发展我国政府部门内部审计的重大意义和措施建议

审计研究简报

第 4 期

（总第148期）

审计署审计科研所 2007年4月3日发展我国政府部门内部审计

的重大意义和措施建议

政府部门内部审计是一个国际性话题。随着民主进程的加快和强化政府责任的呼声越来越高，政府部门内部审计作为政府管理改革的一项重要举措，在全世界范围内受到了广泛关注。在我国，随着行政管理体制改革不断深化，公众也对政府部门提出了越来越高的要求，迫使政府部门必须加强内部控制和审计。当前政府部门内部审计非常薄弱的发展现状，已经无法适应这种要求。我们必须适应改革的要求，发展和完善政府部门内部审计。

一、发展和完善政府部门内部审计的重大意义

（一）发展和完善政府部门内部审计，满足了加强政府部门治理的客观需要

我国从2003年开始的新一轮行政管理体制改革正在不断深入。党的十六大提出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。《十一五规划纲要》1又对下一阶段我国深化行政管理体制改革作出了部署，提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。”政府部门作为行政管理体制改革的主体，必须按照改革的要求，改变职责履行方式，强化责任意识和绩效意识，加强自我监督和约束。加强政府部门治理，完善政府部门的治理机制，是行政管理体制改革的重要方面。

内部审计是政府部门有效治理的关键。发达国家现代意义的政府部门内部审计强调为政府部门提供增加价值的建设性的服务，对部门的风险、控制和治理过程进行独立的分析和评价，提出改进建议，为实现部门目标作出贡献。发展中国家传统意义的政府部门内部审计也是为了适应政府改革的进程和环境要求，注重开展合规性审计，为组织健全内部控制提供帮助。不管是现代

1《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四

意义的还是传统意义的政府部门内部审计都是加强政府部门治理的一个重要工具。发展和完善政府部门内部审计，可以满足加强政府部门治理的客观需要。

世界上许多国家都建立了较为完善的政府部门内部审计制度，作为政府部门治理的工具发挥了重要作用。在美国，按照1978年《监察长法》的规定，联邦政府部门和机构都必须设立监察长办公室（OIG），总统公平与效率委员会（PCIE）和公平与效率执行委员会（ECIE）2两个机构还联合制定了监察长办公室工作规范。在英国，按照国库部的规定，中央政府各部门和非部门公共单位（NDPB）都设立独立的内部审计机构，同时国库部还发布中央政府审计委员会的政策原则，要求各个部门建立审计委员会3。在加拿大，按照国库委员会秘书处制定的《内部审计政策》，一些大的联邦部门和机构都建立了内部审计机构和审计委员会，同时还专门设立主计长公署对小部门和机构进行审计。4

（二）发展和完善政府部门内部审计，适应了国家预算管理方式变革的要求

作为政府改革的一个重要方面，我国陆续出台了多项预算管理改革措施，包括部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等。最近一段时期，财政部又启动了绩效预算管理的试点工

2总统公平与效率执行委员会（PCIE）由总统任命的监察长组成，公平与效率执行委员会（ECIE）由联邦机构负责人任命的监察长组成。参见《美国监察长办公室工作规范》，《审计研究资料》2006年第1期，审计署审计科研所编印，2006年5月。

3H.M.Treasury(U.K),Government Internal Audit Standards,October 2001.

作，这意味着我国的传统排列预算管理方式将向绩效预算管理方式转变。

实行绩效预算，要求政府部门制定战略规划和绩效目标，每年都要针对年度计划和目标，按照要求提交规范的绩效和责任报告；在赋予部门使用预算资金的权力，强调部门为实现绩效目标的预算执行的自主性和灵活性的同时，引入权责发生制会计和政府绩效评价制度，进行成本核算和绩效衡量，将部门绩效实现情况作为立法部门进行下一个年度预算决策的依据。可见，绩效预算管理是结果导向的预算管理方式。实行绩效预算管理，要求政府部门必须建立完善的内部控制体系，为结果进行控制。

从现实来看，我国政府部门内部控制体系是非常薄弱的。从审计署和各省审计机关最近几年开展本级预算执行情况审计的结果来看，每年审计机关都发现了大量的政府部门违法违规问题，而且每年发现的问题都有很多相似之处，存在这些问题的原因，除了国家宏观财政管理体制和机制方面的原因外，主要原因在于政府部门依法理财意识不强，内部制约、监督和检查不力，内部控制不健全、缺乏有效性。5

政府部门内部审计是政府部门内部控制体系的重要组成部分。建立和完善政府部门内部审计，不仅有利于预防和纠正目前预算执行中存在的违法违规问题，而且适应了未来我国预算管理

5参见2006年6月27日李金华审计长在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上《关于2005年度

方式的变革。政府部门内部审计得不到加强，实行绩效预算、权责发生制会计等一系列结果导向改革的目标就无法实现。

(三)发展和完善政府部门内部审计，可以弥补审计机关审计力量不足的缺陷，有利于形成审计合力

由我国政府部门内部审计发展现状的分析可以看出，目前对政府部门进行审计的力量主要来自各级审计机关。然而相对于我国大量的政府部门来说，审计机关的审计能力是不足的。截至2006年，全国各级审计机关共有审计业务人员5.7万人，其中61%存在于县级审计机关。就拿中央政府来说，负责对中央部门进行审计的审计署机关和派出审计局共有审计业务人员448人6，相对本级政府部门及其财政拨款支出审计的需求来说远远不够。例如，2006年审计署机关和派出审计局在中央本级预算执行审计中共审计了48个中央部门，同时延伸审计了274个二级预算单位，占这些部门1063个二级预算单位的26％。而2005年，这48个部门共收到财政拨款2286亿元，支出2314亿元。这次审计检查了财政拨款793亿元，占这些部门当年财政拨款的35％，其中，部门本级582亿元，二级预算单位211亿元。7也就是说，这次审计署对中央部门开展的预算执行审计覆盖面相当小，仅仅涉及了48个中央部门，而且涉及的资金仅仅是这些部门财政资金的30%左右。

6该数字根据审计署办公厅《审计计划统计情况简报》第4期（2007年2月1日）《2006年全国审计机关人员数

量情况》计算。

7参见2006年6月27日李金华审计长在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上《关于2005年度

政府部门内部审计机构与审计机关开展审计的目的是一致的，都是为了促进政府部门规范管理，提高财政资金使用效益，实现政府管理的目标。作为政府部门的一种内部自我约束机制，内部审计越有效，政府部门出现违法违规问题和绩效低下问题的可能性越小。发展和完善政府部门内部审计，就等于在审计机关之外，又多了一支重要的“审计之手”，一定程度上弥补了审计机关审计力量不足的缺陷。审计机关与政府部门内部审计一道，可以形成审计合力，在规范政府部门管理、提高财政资金使用效益等方面更加有效地发挥作用。

二、审计机关在推动发展和完善政府部门内部审计方面应该采取的措施

根据我国目前的实际情况，审计机关应该承担起发展和完善政府部门内部审计这一重要的战略任务，采取切实有效的措施，推动政府部门内部审计制度的建立和不断完善。

（一）发展和完善我国政府部门内部审计主要靠审计机关，而不是内部审计的行业协会

政府部门内部审计与企业内部审计不同。政府部门内部审计制度是政府行政管理体制的一部分。发展和完善政府部门内部审计涉及改革政府部门内部的机构设置和监督制约机制，因此它是政府进行行政管理体制改革的一项重要举措。没有明确要求和强有力推动，这项工作是无法完成的。美国、英国、加拿大等国的中央政府都设有专门的中央机构负责管理和协调政府部门内部审

计。例如美国的总统公平与效率委员会（PCIE）和公平与效率执行委员会（ECIE）、加拿大的国库委员会秘书处、英国的国库部等。

在我国，1998年以前，对内部审计的管理工作一直是以行政管理为主，即由审计机关内设专门的内部审计管理机构负责对内部审计工作进行管理、指导和监督。为体现政府部门更多地发挥宏观调控作用，减少对企业的直接干预，实行政企分开、完善自我约束机制的改革思想，自1998年机构改革后，审计署就将对内部审计业务的指导、监督职责交由中国内部审计协会承担，由其通过行业自律方式管理、指导和监督内部审计工作。2003年颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》以部门规章的形式明确了内部审计协会的法律地位，界定内部审计协会是内部审计行业的自律性组织，是社会团体法人，依照法律和章程履行职责，从而为其进一步实施行业管理提供了依据。8从此，审计机关对内部审计的管理从直接的行政管理改为审计机关指导、监督和管理内部审计协会的间接管理，这一改革符合当时经济体制改革的重点和需要，但是过分强调了企业内部审计制度市场性的特点，而忽略了政府部门内部审计制度的政治性特征，对于政府部门内部审计制度来说，作用不大。

政府部门讲究“依法行政”，内部审计协会作为行业管理协会，其不具备颁布法律和发布规章的权力，也缺乏必要的权威性，无

8参见审计署法制司有关《审计署关于内部审计工作的规定》起草说明，《中国内部审计规范》，中国时代经济出

法要求政府部门按照它的要求建立、发展和完善内部审计制度。它只是在政府部门都按照规定建立了内部审计制度之后，对内部审计实行自律性行业管理，为内部审计机构和内部审计人员提供业务指导和开展各种专业服务活动，通过宣传、交流，扩大内部审计的影响，维护内部审计机构的独立性、权威性和内部审计人员的合法权益，促进内部审计队伍素质的提高。9。因此，在推动政府部门建立内部审计制度方面，仅仅依靠内部审计协会是不行的。

综上，本文认为，当前发展和完善我国政府部门内部审计制度主要靠审计机关，而不是内部审计的行业协会，审计机关应该担负起发展和完善政府部门内部审计的责任来，采取切实措施，推动这项工作开展，因为审计机关：（1）有职责，即《审计法》规定了审计机关对内部审计工作进行监督和指导的职责；（2）有权力，即审计机关可以采取行政手段，制定和颁布有关政府部门内部审计的方针和政策，便于政府部门执行；（3）有积极性，虽然政府部门发展和完善内部审计制度的最终受益者是国家和公众，但如前所述，从审计机关的角度看，发展和完善政府部门内部审计制度首先意味着加强了政府部门的内部控制，与审计机关的目标是一致的。

（二）审计机关在发展和完善政府部门内部审计方面应该采取的措施

当前审计机关在发展和完善政府部门内部审计制度方面，应该采取以下6个方面的措施：

1．积极完善政府部门内部审计的法律和规章。首先是修改关于内部审计工作的有关规定，增加对政府部门必须建立和完善内部审计制度的强制要求。其次是利用审计法、预算法、会计法等相关法律修改的机会，将有关政府部门内部审计明确写入法律。

2．将发展和完善政府部门内部审计的要求写入政府改革的各项方针政策，纳入政府改革议程。

3．制定有关政府部门内部审计的政策。包括政府部门内部审计机构设置要求、机构负责人资格条件、独立性保障、报告机制、内部审计的准则等。

4．针对政府部门内部审计发展和完善情况开展专门的绩效审计。审计机关应该根据政府改革的进程，针对政府部门内部审计发展和完善情况开展专题绩效审计，分析存在的问题，提出改进建议，促使政府部门内部审计制度不断完善。

5．对政府部门领导进行内部审计知识培训。审计机关应该联合内部审计协会，加强针对政府部门领导的内部控制和内部审计的专题培训，强化他们对内部审计的理解，促使他们重视和支持内部审计，并切实负起发展和完善内部审计的责任。

6．开展政府部门内部审计的研究工作。内部审计协会和中国审计学会应该加强政府部门内部审计的研究工作，不断总结和交流工作经验，推动政府部门内部审计工作不断向前发展。

作者：审计署审计科研所刘力云

主题词：政府部门内部审计发展意义建议

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印180份编辑：罗伟芳审核：崔振龙签发：刘英来