关于行政强制执行的调研报告

关于行政强制执行的调研报告

政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。

我工作的单位为某地房产管理局房屋测绘所。由于社会财产纠纷，单位常常收到地方人民法院出具的公函，如协助执行函，协助测量某地方、某房屋建筑面积的函等等。而作为测量单位，我经常协同法院工作人员到一线去测量，因此也对行政强制执行行为有了一定的认识。而通过行政法学这门课程的学习，我也对行政强制行为过程中的一些问题阐述一些自己的看法。同时，由于我非法学专业学生，对于一些语言表达上的不严谨与错误，望老师谅解。

行政强制执行是指行政机关或人民法院，对于拒不履行已经生效的行政行为所确定的公民、法人或其他组织，实施强制手段，以达到义务被履行或与该义务被履行相同状态的各种行为。从行政强制执行的概念我们可以看出，强制性是它的一个显著特点。而在行政强制执行行为进行的时候，被执行人，他们作为被执行的对象，执法行为是对他们不履行已经生效的行政行为实施强制的手段以达到义务被履行或该义务被履行相同状态，所以此行为肯定会损害被执行人的利益。因此，在实际执行行为中，往往会遭到被执行人的抵触甚至反抗。现在以我经历过的一个案件为例。

2013年8月。在我工作的县城，由于修建高速公路的原因，政府沿途征地。为了得到更多的征地款，当地居民那是八仙过海各显神通，抢种抢建屡屡发生。其中在某乡镇的一个拟建高速出入口处发生的违建行为最为突出。当地陈某得到消息后，在短短几个月时间内，在其所拥有的山林地上，迅速建起了7栋房屋，由于缺乏报建手续，此房屋属违章建筑，依法应予于拆除。但由于陈某以建筑为早期建筑等等原因，拒不接受拆除，并向政府索取高额的拆迁补偿款。经过多方调解后，当地人民政府与人民法院要求本单位协助测量，以作为强制拆迁补偿的依据。协同人员有当地的公安、林业、人民政府和法院工作人员，因为拆迁补偿涉及到山林土地上的建筑、农作物等。当我们到当地后，得到驻守保安的阻止，他们把门都锁起来，拒不合作。后来经过镇府工作人员各方协商，如联系业主，与保安沟通等等，我们才最终取得进入房屋进行测量的权利。听政府工作人员介绍，此纠纷已经进行了几个月，还没有得到最终的解决方案。

目前我国所采用的行政强制执行制度是双轨制行政强制执行制度，即“法律规定行政机关强制执行的，行政机关可以依法强制执行；法律没有规定行政机关强制执行的，作出决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”概括而言就是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外。

我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。这些不统一的规定造成了各机关之间强制执行权的划分没有统一的标准，以致执行主体及其权限混乱。在行政强制的实施中，必然存在着有关机关的权限冲突与相互协作的问题。例如上文提到的案例，仅仅一个房屋测量，就要动员几个部门的人员，其中各部门之间的协作，以及权限冲突是很难协调的。我单位就遇到过类似的问题，如我单位测量后出具的测绘报告，由于案件由人民法院和政府

同时参与，以至于测绘报告的送呈单位无法确定，法院说呈交给政府，政府却说呈交给法院。类似问题经常发生。

由于部门之间经常合作，我认识了几位法院的法官，看他们一天到晚经常跑来跑去，忙得不可开交。每当问起怎么这么忙这个问题，他们都是一肚子苦水。举一个最简单的例子，由于财产纠纷，张三欠李四钱，法院先到银行查账，如果张三银行账上无存款，就要对张三名下的房产进行拍卖以偿还债务。法院拿着裁决书，首先要到国土局、房产局查档，然后到房屋所在地实地查看。如果房屋有加建或者改动，还要到测绘部门申请测绘，然后请评估公司进行价格评估。到最后拍卖完成到结案，所要跑的部门非常多，所需时间也很长。往往一个案件下来，遇上种种问题，几个月下来才结案是很正常的。在我工作的县城，法院执行局的工作人员只有7位，而他们经手的案件每月大概有200宗，所以法院的工作量很大。

这样的后果是很严重的，首先是由行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件，往往费时较长，很多需要行政强制执行权的行政机关因没有行政强制执行权而不得不申请人民法院强制执行，使得大量的非诉行政执行案件进入法院，不仅影响了行政执行效率，还极大的增加了法院的负担。其次，由于需法院执行的案件众多，法院很难全面地审查，而使其实际上变成了行政机关的执行部门，这样的结果就使得法院对行政机关的支持功能远远超过了监督的功能，使司法与行政机关的角色严重错位，浪费了有限的司法资源。最后，由行政机关自身实施的行政强制执行，虽然可以满足提高行政效率的要求，但因缺少对行政机关自行强制执行过程的约束与内外的监督机制。使得其行为常有违规和暴力的成分，让被执行人不满，加重了行政强制执行的问题。

还有就是强制执行行为中遇到的收费问题。经法院工作人员介绍，由于案件一般都有法院工作人员跟进，诸如房产查档费，测绘费，公证费等等费用，按法应由当事人交，但如果由当事人去交的话，案件处理所需要的时间就成倍的增加。特别是有些不具有行为能力的当事人，很多事情要有法院工作人员代理。这就造成了很多费用杂乱的情况。就我单位而言，房产测绘需要测绘费，而法院处理案件一般比较急，所以呈交给法院的复函往往都是先给法院拿走，然后法院再通知当事人到房管局叫测绘费。但往往由于种种原因，当事人经常没到房管局缴费，也就造成很多测绘费无法收取的情况。

就我工作中所经历的许多行政强制执行案件，可以看到行政强制执行中存在着许多不完善之处。主要归纳如下：

（一）司法与行政的角色严重错位，导致行政机关与法院的权能划分不清，相互推诿，权责不明的现象严重

人民法院应当始终扮演一个平等消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而现行司法体制却将绝大部分行政强制执行权分配给司法机关，这无疑是脱离了司法权作为中立天平的本质。法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，无疑导致了司法与行政角色的严重错位。而且由于法院对行政机关申请强制执行的案件通常采取形式审查而不实质审查，使得许多案件的审查只是表面文章，走个过程而已。法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院"联手"设立专门的执行机构，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能，如此则很难保障行政行为的公正与效率。同样，行政机关自行强制执行其所作出的决定有违行政权与执行权相分离原则，执行中也很难做到客观公正。

（二）缺乏统一立法，结构体系混乱，混淆司法本职，降低司法权威

我国没有统一的行政法典，行政强制执行制度缺少指导原则，立法上的不完善，导致行政机关和法院在强制执行权限分配上没有统一标准。散见的单行法律规定了我国强制执行的主体，既有行政机关自力执行，又有行政机关申请人民法院强制执行，还有行政机关既可自力执行，又可申请人民法院强制执行。这种错综复杂的规定，混乱的结构体系，必然会导致各个机关在权限划分、分工协作、相互配合上出现诸多矛盾和抵触，目前法律在行政机关强制执行与申请法院执行之间也没有设计良好的衔接以及矛盾调和制度，这种理论上的缺陷也直接导致在现实执行中出现各种弊端。

行政与司法本是两个分工截然不同的角色，但是当前我国将大部分行政强制执行案件交由法院实施，混淆了行政与司法的本职，有将人民法院变为行政机关的“执行局”之嫌，更易让人误以为“法院为行政机关执行、司法行政是一家”，严重降低司法权威，影响人民法院在群众眼中公正、中立的地位。行政机关作出的行政决定，却由人民法院负责执行，使司法与行政的职能错位，二者定位不清，角色不伦不类。同时法院对行政机关的执行申请采取的不是实质审查，其审查多数情况下流于形式，变为了“走过场”，加入这一程序已失去当初该制度设想的实际意义。

（三）降低行政效率，延缓行政决定实现，浪费司法资源，造成推脱卸责在实践当中，有诸多没有强制执行权的行政机关将大量案件申请人民法院强制执行，大量执行案件流入法院，须经法院审查等多个环节和程序，这必然会降低行政效率，导致行政决定实现延缓，加入人民法院审查这一环节使得“行政权失去了独立性和完整性” 。同时，由于行政机关享有主要的行政强制执行权实基于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果得不到及时执行，不仅使行政行为丧失拘束力、确定力和执行力，而且很可能导致国家处于无政府状态。

在“双轨制”的运营模式下，行政行为的效力始终处于不确定的状态下。众多的行政执行案件需要依赖人民法院才能执行，使需要面对众多执行案件的法院执行机构在人员、资源的配置上更加捉襟见肘，浪费大量司法资源，增加了执行成本。同时，部分行政机关的执行申请目的只是为了推脱职责，把执行交由法院便万事大吉，具体执行结果已不重要，自己不再承担责任即可。

对于行政强制执行存在的问题，应该采取下列措施进行完善：

(一)科学合理配置行政强制执行权，坚持法院行使执行权为中心，适当扩大行政机关执行范围。

行政机关为了公共利益所做出强制执行决定，如果公民可以随意拒绝，很多公共事务将无法实行，这将使行政机关失去其作为国家职能机关存在的理由。所以行政机关必须有一部分强制执行权。但为了保护相对人的权益，防止行政机关执行权的滥用，仍必须坚持以法院行使执行权为中心。但可以适当扩大行政机关的执行范围，这样可以改变行政效率低下的现境。现有行政、司法二元化的行政强制执行权配置模式，是立法者希冀兼顾公共利益维护和保护人权双重法律目标之下的产物。该种模式的选择有其法律传统、社会形势等深层次原因，行政强制法沿循法律的守成性实际上也并未突破原有模式，但这并不妨碍我们将行政强制执行权在两大执行主体之间进行科学合理的配置，以缓解法院的行政非诉执行案件负担，提高执行效率，同时保护被执行人的合法权益。权力配置问题，关键是

权力配置标准问题。我们认为以对被执行人权益影响程度以及执行方式为标准，划分人民法院和行政机关之间的强制执行权。概言之，对被执行人权益影响大的行政决定，我们兼顾两大权益的天平向保护人权、个人权益倾斜，即由人民法院强制执行；反之，我们倾向尽快实现公共利益和公共秩序，即由行政机关强制执行。当然，“对被执行人权益影响程度”确实是相当概括不具有可操作性的标准，我们仍可以进一步细化这一标准。一般来说，从对当事人的影响程度而言，财产权根据数额大小可作衡量判断，执行方式中直接强制对当事人的影响程度要大于间接强制的影响程度。从《行政强制法》第12条规定的行政强制执行方式来看，“排除妨碍、恢复原状”来源于民事责任形式，大致相当于强制执行前行政机关的督促义务人自行履行程序，无论从强制程度考虑，还是从执行便利考虑，由行政机关掌握更为适宜；“加处罚款或者滞纳金”、“代履行均属于间接强制，统一授权行政机关强制执行；“划拨存款、汇款”、“拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物”，除了现有法律特别规定有强制执行权的归属之外，根据被执行财产的数额划定标准以确定执行权的归属。由此，执行权的配置标准更为统一，更具可操作性，同时也大大缓解了法院的执行负担。

(二) 建立专门的强制执行机构

为了解决现行行政机关自力强制执行中裁执不分、不利于规范行政强制执行的问题，笔者认为应建立裁执分离制度，设置专门的强制执行机构。该机构宜设立在县级以上人民政府之下，既避免了每个行政机关均设置执行机构将导致行政机构臃肿，财政负担过重，又可保证执行机构数量能够满足执行的需要。该机构对行政机关的具体行政行为并无审查义务，只负责将具体行政行为确定的行政义务执行完毕。专门执行机构对行政强制执行的程序合法与否负责，若涉及执行程序合法性问题，当事人可依法以专门执行机构为被申请人申请复议或以专门执行机构为被告提起诉讼；而执行所依据的具体行政行为本身合法与否，与专门执行机构无关，当事人有异议，执行所依据的具体行政行为作出主体对其承担相应的法律责任。相对独立的专门执行机构的设立，一定程度上可以有效遏制一些行政部门或者个人利用行政机关的上下级约束关系来阻碍正常的行政强制执行工作。

(三) 行政强制执行手段多样化

为实现所预期的行政目的，针对日益复杂多变的行政执法现状，我们有必要根据不同行政管理的特点和需要采取更为多样化的强制手段，这也不失为解决执行难的一个新途径。英国法学家哈特曾指出：“强制不是法律的内在特征，而只是法律的外部支持条件。”因此，在行政强制执行手段的创新上，我们还可以跳出“强制”的窠臼，探索“非强制”的执行手段，现有行政强制法的执行和解制度可谓这方面的积极尝试。一些法律规范曾规定了类似于声誉处罚的强制执行手段——公布违法事实，如《税收征收管理法》第45条第3款规定：“税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。”这种将义务人不履行行政法上的义务的事实向社会“公告”，接受社会舆论的非难，在此社会压力基础上迫使义务人履行义务，行政实效性很强。在国外行政法领域也经常被应用，如在日本被称为“违反事实的公布”，在美国称为“作为制裁的信息披露”。除此之外，诸如“给付的拒绝”、“受益行政行为的撤回”、“赔偿损失”以及“课征金”等，这些手段均能有效地起到间接强制的作用。另外值得注意的是，目前各国行政强制执行的手段，已经不仅囿于强制执行领域，更扩展至行政处罚、行政刑罚领域，如在日本的行政法专著中被学者称为“行政上确保义务履行的制度”、“确保行政实效性的制度”。

(四) 加快法制建设，提高人民的法律意识，自觉遵守法律法规。这样不但可以使执行的难度下降，使人民自觉执行行政机关的决定，还可以加强对执行机关的监督，提高其对自身行为的要求，减少行政执行中存在的问题。

总之，行政强制执行制度对于管理国家行政活动，保障社会的长治久安和公共利益方面起了重要的作用，虽然其存在着一些缺陷和瑕疵，但是随着我国法治进程的进行和依法治国思想的传播，行政强制执行制度必然在不远的将来趋于完善，并在我国的现代化建设中起到更加重要的作用。