如何理解公共管理公共性

如何理解公共管理的“公共性”

——第一小组讨论发言稿要谈这个问题，首先让我们明确下什么是“公共性”——根据《辞海》的解释，“公”的含义为“公共，共同”，与“私”相对；《礼记》所言：“大道之行也，天下为公。”即为此意。而从“公共性”的本源及演变来看，最早意义上的“公共性”是一种朴素的全民性，如古希腊的民主制。那么现代的“公共性”究竟是什么，它在公共管理中是如何体现的我们小组通过讨论，将从以下四个角度来阐述。

一、公共性在公共管理之中的内涵

通过查阅资料，我们组找到了学术界三个不同的观点来阐述公共性在公共管理之中的内涵——

王乐夫的观点

公共管理的公共性体现在以政府为核心的公共部门执掌公共权力，谋求公共利益，管理公共事务，承担公共责任。它表明，公共性致力于以政府为核心的公共部门的推进、实现和维护社会公共利益的一种方式。具体分为：

1.公共管理的主体是以政府为核心的公共邵门；

2.公共管理的客体是公共部门内部事务和社会公共事务；

3.公共管理的职能是协调政府与市场、社会、公民的关系，实现公共利益；

4，公共管理的过程体现了公共管理权力运作的多向度和公开性。

付翠莲的观点

1.在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。

2.在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。

3.在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。

4.在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私

人或部门利益的缺陷。

5.在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督。

具体表现在四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体；二是公共管理价值观的公共性。平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。四是公共管理对象及目标的公共性。公共事务，即国家公共事务、政府公共事

务和社会公共事务。无疑它们均具有鲜明的公共性。

王学军的观点

1.首先是其合法性上 ,这就意味着公共管理的权力是受公众委托的权力 , 因而是受公众

制约的权力。

2.表现在其所管理的对象是公共事务 , 也就是和每个公民的利益相关的事务 , 而不是

与某个特殊利益集团的利益相关的事务。

3.表现在公共管理的内容应该体现对公民的服务。

4.表现在公共决策过程应该是公民与政府之间互动的过程。

5.表现在面对政府，每个公民都有平等参与的权利。

二、公共性在公共管理之中的必要性所在

公共管理公共性存在的合法性基础

公共管理是管理主体运用公共权力实现管理目标的社会活动,公共权力主体一方面是以国家和全社会正式代表的名义来行使权力,并且也总是服从和受制于社会整体性发展的需要,所以为全社会成员所认同。另一方面,公共权力除了维护公共管理者的利益以外,还具有对全社会公共生活进行组织、调节和治理的功能,在整个社会范围内执行社会职能。因此,公共权力是公共管理活动的后盾和基础。而公共管理主体运用的公共权力的法律设定的合法性基础即我国公共管理的公共性存在的基础。

公共管理公共性存在的社会性基础

一方面,社会性是公共性存在的基础。公共性是指公共事务体现的是全体公民的共同利益,受益对象是全体社会公众,虽然社会公众的具体范围不一定相同,但既为公共事务,也就意味着一个社会中的全体公众都可以享受这种利益。公共性是公共社会事务最突出和基本的特征。因此,公共管理的社会性是公共性的存在基础

另一方面,公共性是社会性的特殊体现,社会性以公共性为指导。社会性是公共性的要素来源,公共性是建立在社会性基础上的公共性,脱离了社会性的公共性是虚假的公共性。公共性本质上要反映社会性,可以应用社会性的实现程度来衡量公共性的真实程度。社会性是公共性的存在基础,公共性则是社会性的特殊体现社会性具有量的规定性,公共性则有质的规定性。我国公共管理公共性存在的基础是以其社会性为要素来源进而建立在人民赋予的法律设定的合法性基础之上的。

三、公共性是我国公共管理的本质特征

公共管理主体的公共性

公共管理主体除政府外,还包括立法机关、司法机关、行政机关外,还包括中国共产党、政协、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织。作为公共管理主体,这些组织的公共性特征,主要表现在以下方面：

一是代表性：从起源上,国家、政府都是一定阶级的代表,维护一定阶级的根本利益。在现代社会,社会组织本身就是团体因各种需要尤其是利益需要而结合成的共同体,它总能够代表这一团体的意志,维护其共同利益。

二是公务性：公共管理主体之所以是公共机构,主要在于其机构组织事务的公共性。不管是国家机关及其工作人员还是社会公共组织及其成员,都是在行使公共权力,从事公务活动,而不是私人事务。

三是公益性：公共管理组织及其代表的行为目标或宗旨必须具有公益性本质,公共性组织依靠特殊的公共权力和组织制度规定,把实现公众依靠个人无法实现的利益作为自身存在的价值体现。现代政府也被当作维护社会公正、效率,弥补市场不足的制度性工具。

四是权力的法定性：不仅国家、政府机构和其他社会公共组织的产生、设立与废止是法定的,具有合法性,而且他们的行为和结果都必须合法,并且承担相应责任。公共管理主体只有依法行使权力,才真正具备合理性。

公共管理价值观的公共性

与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同,公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。效率一直是公共管理绩效的评价指标,而伦理原则的加入则增加了管理绩效的公共性。

公共组织是公平的依靠,追求社会公平是公共组织的天职。现代公共组织尤其是政府调控行为被看作解决自由市场经济产生的各种不公正问题的合法途径,在平衡效率与公平、效率与民主、效率与质量等方面发挥着重要作用。

公共管理以承担社会责任为己任。这种责任可以表现为对整个社会发展所肩负的引导义务,也可以是对自身行为的一种约束既是对社会正面发展的积极响应,也是对其负面偏差的一种纠正。公共管理者应当有道德意识,通过公共服务的道德和承担相应的民事责任,体现出社会责任感。

公共管理手段的公共性

权力是政治社会的基石,是理解一切政治现象的基础。公共管理是管理主体运用公共权

利实现管理目标的社会活动,因此,公共权力是公共管理活动的后盾和基础,公共权力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。作为公共管理手段的公共权力充分实现公共性的过程是历史的和具体的过程。从起源上说,公共权力最早表现为大众的共同权力。

公共管理客体及目标的公共性

公共管理的客体或对象是公共事务,即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题的解决入手,公共问题是公共管理的逻辑起点。同时,对公共事务的管理,最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益,因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。

公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门及其代表,而不是私人组织或私人。如果把全部事务划分为公共事务和私人事务的话,那么公共组织机构,如国家、政府和社会公共组织就天然地成为公共事务的管理者。

公共事务的公共性还在于它以实现公共利益为宗旨。公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益,它产生于社会又独立于社会。作为公共管理主体所追求的目标—公共利益,是公共管理主体从社会性本位出发所进行公共选择的结果,并且通过一定的法律规范制度安排体现出来。相对于私人利益来说,公共利益更容易受到侵害,实现起来也更加困难。所以,在对公共事务的管理中,公共管理主体往往把实现公共利益作为自身的责任。特别是现代社会,公众对公共管理的质量更为关心,要求管理者从公众需求入手,以社会公众的喜好为导向,为社会提供高质量的服务。

四、补充资料：中国的公共管理公共性情况（若时间充裕可补充）我国公管的发展现状

经过20余年的改革开放,我国的公共管理从机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就,公共管理范围、方式等有所变化,但是,由于体制的惯性,目前我国的公共管理实际上仍然是以国家为核心来运作的,政府是公共管理的实施者,公民是公共管理的接受者,这种由政府向公民运动的单向性公共管理局面没有太大的变化。

从公共管理的理念看——传统管理理念中“当官为民做主”的“官本位”仍然盛行,而把公共权力的真正主人—公民当作公共权力指向的对象,强调公民对政府管理的服从义务。

从公共管理体制上看——官僚体制结构在公共管理部门之外也大行其道。公共管理的官僚制结构的泛化实际上使公共管理的效率不可能充分实现,甚至造成低效率和无效率。

从公共管理的运作方面看——首先,政府在制定和执行公共政策基础上所依赖的信息通常来自制度性和非制度性两个渠道。其次,公共管理主体在有关公共管理决策所依赖的信息选择上,以迎合上级口味和需要为主,从而形成信息性质单一、信息损耗等问题。

我国公共管理现状形成的主要原因

我国的法律制度不健全。经过近30年的改革,我国的法制建设虽取得一定进步,但专门的与公共管理相关的约束性法律法规仍不健全。长官意志、以权代法、以言代法的行政违规现象也是比比皆是。

我国的市场体制仍不成熟。发展中国家常常缺少市场运作的经验,市场在具备许多因素之后才能有效运转。因此,成熟的市场体系是新公共管理运作必不可少的基础。

我国的第三部门还难以担负起公共管理的重任。我国的非政府组织不仅人均拥有量少,而且存在经费不足、活动能力不强及结构不合理等问题,严重地制约着他们介入公共事务的广度、深度和能力。

公共管理中公共性回归的有效措施

政府应树立公众至上的理念，提高公共政策的公共性。

公共政策制定的目的就是要弥补市场不足，因此，在制定政策时就要有高度的公共性，要以人民的利益和社会的公平为出发点，在制定公共政策过程中要有公众的高度参与，在公共政策执行的过程中，要切实维护人民的利益。因为，公共性是公共政策的最本质的特征，它要求政府部门必须遵循公平的原则来解决公共问题，公共政策的出发点应充分考虑满足公民的利益，考虑政策实施最终要维持社会的长期发展，只有这样才能体现其公共性。

政府等公共部门要具有促进和实现公共利益的义务和责任，让公众满意。

公众满意是一个以公众为主体，以公众感受为评价标准的概念。只有将管理理念定位于公众满意，才有利于使公共管理与时俱进地不断贴近公众需求，促使管理者不断地调整"提高公共服务质量。

完善公民参与制度，逐步建立起参与式国家的参与机制。

加大政治透明度是提高公民政治参与率的关键。在利益多元化的市场经济社会，公民对政府有治理的权利，只有执行了公意，公共政策才有公共性可谈，只有符合公意的政治才是真正的民主政治。当代社会，国家权力结构及其运作本身必须规范化，而参与式的国家则是当前保证社会结构公正，实现公共管理公共性价值的重要方式。

总之，实现公共管理公共性价值回归要以人为本，促使公共服务的均等化，建立和完善公开的利益表达机制"公平的利益博弈机制和公正的利益分配机制，真正使“发展为了人民"

“发展依靠人民"发展成果由人民共享$理念成为政府公共管理基本的政策共识。

五、补充资料之案例：“公交挤退摩的”：公共管理的“软着陆”（若时间充裕可补充）

和中国其他许多地方一样，湖南常宁也曾经为“黑摩的”头痛不已：下岗工人组成的“摩的”大军，造成交通拥挤、事故攀升；全警动员整治“黑摩的”，却导致暴力对抗；一边是“黑摩的”司机频繁上访，一边是执法交警心力交瘁。即便如此，“整治好几年，花了五六百万，无济于事”。从今年7月，当地政府转而推行公交免费政策，两月之间，七成“黑摩的”便静悄悄地退出了市场。（9月3日《新京报》）

破解“黑摩的”是许多城市共同的“难题”，它不是光靠严格执法所能解决的。这一困局的根本症结在于：许多管理者习惯于从行政强制的角度去取缔“黑摩的”，但却未能谋划相应加强公共服务，有效填补“黑摩的”所对应的那部分市场需求。

2003年，武汉市对“黑摩的”采取高价赎买政策，并针对市民出行不便的问题，相应地调低出租车价格，实现了官方与民间、市场与民生的多赢局面。这是采取市场调节方式的成功案例。相对于广州等城市强力禁摩招来的反弹，常宁的成功似乎更说明，从传统的强行规制走向完善公共服务，成为各方公共管理改革的共识。

接下来的政府转型，并不意味着放弃公共管理职能，而是要以提供公共品为出发点，全面承担起肩负的公共责任。而生存、安全和便利，是公共品的三个重要价值，彼此之间可能有缓急之分，但绝不能支持其一端而舍弃另一端。于此，便不能因为街头小贩有碍观瞻，便要一味取缔，而不顾向市民提供方便生活条件的公共品服务；也不能店铺门前残留垃圾，便只管经济处罚，放弃了应当主动提供一个垃圾桶并及时清理。

常宁公交一年运营费不过480万元，而社会“供养”1300辆“黑摩的”代价显然不止于此后，从社会整体成本效益分析上，也是很划算的。公共品服务完备之后必定可以降低社会成本。退一步讲，如果公共资源确实力有不逮，暂时无法提供全面充足的公共品，不妨在政府尚不能提供公共服务的“剩余部分”，允许社会力量参与进来作为补充。政府无法充分满足公众需求的部分，理应鼓励社会力量“填补空白”。

只有在公共政策不被割裂的情况下，才能顺利实现公共管理的“软着陆”。各个部门分工各有不同，但基于施政目标与公共服务价值的统一性，应以公共管理共同体的面貌出现在公众面前，而不能各持一端甚至走向“零和”。

简单的例子是：如果城管执法者只顾街面干净，而不理市民生活便利之需和弱势群体谋生之路，那么劳动部门扩大就业的努力、其他政府部门纾解民生的愿望，就可能被屏蔽甚至抵消。因此，公共管理各方基于“提供全面的公共品”这一共同目标进行政策整合，在同一个使命之下，把自己的管理行为视为政府应当提供的公共服务、当作公共品的一个组成部分来看待，使自身的管理行为服从并融入政府公共服务的全局，便变得非常必要。

“观念一变天地宽”。免费公交政策，如果只是一个临时的财政周济措施，那么它的长效性恐怕并不坚实。确保公交挤退“黑摩的”的现象不致反弹，有关方面还要从列支政府预算入手，使之形成稳定的财政支持机制。常宁市从萨缪尔森“准公共品向公共品转移的理论”中得到的新政启示，而将相关费用列入财政预算，也更符合公共管理公共性，比武汉更进了一步，可谓是全国的示范。