美国有关可再生能源和节能情况考察报告

美国有关可再生能源和节能情况考察报告

国家发改委可再生能源处周篁

2006年9月6—26日，由国家发展改革委组织的可再生能源利用与发展培训考察团，对美国可再生能源和节能的有关情况进行了考察。考察共有22名成员，分别来自国家发展改革委和北京、河南、河北、辽宁、重庆等13个省(区、市)的发展改革委，以及有关的能源企业和研究机构。商务部和联合国开发计划署为此次考察提供了部分技术和资金支持。在美期间，考察团会见了美国能源部、美国环保署联邦政府部门，以及美国可再生能源实验室、全美太阳能产业协会、全美节能联盟、全美生物柴油理事会、美国能源有效经济委员会和加州能源资源解答中心等从事可再生能源和节能工作的科研单位、行业协会和非政府组织的代表。现就有关考察情况报告如下：

一、美国能源开发利用现状

美国是目前世界上第一大能源生产国和消费国。2005年，一次能源生产总量20.6亿吨标煤，其中，石油产量3.1亿吨，天然气产量5257亿立方米，煤炭产量10.3亿吨，可再生能源产量约2.2亿吨标煤。一次能源消费33.4亿吨标煤，其中石油9.4亿吨，煤炭8.2亿吨，天然气6335亿立方米，其余为可再生能源(其中水电2678亿千瓦时)。

美国石油储量不多，煤炭储量极其丰富，天然气储量也较丰富，但人均能源资源拥有量相对贫乏，只相当于世界的平均水平。石油储量是我国的1.12倍，产量是我国的1.72倍，消费量是我国的2.89倍。其中石油探明储量占世界探明储量2.4%，石油生产总量占世界总产量的7.9%，所消耗的石油占世界总消费量的24.6%。

美国能源消费以石油、煤炭和天然气为主。自二次大战后，美国的石油进口量逐年增加，是世界上最大的石油净进口国，其石油消费对外依存度为67%，预计今后还会增长。目前，全美一次能源消费中，石油占40%，煤炭占23%，天然气23%，核能8%，可再生能源占6%(其中，太阳能占1%，地热占5%，生物质能占47%，风能占2%，水电占45%)。发电能源消耗中，煤炭占49.8%，核电占19.9%，天然气占17.9%，可再生能源约占9.1%(其中，水电占75%。在非水电可再生能源发电中，生物质发电67%，风电16%，地热发电16%，太阳能发电1%)。

由于美国能源消费基数大，常规能源自给不足，能源供需矛盾将会长期存在。今后20年，美国能

源消费年均增长将达到1.4%，到2025年，美国能源消费总量将增长约35%，其中，煤炭将增长约30%，石油和天然气将增长约40%，电力装机将增长约20%。而在能源供应方面，美国国内能源生产能力总体呈下降趋势，除阿拉斯加天然气产量将有所增长以外，新增能源需求将主要依靠增加能源进口和新能源及替代能源的开发利用。

二、美国能源管理部门和机构简介

美国能源部和环保署都是美国联邦政府重要的政府管理部门，在能源领域有着不同的职能分工。美国能源部是联邦政府在能源技术基础科学研究方面最主要的管理和资助机构，现有工作人员17000人，主要负责核武器的研制、生产、运行维护和管理以及联邦政府能源政策制定、行业管理、相关技术研发等工作。美国环保署是美国联邦政府重要的能源主管部门，现有工作人员18000人，可再生能源和节能技术的推广是其重要职责之一，侧重于可再生能源和节能的产业建设和市场开发。此外，能源部和环保署都积极参与能源领域的国际合作，并与世界上许多国家都建有合作伙伴关系，与我国国家环保总局、科技部、农业部、水利部接触较多。目前，所开展的合作项目包括甲烷市场化合作计划、绿色电力伙伴计划和机动车燃料脱硫计划等。

除联邦政府和州政府能源主管部门之外，美国还有大量的行业协会(学会)、科研机构和非政府组织，如美国可再生能源实验室、全美太阳能产业协会、全美节能联盟和全美生物柴油理事会等，这些机构拥有世界一流的科研能力和行业管理经验，经常为美国各级政府充当智囊团的角色，成为政府和企业之间沟通的桥梁，对各州乃至联邦政府的可再生能源和节能发展战略和政策的制定发挥着重要的作用。特别是美国可再生能源实验室和劳伦斯伯克利实验室，负责组织编制美国可再生能源和节能技术发展战略路线图，组织实施重点技术研究与开发和重要工程的实施，已成为美国实施国家能源技术研发战略的中坚力量。

三、美国的可再生能源和节能政策

受上世纪70年代石油危机的影响，美国自70年代后期开始加强可再生能源和节能工作。由于可再生能源和节能的初期成本高，没有形成经济规模，其环境污染小和可循环利用等优势尚不能在价格上充分得到体现，致使可再生能源和节能投资风险较大，无法与常规能源技术相竞争。为此，美国联邦政府对有关法律法规进行了调整，制定了许多经济激励政策，降低可再生能源和节能产品以及相关服务的成本和价格，培育和扩大可再生能源和节能的市场需求，从而促进可再生能源和节能技术的推广应用和产业发展。

(一)联邦政府的节能政策

为了占居世界可再生能源和节能技术领先地位，美国政府十分重视可再生能源和节能技术研发，仅用于可再生能源和节能技术研发的费用每年就达30亿美元(此为经常性的财政预算支出，包括税收抵扣费用，但个别年份为可再生能源和节能所增加的临时性财政预算未全部计入)。美国政府针对许多国家由于片面强调基础研发，忽视生产工艺研究，导致了基础研究与产业建设的脱节的问题，按照可再生能源和节能技术成熟程度，对技术研发项目给予持续的资金补助，以降低私人企业投资的风险，提高其增加技术研发投入的积极性。在项目最初的可行性研究阶段，美国政府一般给予100%的资金补助；在基础研发和工业性试验阶段，由于所需资金数量较大，产品的市场前景不明朗，资金补助的比例仍然维持在50%—80%的高水平；即使在生产工艺研究和产品定型阶段，为有效降低技术研发投资的风险，补助比例一般也不低于50%。这种做法有效保证了技术研发活动的持续性，形成了较为充足的新技术和新产品的储备，这是美国技术创新走在世界前列的重要原因。

为了支持可再生能源的开发利用，美国政府采取了一系列行之有效的政策措施，对可再生能源技术的市场开发起到了积极的促进作用。根据美国1978年的《能源税收法》，购买太阳能发电和风力发电设备的房屋主人，其投资的30%可从当年需交纳的所得税中抵扣；太阳能发电、风力发电和地热发电投资总额的25%可以从当年的联邦所得税中抵扣。1992年的《能源政策法》又规定了生产抵税和生产补助两项优惠。生产抵税的内容是，风力发电和生物质能发电企业自投产之日起10年内，每生产1千瓦时的电量可享受从当年的个人或企业所得税中免交1.9美分的待遇。生产补助的内容是，通过国会年度拨款给免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业，即每生产1千瓦时的电量补助1.5美分。此外，《能源政策法》还规定，企业用太阳能发电和地热发电的投资可以永久享受10%的抵税优惠。特别是近来年，随着可再生能源技术的飞速发展，美国政府又将支持的范围扩大到生物质能和氢能，进一步加大了资金支持的力度。促进可再生能源新技术迅速进入市场、形成产业和规模，并有效解决了可再生能源新技术发展初期投入大、成本高、经济性差等问题，使投资方、生产方有利可图，也使可再生能源能顺利发展，为保护环境、调整能源结构做出贡献。

美国政府在鼓励节能方面的做法与可再生能源大同小异。比如，达到房屋建筑标准的开发商，可以享受税收抵扣政策等。值得关注的是，为了建立节能国家标准和标识体系，上世纪90年代，美国环保署推出了著名的“能源之星”计划，由政府对符合节能标准的商品，加注绿色五角星的标签进行标识，并在政府指导目录中向社会公布，这为帮助能效较高的产品扩大市场份额起到了很好的作用。近年来，美国政府进一步扩大了“能源之星”项目的评定范围，制定了更为严格的家用电器能效标准，并加强消费者教育，通过专业的技术培训，使更多的消费者获得有关节能方面的实践经验。与此同时，美国政府还特别重视高耗能产业的技术进步，将建筑用能、工业用能和政府用能作为节能工作的重点，取得了显著的效果。

近年来，为了应对国际油价持续高涨对经济发展的负面影响，美国政府制定了新的能源发展目标，提出到2025年，要将从中东进口的石油减少75%，减少美国石油消费的对外依赖程度，并为此进一步调整了其能源政策。2005年8月8日，美国总统布什签署了《2005年国家能源政策法》，其主要内容包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强电网等能源基础设施建设；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产等。总体来看，新的能源法所制定的目标很宏伟，其政策支持力度也很大。这是美国10多年来，首次全面制定国家能源战略，对美国长远的经济利益和国家安全，将发挥极为重要的作用。

(二)州政府的节能政策

为了配合美国联邦政府可再生能源和节能法律法规的贯彻实施，美国一些州政府也相应出台了有关的地方法规，以促进本地区可再生能源和节能技术的发展，主要有可再生能源配额制、系统效益收费、电网强制收购政策，等等。

可再生能源配额制是对电力公司的一种强制性政策，它要求电力公司必须向电力用户提供最小比例或数量的可再生能源电力，并对那些不能满足政策要求的电力公司，制定了相应的惩罚措施。这项政策允许可再生能源电力生产企业在销售可再生能源电力的同时，获得相应的绿色证书，该证书可以在专门的绿色证书交易市场上出售，其价格由市场供求关系决定，这样就可以为可再生能源电力生产企业增加额外的收入，从而促进可再生能源的发展。可再生能源配额制不需要为可再生能源提供额外的补贴，不会造成政府的财政负担，因此得到了美国许多州政府的欢迎。到目前为止，美国实行可再生能源配额制的州已经发展到20个，占美国各州总数的40%。许多州政府都制定了雄心勃勃的计划。其中，加利福尼亚州的目标是到2010年可再生能源要达到能源总消费量的20%，纽约州到2013年达到24%，德克萨斯州到2015年可再生能源电力装机容量要达到588万千瓦等。

系统效益收费是州政府支持可再生能源发展的另一项有效措施。所谓系统效益收费，顾名思义是根据电力系统效益(即电力收入)加收一定的费用。通过这项措施所筹集的资金，主要通过电力装机容量定额补助、电费补贴或低息贷款等形式，对可再生能源和节能的技术研发、产业建设、市场推广以及宣传教育和低收入家庭的补助等提供资助。目前，美国已有14个州实行了系统效益收费政策，每年可征集到的资金达5亿美元，预计2005—2015年可征集到50亿美元。

电网强制收购政策是近年来重新恢复实施的一项政策，它要求电力公司对于技术、规模和地点各不

相同的可再生能源项目所生产的电力电量，必须按照不同的电价水平进行收购，从而保证了各种可再生能源技术都能获得比较合理的投资收益，为可再生能源的发展创造了更加优越的政策环境。

总体来看，由于美国能源资源条件并不优越，石油对外依赖程度较高，能源结构也不尽合理，能源供需矛盾比较突出。因此，美国历届政府都高度重视可再生能源和节能工作，努力提高可再生能源在能源结构中的比重以及促进节能技术的推广应用，并将其放在国家能源政策的重要位置。无论政府怎样换届变更，其能源政策一直保持了较好的稳定性和连续性，从而极大地促进了美国可再生能源和节能技术的进步，为降低美国能源对外依存度，增强国家能源安全，改善能源结构，保护环境，保证美国能源安全供应和持续发展起到了积极有效的作用。

四、美国可再生能源和节能产业概况

在美国政府的积极倡导和政策支持下，美国可再生能源和节能产业得到了迅速的发展。到2005年底，美国可再生能源生产总量已达到2.18亿吨标煤，约为当年美国一次能源生产总量的6%，GDP单位能耗与上世纪70年代相比下降了50%，人均能源消费量30年来基本保持不变，能源利用效率处于世界先进水平。据预测，未来20年，美国GDP单位能耗指标将以年均1.6%的速度下降，可再生能源的比重将逐年上升。可再生能源和节能已成为发展前景广阔的新兴产业，并将为保护环境、应对气候变化、实现可持续发展发挥重要作用。

在众多的可再生能源技术中，风电一直是增长最快的领域之一。2005年，美国风电新增装机容量240万千瓦，总装机容量达到915万千瓦，排在德国和西班牙之后位于世界第三位。由于美国政府多年来对风电的积极支持和大量技术研发资金投入，使得风电技术日趋成熟，风电机组可靠性不断提高，发电成本显著降低。目前，美国的风电造价已降至1000美元/千瓦以下，其成本与煤电成本接近，风电的上网电价已降到4—5美分/千瓦时(风电机组年利用小时数3000小时左右，且不含1.5美分的税收抵扣)。预计到2015年，美国的风电装机容量将会大幅度增长，并超过德国和西班牙，重居世界第一位。

太阳能技术是发展潜力最大的可再生能源技术，代表着世界能源工业的发展方向。在过去的25年间，太阳能发电成本下降了95%。目前，美国太阳能光伏发电已经形成了从多晶硅材料提纯、光伏电池生产到发电系统制造比较完备的生产体系。2005年，美国光伏发电总容量达到100万千瓦，排在日本和德国之后，居世界第三位。为了降低太阳能光伏发电系统的生产成本，美国政府最近制定了阳光计划，大幅增加了光伏发电的财政投入，加快多晶硅和薄膜半导体材料的研发，提高太阳能光伏电池的光电转化效率。目前，美国正在新建几座新的太阳能电站。预计到2015年，美国光伏发电成本将从现在的21－40美分／

千瓦时降到6美分／千瓦时，届时，太阳能光伏发电技术的竞争力将会大大增强。

近年来，美国生物质能也呈现出良好的发展势头。2005年，美国以玉米等粮食作物为原料的燃料乙醇年利用量已达到1200万吨，生产企业已达100多家，许多企业的生产规模已达30万吨以上，生产成本已与石油相当；以大豆、油菜籽等油料作物为原料的生物柴油生产能力已达120万吨，生产企业已达60多家，生产规模大多在2万吨左右。为进一步推进生物质能的利用，美国能源部专门成立了生物质研发技术咨询委员会和生物质能项目管理办公室，制定了生物质能发展路线图，明确提出，到2012年，要将美国生物燃料的产量再提高一倍，并投入近4亿美元进行下一代生物燃料技术——纤维素乙醇技术的开发，争取在2030年用生物燃料替代30%的运输燃油。

五、加快我国可再生能源发展的建议

综上所述，基于国家经济安全和能源发展战略的考虑，美国政府未雨绸缪，居安思危，不惜血本，投入巨资，积极支持可再生能源和节能技术的发展，全力争夺未来世界能源工业的制高点，其许多思路和做法都值得我们借鉴。我国虽然已经制定了《可再生能源法》和《节能法》，并落实了一系列配套政策和措施，明确了“十一五”可再生能源和节能发展目标，但是无论在目标制定、资金投入、政策取向、机构设置、运作模式以及管理水平上都存在着较大的差距。为了促进我国可再生能源和节能的发展，我们建议：

(一)强化可再生能源和节能的目标管理

为了全面落实《可再生能源法》，国家应尽快制定和颁布可再生能源“十一五”发展专项规划，明确发展目标，推行可再生能源配额制，并将国家可再生能源目标分解到各省(区、市)，鼓励有条件的地方超额完成配额指标，努力提高可再生能源在能源结构中的比重。为了进一步贯彻落实《节能法》，国家应该在所制定的节能发展专项规划的基础上，将国家节能发展目标分解到各省(区、市)，加强对各省(区、市)的节能工作的指导。同时，要对各省(区、市)的节能工作进行监督，加强有关节能管理机构的能力建设，并实行严格的节能目标和环境总量目标管理制度，将降低万元GDP能耗作为各省(区、市)建设资源节约型、环境友好型社会的考核指标。各级政府都要根据国家的有关要求，进一步对本省(区、市)的可再生能源和节能发展目标进行分解，制定分行业的可再生能源和节能发展目标，切实加强可再生能源和节能工作，确保国家可再生能源和节能目标的实现。

(二)加强可再生能源和节能的机构能力建设

加强各级政府特别是国家级可再生能源的管理机构建设，加强人员培训，是落实可再生能源和节能战略规划目标的重要步骤。为此，在整合现有可再生能源和节能研究机构和队伍的基础上，组建国家可再生能源和节能中心，组织研究国家可再生能源和节能发展的技术路线，开展重大关键技术的科技攻关，形成有战斗力的国家级研发队伍。选择一些综合、工程、技工院校中开设可再生能源和节能技术课程，以及设立中短期专业技能培训计划，培养、储备可再生能源和节能工程技术人才。加强可再生能源和节能协会建设，协助各级政府主管部门，加强可再生能源和节能的行业管理，帮助企业提高管理和技术水平，为实现2020年可再生能源和节能发展的战略目标奠定组织和技术基础。

(三)加大可再生能源和节能资金投入力度

发达国家可再生能源发展的经验表明，作为新兴产业，可再生能源和节能虽然具有十分广阔的发展前景，但在产业发展的初期，政府给予一定的资金支持是十分必要的。目前，我国可再生能源和节能的发展可谓喜中有忧。以太阳能光伏发电产业为例，近年来，我国光伏发电技术取得了长足的进步，已成为世界光伏电池生产大国。但由于光伏发电成本较高，国家又缺乏必要的资金支持，市场需求严重不足，产品销售主要依赖出口，加之生产光伏电池所需的多晶硅材料我国尚不能自主生产，造成光伏发电产业“两头在外”的被动局面，发展前景不容乐观。为了实现可再生能源和节能中长期发展规划的目标，建议国家在财政预算内资金中安排一部分可再生能源和节能的专项资金，加强可再生能源和节能技术的开发，增强自主创新能力；对国产风力发电设备制造、无电地区电力建设、屋顶并网太阳能光伏发电、生物质能开发利用以及节能技术推广等进行补贴，形成具有吸引力的可再生能源和节能市场；从而引导国外设备制造企业来我国合资办厂，转让成熟先进的可再生能源和节能设备设计和成套制造技术，加快可再生能源和节能设备制造的本地化和国产化，促进我国可再生能源和节能产业的持续健康发展。

(四)加强中美可再生能源和节能领域的合作

中美两国是世界上两个最大的能源生产和消费的国家，在能源问题上面临许多共同的机遇和挑战。正确处理能源与经济发展的关系，是中美两国共同面对的课题。美国在可再生能源和节能领域拥有世界领先的技术以及政策制定方面的经验，开展中美在可再生能源和节能领域的合作，对促进我国可再生能源和节能产业的发展具有积极作用。为此，建议加强两国可再生能源发电领域合作，例如，在风力发电方面，鼓励美资企业到我国建立风电设备制造厂，帮助我国建立试验风电场和产品认证机构，联合开展风电对电网的影响以及相关技术规范制定方面的研究；在生物质能利用方面，美方对中方的企业和研究机构提供技术支持，在能源作物的培育、种植、收割、储存、运输等方面共同开展研究，等等。特别是要继续加强政

策和规划方面的合作。此外，建议在目前我委与美国能源部能源政策对话的框架下，签订有关可再生能源和节能政策和规划的合作协议，联合开展可再生能源和节能人才教育和培训活动。以我国的大学、研究机构为依托，与美国的大学或其它教育机构联合设立可再生能源和节能相关专业，为我国培养更多的可再生能源和节能专业技术和管理人才。