从国有企业发展看政府职能转变

张庆伟：从国有企业发展看政府职能转变我在中国航天科技集团公司和中国商用飞机有限责任公司两家中央企业担任主要负责人10年，又在政府部门工作了一段时间，所以结合自己这些年的工作经历，从国有企业发展的角度谈一谈对政府职能转变的一些认识和思考：一是对10多年来政企关系改革作一个简要的回顾；二是当前政企关系改革中存在的一些问题和难点；三是个人的一点思考和建议。

一、十多年来我国政企关系改革的主要历程

党的十五大提出，从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，推进国有资产的合理流动和重组，积极发展大型企业和企业集团。建立现代企业制度，实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。

按照十五大精神，时任国务院总理朱镕基同志在改革政企关系上做了一个重大的调整，就是撤销工业部门和行政性总公司。这在我国市场经济改革过程中，特别是在调整政企关系过程中是一个重大的举措。改组国有企业，建立现代企业制度，使企业成为法人实体和市场经济主体；实施政企分离，撤销政府工业行业管理部门和行政性总公司，消除了政府和企业的直接联系，形成了一批以集团公司为主体的中央

企业和地方国有企业。

党的十六大以来，政府进一步深化国有企业改革，对国有企业进行了战略定位，明确国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础。国有企业也是完善社会主义市场经济体制的关键力量，是我国参与国际竞争的主力军。建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年，国务院成立国有资产监督管理委员会，通过实现政企分离、政资分离，落实企业法人产权，实现企业的自主经营。

党的十七大进一步推进优化国有经济布局和增强国有经济的活力、控制力和影响力这样一个改革发展进程，深化国有企业公司制、股份制改造，健全现代企业制度。

总体上讲，从党的十五大以来，转变政府职能，实行政企分离，建立现代企业制度，做强做大国有企业始终贯穿我国社会主义市场经济体制改革的全过程。通过不断总结经验，从理论到实践，探索出一条既符合企业特点规律，又符合阶段性特征和要求的国有企业改革发展新路子，应该说政企关系改革取得了非常显著的成效。改革初期，特别强调中国社会主义市场经济能否建立，能否取得成功，改革的核心或者改革成败的关键，就是能不能把国有企业从计划经济模

式转向市场经济模式，推到市场当中去，这是市场经济成败的一个关键，是实现政企分离、政资分离、政市分离的要求，也是国有企业参与经济全球化进程，遵守WTO国际规则的要求。

一是政企分离迈出了重要的步伐。政府以直接方式管理国有企业的方式有了较大改变，实现了所有权与经营权的分离，确立了国有企业在市场经济中的主体地位，企业参与市场竞争的能力得到增强。通过10多年的改革，我国逐步形成和完善具有自身特点的理论。改革初期，我们向美国、德国以及日本的一些大企业学习，一方面感到基本的东西是应该做的，另一方面也觉得从中国的国情和发展阶段来讲，要想照搬是不可能的。办好中国的国有企业，关键还得靠我们自己去实践和探索。

二是国有资产监督管理体系初步形成。从战略上调整国有经济布局和结构取得重大进展，国有大型企业的股份制、公司制改革取得重大成效，推进垄断行业改革并逐步引入竞争机制，逐步建立起同社会主义市场经济相适应的国有资产监督管理体制。按照西方的观点，国有企业是视同政府部门由议会来管理的，我国现在的国有资产监督和管理体系，明确地分成监督和管理两个方面。虽然按照《企业国有资产监督管理条例》还在不断地进行完善和调整，但也逐步形成了具有中国特色的国有资产监督管理的体系。

三是政府法律体系不断完善。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，同年12月颁布《公司法》，一系列法律法规不断形成和完善，为国有企业进行公司制改革，建立现代企业制度提供了法律依据。2003年，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，以行政法规的形式，界定了国有资产监管机构的职能。近年来，国资委先后制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等100多个规章、规范性文件，国有资产监管法规规章体系框架初步形成。

四是国有经济取得较快发展。以中央企业为例，2010年中央企业累计实现营业收入14.9万亿元，同比增长达到34.7%；实现净利润8022.6亿元，同比增长达到50.1%；资产总额达到23.9万亿元，同比增长达到15.6%；净资产9.3万亿元，同比增长达到14.8%。

五是国有企业竞争实力明显增强。“十一五”时期，中央企业年均国有资产保值增值率达到115%，先后有30家央企进入世界500强企业，2011年又有一些新的企业列入世界500强的行列当中。其中不包括中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、中国交通银行等进入世界500强的银行企业。

二、我国政企关系改革存在的一些问题和难点

推进政企关系改革，迫切需要强化政府的监督和管理职能，以适应经济全球化和国有企业走出去战略的需要。

一是企业法人治理结构需要不断完善。首先，企业如何发挥股东会、董事会、党委会、经营班子的作用，建立有效的决策、监督、执行机制还面临着许多问题。比如如何发挥好“新三会”的作用，在董事会、股东会还有党委会之间，决策怎么样执行，还有很多的问题。这些问题既有企业内部的，也有很多是需要依照法律法规执行的。企业中领导人之间的关系问题，决策和执行当中的责任制问题，也还有很多不同的看法。例如，如果企业出现了安全生产问题，行政问责追究到哪一层，解决这方面的问题关键在几者之间的关系上，特别是经营过程中出现问题，体系结构权责相对不明确，就必然会产生矛盾。甚至是企业领导人之间，比如董事长跟总经理之间，总经理跟财务负责人之间也会出现问题，很多都是制度设计上带来的。企业在这个方面的问题现在依然比较突出，是一个需要捋顺的问题。

其次，做到坚持党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者相结合，还需要完善。党的十六大、十七大，都特别提出了党管干部和市场化选人用人的制度，但在具体实施过程中，需要放权，特别是怎么样一级一级地放权。这个问题实际上还没有得到很好的解决，现在的探索就是通过市场化招聘来实现，但招聘权限，很多也都不在企业。这个问题如果

不解决，相对来说也是很难实现“新三会”权责相统一。因为对企业来讲，当期和当年的效益是很重要的一个考核标准，对企业领导人的考核、评价应该很大程度上区别于对行政干部或者对政府官员的考核。

第三，公司内部的改革和改制，远远没有完成。比如大型集团性企业的母公司股份制改造尚未完成，母公司对子公司在战略管理、财务管理、经营管理等方面还需要加强。母子之间的关系应该是以资产为纽带，现在很多子公司都变成了上市公司和股份公司，母公司和子公司之间的矛盾比较大。而且这种改革实际影响到了公司未来战略的决策和实施，因为母公司作为出资者代表，需要对子公司进行有效的管控，需要组织资源来推动整体的发展。

二是政府法律法规体系需要不断完善。市场经济的健康运行需要建立在完备的法律法规基础之上。发挥企业的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体作用，需要完善的法律法规体系作保障。目前法律法规体系还不够健全，特别是针对上市公司的法律法规还不完善。市场经济讲究的是有序，而且应该比计划经济的效率要更高。西方走过的历程，或者说以美国为代表的现代西方走过的历程，是从无序到有序不断完善的一个过程，比如企业的自治问题，企业与市场、政府，包括协会与协会之间的关系，一定是以法律法规为基础的。我国上市公司的法律还相

当不完善，现在上市公司大多是在维护大股东的权益，对众多的小股东投资者的权益是漠视或者说是不尊重的，比如信息不透明。西方对上市公司的监管主要靠法律，是保护众多小股东投资者权益的，避免损害众多小股东投资者的利益。美国在安然事件以后，很快修订了上市公司的法律法规，出台了很严格的责任追究制度。我们国家目前在责任追究方面，法律体系还远远达不到香港特区对上市公司的法律法规的要求。另外，一些财务方面的法律体系也不够完善，造成很多问题出现后，对投资者的信心带来比较大的伤害。

三是政府的监督和管理职能需要深化改革调整。深化监督管理体制改革是政企关系改革的核心内容，是最复杂、最需要深化的改革，在这个方面应该取得更大的突破。比如监督方面，就是多头监督、重复监督，企业每年接受监督的过程至少需要三到四个月的时间，渠道多、通知急、要求高，企业的压力很大，但另一方面还存在许多监督不到位的问题，比如对一把手的监督，真正有效的办法还不是很多，也有许多深刻的教训和例子。怎么能够有效地整合企业外部和内部的监督资源，提高监督的有效性和效率，应该作为深化改革调整的一个重要方面。管理方面存在的问题主要体现在政府与企业的管理界限时有不清，要界定好政府与企业在行业管理、资产管理和经营管理等方面的权责边界，明确政府和企业在市场经济体制中的不同地位。政府要减少对企业微

观经济活动的干预，使企业成为法人实体和市场竞争主体。从企业的角度来讲，在与政府部门打交道的过程中，特别尊重和维护上级部门的管理权威，哪怕是对一个部门的处或者是司。实际上现在政府部门的很多管理，已经深入到了企业的微观经济活动当中，在个别领域的确存在管理过严、管得过细的问题，这应该作为一个很重要的问题提出来。

四是经济全球化和走出去战略需要政府为国有企业创造良好条件。经济全球化为国有企业提供更大空间，资源配置全球化、供应链全球化、市场全球化成为趋势，迫切需要政府为国有企业实施“走出去”战略创造有利条件。中国这么大的一个经济体一定要有跨国公司，没有跨国公司的体系是不行的。跨国公司的人员应该是三分之一在国外，产值应该三分之一在国外，利润来源应该是三分之一在国外。随着经济全球化步伐的加快，我国现在大量地要跟国外和国际开展合作和竞争。企业要走出去，在海外上市、投资、经营等方面面临着许多突出的问题，迫切需要政府在优化国际政治经济环境，完善法律规章制度，加强知识产权保护和风险管控等方面对企业多加指导，需要在政府间、地区间、国际间建立双边多边关系。国外已经有比较成熟的体系，我们首先应该加入，然后取得话语权，不断扩大和增加中国企业无论是国有企业还是其他企业的话语权。这个问题是涉及今后发展的一个非常重要的方面，没有这个突破，中国今后的可持续

发展就会受到影响，因为仅国内的需求、市场、规模，远远不能够支撑和支持中国经济的长期发展。

三、推进我国政企关系改革的几点思考与建议

第一，要加快法律法规体系的形成。市场经济中政府和企业在法律意义上讲，应该是一个对等的关系，政府的权利和责任同企业应该承担的法律责任和义务，应当都是对等的。如果没有这个基础，市场经济运行过程中的很多方面是很难实现的。特别是现在我们加入了WTO，需要逐步完善商业法律和商业规则，包括在走出去过程当中还有一些规则性的东西需要建立，政府部门要进一步完善对境内外上市公司的监督管理运行体系。

第二，要进一步强化政府对国有企业的监督。在监督过程中，我国是以政府监督为主体，西方主要是议会，我们要继续深化调整，不能满足于现状。比如外派监事会的问题，在《公司法》当中是没有的，实践中已经实施了很多年，还需要进一步完善和深化。比如国有企业的资产和产权属国家和全体纳税人，但是国有企业的透明度是很不高的，出现问题后大家的怨气很多，影响到企业的发展。我们一定要抱着对国家和公众双重负责的态度和精神，不断提高企业在政府和公众中的透明度和可信度。

第三，要进一步深化改革国有资产管理职能。完善国有资产管理体制，明确、分解和规范政府作为公共管理者和国

有资产所有者两种职能，继续推进国有经济布局和战略性调整。要加大政府对国有企业的宏观引导，在产业政策、战略规划、资产重组、财政税收、绩效考核等方面，强化对国有企业的管理和引导。要充分发挥各种专业学会、协会的职能作用，增强对国有企业改革发展的战略性、前瞻性和预见性研究，在制定行业规范标准、资源性产品价格定价等方面发挥积极作用。

第四，要加快实施国有企业走出去战略。充分利用国际国内两个市场两种资源，积极为国有企业广泛参与国际合作和交流创造条件，通过加强政府间的双边和多边合作，为国有企业走出去打通渠道。要推行国家知识产权战略，加强政府标准规范制定，更多地利用政府资源打破技术封锁和产业行业壁垒，为国有企业参与国际竞争创造公平环境。

第五，要不断增强国有企业自身的实力。企业要立足于练好“内功”，专注于转变经济发展方式，提升自主创新能力。做大做强做优国有企业，需要培育一批大型跨国企业和知名国际品牌，增强国有企业的整体活力、控制力和影响力。要深化国有企业内部改革调整，建立科学的企业领导体制和组织管理制度，提高劳动生产率和企业经济效益，形成高效的运行激励机制和有效的监督约束机制。

最后，特别强调，深化国有企业体制机制改革一定是以政府为主导的，因为企业在很多方面是做不到的。企业可以

在机制上创新，但是机制创新不是无边界的，是有限度的，一定是在一定体制下才能形成，而这个体制是政府决定的。我们的改革都是自下而上的，都是在政府的指导下进行的，政府在推动改革当中，扮演的角色依然是主导的。所以建议有关政府部门进一步加强这个方面的理论研究和研讨，提出一些新的办法实现改革的深化和取得实效。

(作者系中国行政体制改革研究会顾问，中国商用飞机有限责任公司董事长)