补偿费的一部分交给社会保障部门，将农民纳入社会保障体系。二是政府要负责失地农民的应用技能培训，确保失地农民要有一技之长，提高失地农民在城镇谋生的能力。三是要建立失地农民跟踪服务机制。对于实在难以适应城镇发展的失地农民，要帮助他们在农村再就业，引导他们重新务农，耕种农村弃田抛荒的土地，帮助他们从事农村非农产业，等等。只有建立了比较稳定的农村社会保障制度和失地农民帮助服务机制，才能降低征地的交易成本，实现国家、集体、开发商和农民的“多赢”。

参考文献：

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