环境保护法基本原则之公众参与原则

论环境保护法基本原则之公众参与原则

摘要：要理解公众参与原则，就必须对该原则所蕴含的理论问题进行分析，公众参与的必要性，公众参与是中国环境保护事业的民主推动力量,是环境法制革新的民主化方向,，在深化改革、转型发展的新时期,要坚持现代民主法治的基本原则,逐步完善公众参与制度,创新公众参与方法,创造公众参与条件,不断丰富中国环境法的新内涵,认真践行中国环境法的新

使命。

关键词：环境保护法;公众参与；基本原则；制度完善

1、前言

在我国，环境保护关系到全国人民的切身利益，环境质量的好坏会影响到所有人的生活和健康。保持一个良好的、清洁、舒适的环境，既是是人们的愿望，也符合人民的利益。因此，个人、集体和国家在环境建设的根本目标、利益是完全一致的。所谓公众参与原则,是指社会公众均享有参与环境资源保护的权利,都能平等地参与环境决策和环境管理,并有权对政府的决策行为、管理行为和单位、个人的环境资源的利用行为进行监督。公众参与的原则在20 世纪80年代末才正式确立。这一原则的明确化使得我国的环境保护有了更广泛的群众基础，在环境保护和发展方面起到了指引和宣传的作用，也调动了公众。参与的积极性。然而这一原则的确立到现在也不过是短短20年的时间，尽管积极作用应该给予肯定，可是它的不足之处也是明显的。

2、公众参与原则定义与理论依据

2.1环境保护法所调整的利益具有不同于一般法律所调整的利益的特殊性。环境法的使命是保护环境，而环境的基本特点是其整体性。环境法所要保护的环境或者说环境整体本质上是人类的利益，而不是人类个体的利益[1]。"环境法不是为个人私利而忙碌的法，而是为人类共同利益而设计的法"[2]。环境法调整人类整体利益的特殊性，决定了在环境法中，公众参与原则中的公众的范围不能仅局限于利益相关者或利害关系相关者，也不能仅限于一定数量的人或团体。因为环境是人类的整体利益，对于一国而言是就是指一国民众整体的利益，这种利益既需要居住于环渤海湾地区群众的广泛参与，也需要居住于云南地区民众的参与。否则，环境法中设定的公众参与原则很难达到预期的效果。基于以上分析，我们认为，公众一词在环境保护法中应指参与环境保护的多个公民及其组合。这种多个公民及其组合既不以事先特定性为特征，也不以是否具有法律上的利害关系为判断标准。

"参与"一词在公众参与原则中有其特定的内涵。蔡定剑先生从公众和公共机构两个视角分别对公众参与中的"参与"一词作了分析。"所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对于公共机构来说参与所有民众的意见得到倾听和考虑"[3]。他同时指出，公共参与"只强调参与是个公共过程"。也就是说，公共参与只涉及过程，不涉及结果，"

分析了"公众"和"参与"两个词在公众参与原则中的所指之后，我们给出公众参与原则的定义：公众参与原则指多个公民及其组合基于法律的规定，通过一定的程序和途径参与环境保护有关的活动。

2.2公众参与理论依据

2.2.1公共信托理论。公共信托理论可溯源至罗马法。罗马法认为，国家只在作为公共权力的管理者或受托者方面享有权利，当有人妨碍自由利用时，司法部长可以发出排出妨害的命令

以保护共通利用权，也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁。[4]英国普通法继受了罗马法公共信托思想，用于限制当时国王对公共环境资源的特权。[5]1787年L·M·海勒著文提出国王享有对海岸的所有权、并且当私的转让与公共海岸的权利相对抗时，私的受让人的权利应当服从普通公共的权利。[6]这个理论又被称为“公共权利”理论。但是，这个理论在英国并未得到支持，相反却为美国法院所采纳。作为受委托方自然应该尽到善良管理人之义务，但是管理权的行使终究是由人来完成，而人本身就是不可靠的，因此，为了确保政府更好地履行受托人之义务，公众参与环境保护是必不可少的。

2.2.2环境权理论。为什么公民有权参与到和公众环境权益相关的开发决策活动中？为什么政府决策部门为保障公民此种权利的行使而必须对之予以保护和救济？环境权理论从环境权的角度为公众参与原则提供了扎实的理论根基。环境法是解决环境问题之法，防治环境问题的现代环境法也随之诞生。现代意义上的环境问题产生于第二次世界大战之后，战后各国基于对本国经济重建的强烈期望以及客观拥有的相对稳定的有利国际政治环境，同时伴以第三次科学技术革命的推动，资本主义国家迎来了经济发展的“黄金时期”，与此相对应的是，人口、环境、资源、能源问题在世界范围内进一步加剧。环境法是解决环境问题之法，防治环境问题的现代环境法也随之诞生

3、公众参与的意义

3.1公众参与的必要性

环境发展影响到人类的生存,环境保护与环境问题的解决离不开公众的参与。公众参与原则在我国的环境法中没有被确立为基本原则,这就影响了公众参与制度的建立,从而使得公众参与原则并不能很好地落实。因此,确立公众参与原则作为环境法的基本原则是具有必要性的。

3.1.1“中华人民共和国的一切权力属于人民。"与“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务"是我国宪法明确规定的,公民是国家的主人翁,有权参与到对国家和社会的治理中,环境保护作为一项治理活动,公民理所当然参与其中来。我国是民主集中制的国家,民主的过程本质就是参与决策。衡量民主的尺度有刚度、深度、范围。刚度指公民是否普遍参与;深度是指公众参与是否充分;范围是指全社会参与决策的问题多少,以及所起的作用多大。公众参与原则不仅是人民意愿的体现,也是民主的表现[7]。

3.1.2环境法的目的价值有:保护人类身体健康,促进经济发展,维持生态系统的良性循环,社会和环境保护的可持续发展。没有公众的参与,也许这些目的价值难以实现。在环境保护中,公众不仅仅起到监督作用,还可以充当主角,做主人翁,创造和谐的生活环境。

3.1.3公众参与原则已经被世界所认可,中国处在法治建设过程中,更需要与国际潮流接轨,从而使环境法与时俱进,更好地解决新的环境问题。

3.1.4环境法发展可分为三个阶段:污染防治法时期、环境保全法时期、循环社会法时期。目前正处于第三阶段,即循环社会法时期,环境法已经从权利本位转变为义务本位,需要公众比以往更加积极参与到环境保护中来[8]。

3.1.5如果将鼓励公民参与环境保护只作为一种结果性的被动奖励措施,就会造成公民忽略自觉维护权利的局面,这不利于环境保护。要知道行政机关和企业的力量是有限的,环境的保护和环境问题的解决需要更多的力量参与,而公众参与原则此时起到了号召的作用[9]。

3.2公众参与是中国环境保护事业的民主推动力量

中国改革开放30多年来,国民经济取得了有目共睹的巨大成就,但生态环境恶化现象和环境人为破坏问题也日益凸现出来,每年春季北方的沙尘暴和夏季南方的洪水灾害,以及不断发

生的松花江水污染、太湖蓝藻爆发等突发环境灾害事件等生态环境弊端,大大制约了经济和社会发展,产生了难以支付的巨大社会成本,成为我国可持续发展这一系统工程的水桶短板。

幸而人们对此问题已有日益广泛的社会共识,有越来越多的有识之士以及社会大众积极参与到环境保护事业中,运用民主的、法律的、道德的手段来监督公权力、防范私权利的滥用,维护公民的环境权、知情权和监督权,不断涌现出许多值得褒扬的公众参与生态环境保护的典型人物和事件。[10]鉴于公众参与是环境保护事业的民主推动力量,大力推动公众参与法律制度建设乃是人们的一种理性选择,也是在宪法和宪政基础上依法加强环境保护的新路径、新机制和新方法,故应将公众参与作为中国环境法制发展的民主化和法治化课题加以深入研究

4、完善公众参与原则

4.1立法上的完善

4.1.1环境权入宪问题

环境权是公众参与原则的理论基础，而且其内容有着丰富的内涵，其性质上是一项新型人权，环境权入宪不无道理。并且现在世界上很多国家都将环境权写入宪法之中。[11]美国至少有12个州的宪法规定了公民享有宪法保护的适宜环境的权利。菲律宾、智利、俄罗斯的宪法中直接规定了环境权。韩国、西班牙、土耳其等国的宪法中既规定公民享有环境权又规定公民负有环境保护的义务。[12]环境法入宪在我国是可行的。2004 年人权正式写入宪法，正视了人类的生存权和发展权。环境权与人类的生存和发展息息相关，环境甚至是人类生存和发展的前提，那么环境权入宪能更好地完善宪法的规范。环境权人人享有也是其入宪的原因之一。虽然宪法是根本大法，不能朝令夕改也不能随意更改，但是环境权入宪的可行性说明将环境权写入宪法不是漫无目的地随意乱改，而是使宪法在保护公民权利方面更加完善。当然环境权入宪也不是急于求成，马上入宪，但是从理论和时间上看，一旦时机成熟，环境权入宪是符合宪法宗旨和公民权益的。

4.1.2其它法律制度的完善

目前中国的环境法对于公众参与原则的规定比较零散，很多法律都是重复性的规定，如《大气污染防治法》和《水污染防治法》中对于公众参与的规定仅仅是重复了环境法的基本精神，没有实质性区别。[13]因此在立法上，应该针对不同法律的不同主旨规定系统的内容。如《大气污染防治法》中应该规定在大气污染防治方面公众应该如何参与，享有的权利和参与的具体程序。

4.2完善程序立法

公众参与只是一个原则，具体落实需要程序法的规定。目前我国只是笼统地规定了公众可以提建议、可以参与管理和决策等，但是没有规定参与的程序。要想真正地落实公众参与应该建立公众参与机制，如：征求公众建议的程序，即公众在什么情况下什么时间向什么机关提出建议，该机关应该什么时间答复。公众监督程序，即公众监督包括哪些方面，公众应该向哪一部门举报环境污染的行为，由哪一部门负责处理。公众获得信息的方式，即国家开放哪些渠道使公众获悉环境状况的信息，如何获取信息等。

4.3完善公共参与的保障措施

4.3.1有奖举报制度

环境法中的公众参与原则毕竟还是新兴制度，人们对其认识不深，因此仅仅通过宣传、倡导的方式是不够的，激励机制是可行方案之一。市场机制的内在逻辑是利益驱动，环境污染也是利益驱动之一。动员公众参与环境保护，举报污染行为同样需要利益驱动。[14]建立激励机制能够更好地动员社会公众与环境污染作斗争。

4.3.2鼓励社会团体（环保团体）积极行动

中国社会不乏环保团体。20 世纪90 年代初就有人呼吁环保。随着国际环境保护的浪潮越推越高，环保团体也有如雨后春笋般建立，还提出了支持国际环保日、节能日等口号。这些团体在社会中起到了动员作用的同时，也为公众传递了环保信息。因此国家应该鼓励环保团体积极行动。同时国家还应该对环保团体给予经济上的支持使他们能够获得更多的信息宣传环保。

4.3.3法律保障是强有力的措施

环境权内容的最后一项就是环境侵害请求权，这就对公众参与的法律保障提出了要求。国家应该建立环境污染和破坏环境的法律惩罚机制，同时也应该建立公众参与的保障机制，使得公众参与环保的结果有法律上的保障，也使得公众没有后顾之忧参与环保，防止打击报复。[15]

总结

公众参与原则是民主理念在环境管理和环境保护方面的体现和延伸。许多发达国家普遍采用公众参与原则，甚至有些国家将其提高到宪法的高度。许多国家的实践都证明了这一原则在环境管理和环境保护方面的重要作用。探寻公众参与原则的深刻内涵和我国环境法中对公众参与原则的完善，对于保护我国的环境资源，实现可持续发展有着重要的意义。

参考文献

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[2]徐祥民、刘卫先：《环境法学方法论研究的三个问题》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版），第43 卷第4 期。

[3]蔡定剑主编：《公众参与--风险社会的制度建设》，法律出版社2009 年版，第5 页。

[4]周训芳．环境权论［M]．法律出版社，2003．

[5]张颖．美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示［Ｊ]．政治与法律．2011（6）：113．

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[7]蔡先凤. 环境法学[M ]. 北京:中国环境科学出版社, 2010. 69.

[8]赵哲伟. 环境与资源法教程[M ].北京:对外经济贸易大学出版社, 2008. 60.

[9]朱英. 浅论确立公众参与原则的必要性及对策，河海大学,江苏南京

[10]刘红梅，王克强，郑策．公众参与环境保护研究综述[J]，甘肃社会科学2006（4），82-84.

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[12]鄢志文，刘晓燕．环境权入宪问题刍议．中国期刊网，2003（5A）．

[13]傅剑清. 环境保护呼唤公众参与[J], 信阳师范学院学报( 哲学社会科学版) , 2008 年6 月,46-48,60.

[14]汪丽霞．我国环境法公众参与原则的不足与完善．中国期刊网．2008（20）．

[15]赵磊．浅析环境法基本原则之公众参与原则．法制社会．2009．12（下）

[16]Capel F,Moure C, Duran P.Structural characterization and mixed conductivity of TiO2- doped ceria stabilized tetragonal zironia. Ceramics International，2000(28):627-636-