怀化市土地利用总体的规划

怀化市土地利用总体规划

（2006-2020年）

第一章总则

第一节规划目的与依据

一、规划目的

贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，保护资源与保障发展并重，提高政府利用土地资源进行宏观调控的能力；落实最严格的耕地保护制度，维护农产品安全；落实最严格的节约用地制度，有效控制新增非农建设用地，特别是城镇村新增非农建设用地规模，促进土地资源优化配置和集约利用；改善土地生态环境，增进土地生态安全；调整土地利用结构，优化土地利用布局，使用地结构向生活富裕、生产高效、生态文明的方向不断优化，保证怀化市经济社会持续、稳定、协调发展。

二、规划依据

（一）法律法规和文件

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国城乡规划法》；

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

4、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

5、《基本农田保护条例》；

6、市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（国土资厅发[2009]10号）；

7、关于印发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》的通知（国土资厅发[2009]51号）；

8、关于明确市县级土地利用总体规划修编几项具体工作的通知（湘国土规办发[2009]15号）；

9、关于印发《湖南省市、县级土地利用总体规划成果审查细则》的通知（湘国土规办发[2009]19号）。

（二）相关规划标准

1、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）；

2、《镇规划标准》（GB50188－2007）；

3、《湖南省新农村建设村庄布局规划导则》（试行稿）；

4、《湖南省新农村建设村庄整治建设规划导则》（试行稿）；

5、全国土地分类（过渡期间适用）。

（三）相关规划成果

1、《怀化市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

2、《怀化市土地整理开发规划（2000-2010年）》；

3、《怀化市国民经济和社会发展“十一五”规划》；

4、《怀化市城市总体规划（2007-2030年）》；

5、《怀化市城镇体系规划（2004-2020年）》；

6、怀化市各县（市、区）土地利用总体规划（1997-2010）；

7、全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）；

8、湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）

9、《怀化生态市建设规划（2005-2020年）》。

第二节规划原则

一、保护资源原则

要从维护经济安全、粮食安全和生态安全的战略高度，把土地资源的可持续利用作为区域经济社会可持续发展的重要组成部分，落实最严格的耕地保护制度，突出保护耕地和基本农田，控制非农业建设占用农用地，切实保护和改善土地生态环境，防治水土流失和石漠化，建立环境友好型的土地利用模式，促进人地系统的和谐发展。

二、保障发展原则

怀化市地处湖南省西部欠发达地区，必须加快发展新型工业化、农业产业化、农村城镇化。因此，规划应当切实保障各项建设所需的必要用地，有利于促进经济社会的快速发展。

三、集约用地原则

按照建立资源节约型社会的要求，通过内涵挖潜，积极盘活存量用地，切实转变土地利用方式，统筹安排存量和增量用地，控制建设用地总量和增量，不断提高土地利用效率和效益。

四、因地制宜原则

怀化市地貌类型复杂，社会经济发展水平存在明显地域差异，土地利用条件异质性强。要按照不同土地类型的适宜性配置用地，优化用地布局，提高空间配置效率；要统筹经济社会和生态发展用地，保障土地资源的可持续利用，促进生态文明建设。

第三节规划期限与范围

一、规划期限

规划基期：2005年;

规划期限：2006-2020年；

规划近期：2006-2010年；

规划远期：2011-2020年。

二、规划范围

规划范围为怀化市市域全部土地，总面积27562.72平方公里，下辖鹤城、中方、洪江市、芷江、沅陵、辰溪、溆浦、会同、靖州、通道、新晃、洪江区、麻阳等13个县（市、区），共285个乡镇。

第二章区域概况

第一节地理区位与交通概况

怀化市位于湖南省西部，沅水中上游。地处北纬25°52′22″～29°01′35″，东经108°47′13″～111°06′30″之间。东倚雪峰山脉，与邵阳市、益阳市、娄底市接壤；北靠武陵山脉，与张家界市、湘西土家族苗族自治州交界；南与广西桂林市、柳州市相连；西接贵州苗岭，与黔东南自治州、铜仁市毗邻。距离成都——重庆统筹城乡综合配套改革试验区400多公里，距离武汉城市圈——长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区300多公里，并有便捷的交通通道连接，地理区位优越。湘黔铁路、枝柳铁路和渝怀铁路在境内呈“大”字交汇，209国道与320国道呈“十”字交叉。2005年，芷江机场的复航，使怀化成为西南地区重要的立体交通枢纽中心，区域发展的交通条件优越。

第二节自然条件概况

怀化市属中亚热带大陆性季风湿润气候，四季分明，严寒期短，暑热期不长，雨量充沛，光热水同季，垂直差异大，小气候多样，山地气候带明显。年平均气温16.8℃，降水时空分布不匀，多年降水量1155-1490毫米，4-8月份占全年降水量的63.86%。境内峰峦叠嶂，沟谷纵横，切割强烈，地形复杂。地形呈“多”字型格局展开，南有南岭凸起屏障，东南部的雪峰山成弧形盘踞，西北部有武陵山脉由西南向东北绵延。两山间夹持分布着16个大小不等的红色断盆。沅水由贵州省从市中部入境，贯穿其间。整个地势东西两侧高峻，南部突起，呈箕状地势，向中、北部倾抖。地貌类型多样，山、丘、岗、平、盆兼有，其中山地分布最广，面积为1946479.00公顷，占全市土地总面积的70.62%，其次为丘陵、岗地和平原，面积分别为492822.00

公顷、112456.00公顷和117417.00公顷，分别占土地总面积的17.88%、4.08%和4.26%，盆地面积最少16262.00公顷，只占0.59%。

第三节社会经济概况

2005年，全市总人口为498.37万人，其中城镇人口141.09万人，城镇化水平为28.31%，比全省平均水平（37.00%）低8.7个百分点，也低于相邻的地级市娄底（30.30%）、益阳(32.39%)、张家界(32.08%)，人口密度180.81人/平方公里，全市地区生产总值为295.21亿元，人均地区生产总值6564元，为全省平均值（10634元）的61.72%，位于全省第12位，只稍高于邵阳市（5399元）和湘西自治州（5026元）。其中第一产业增加值702072万元，第二产业增加值911830万元，第三产业增

加值1338220万元，三次产业结构比重为23.78:30.89:45.33，与全省相比第二、三产业比重相对较低，产业结构有待优化升级。

第三章土地利用现状与潜力

第一节土地利用现状特点

一、土地利用类型多样，以农用地为主

2005年全市农用地面积2544140.29公顷，占土地总面积的92.30%，林地（2013699.88公顷）和耕地（340022.27公顷）占农用地面积的92.52%。建设用地相对较少，总面积81453.69公顷，只占土地总面积的2.96%，不到全省平均比重6.32%的一半。建设用地中农村居民点用地面积最大，为46562.81公顷，占建设用地总量的57.16%。未利用地总面积130677.96公顷，占土地总面积的4.74%，比全省未利用地比重低4.30个百分点。

二、土地利用地域差异明显

全市90%以上林地分布在东南部和西北部，园地主要分布在中部的丘岗地和河岸地，耕地集中分布在沅水中上游的红岩盆地和沅水7条一级支流的河谷平地及丘岗地，城镇村及工矿用地多集中分布于溪河沿岸地区。

三、土地利用率较高，土地利用效益逐步提高

2005年全市土地利用率达95.26%，高出全省4.30个百分点。近年来全市沅（陵）会（同）和新（晃）溆（浦）发展轴的土地开发势头较好，尤其是鹤中洪芷地区建设用地发展迅速。地均产值由1997年的0.61万元/公顷提高到2005年的1.07万元/公顷，土地利用效益逐步提高。

第二节土地利用存在的主要问题

一、耕地不断减少，耕地质量有待提高，人地矛盾日益显现

1997-2005年全市各种非农建设占用耕地1571.01公顷，年均占用174.56公顷，2005人均耕地面积下降至1.02亩（低于全国平均水平的1.4亩），。国家重点工程占用耕地在补充耕地时，数量上达到了要求，但质量上未达到占用前的标准，使得耕地质量下降。

二、城乡土地利用缺乏统筹，城镇建设与农村居民点用地同向增长

1997-2005年，全市城镇人口由79.23万人增加到141.09万人，农村人口由397.39万人减少到357.28万人。城镇建设用地规模由8268.07公顷增加到10194.44公顷，农村居民点用地并未随着农村人口的减少而减少，反而由1997年的46467.70公顷增加到46562.81公顷，城镇建设用地与农村居民点用地的同向增长进一步加剧了人地矛盾。

三、土地利用较粗放，土地利用效益不高

2005年全市耕地的粮食单产为5137.00公斤/公顷，比全省平均水平低695.09公斤，单位建设用地二三产业产值为26.18万元/公顷，比全省平均水平（29.79万元/公顷）低3.61万元/公顷，全市土地经济密度为10710元/公顷，不及全省平均水平（23184元/公顷）的一半。

四、局部地区土地生态安全下降

土地利用不仅要追求经济效益，更要注重社会效益和区域的生态效益。由于森林资源的乱砍滥伐、矿产资源的乱采、工业污染、土地不合理开发利用等原因，导致怀化市出现了因挖损、塌陷、压占等造成的土地破坏，出现了水土流失、土壤污染、土壤酸化和贫瘠化、土地浪费等现象，土地生态链遭到损坏，土地质量有所退化，灾害损失较大，尤其山洪、泥石流和水土流失较为严重。根据最新的土壤侵蚀卫星遥感普查资料，全市共有水土流失面积5198.89平方公里，年土壤侵蚀总量达2208

万吨。第三节土地整理复垦开发补充耕地潜力

根据潜力分析的结果，全市通过整理复垦开发可补充耕地16302.49公顷，其中，农用地整理、农村居民点整理、土地复垦和土地开发分别可补充耕地2317.36公顷、4368.36公顷、900.24公顷、8716.52公顷，分别占补充耕地总面积的14.21%、26.80%、5.52%和53.47%。

第四节存量建设用地集约利用潜力

城镇村存量建设用地挖潜空间较大。2005年全市有共闲置土地总面积66.40公顷，占存量土地的19.21%；有空闲土地100.30公顷，占存量土地的29.02%；有批而未供土地178.90公顷，占存量土地的51.77%，所占比例最大；全市共有各类低效建设用地705.54公顷。

2005年全市农村居民点现状规模为46562.81公顷，人均农村居民点用地为130.33平方米/人，可整理潜力空间为847.87公顷。

第四章土地利用战略

第一节土地利用战略背景

一、国家西部大开发与中部崛起战略的实施

实施西部大开发和中部崛起战略，加快中西部地区发展，缩小区域经济社会发展差距，是我国现代化战略的重要组成分，是国家高瞻远瞩，总揽全局，面向新世纪做出的重大决策，具有十分重要的意义。

怀化市位于湖南省西部，是我国中西部的过渡地带，东西经济交往的重要通道和咽喉要塞，怀化市应抓住西部资源及各种生产要素向东中部流动的机遇，进一步改造提升交通设施，进一步加大商贸物流业的投入，努力将其建成为湘鄂渝黔桂五省结合部的商贸物流中心；同时，充分利用东中部地区技术、资金、人才提升医药工业，延长农产品加工产业链条，做大做强电力工业、林产工业。产业和经济的加快发展对土地利用提出了更高的要求，要求其提供更多的承载空间，提供更多的资源要素。

二、湖南湘西地区开发战略的启动

2004年6月湖南湘西地区开发战略正式启动，经过近几年的开发建设，湘西地区在基础设施建设、城镇体系发展、产业结构调整等方面都取得了明显成效，正在成为湖南省“十一五”和更长远时期经济社会发展的又一增长点。

怀化市是湖南湘西地区的核心增长极，湘西地区的整体崛起有赖于怀化的率先崛起，而怀化的率先崛起又有赖于自身的产业转型与城乡转型，有赖于农业产业化、新型工业化及城镇化的有序推进与协调发展，新一轮土地利用总体规划修编必须在用地规模、用地结构和用地布局等方面做好准备。

三、国家大西南交通枢纽的建设

怀化市位于湖南省西南部，湘、鄂、渝、黔、桂五省结合部，国家重要铁路动脉湘黔铁路、枝柳和渝怀铁路呈“大”字相交，国道320和209呈“十”字交会，还有包茂高速和上昆高速公路，号称二战“远东第一大机场”的芷江机场也进行了扩建并于2005年复航，加上沅水及其主要支流从市域内流过，怀化正成为我国大西南地区拥有“水、陆、空”等多种交通方式的立体交通枢纽。大西南交通枢纽的建设不仅将带动交通用地的增长，同时会加快怀化区域经济发展速度，因此，新一轮土地利用总体规划必须为未来15年大西南交通枢纽建设及其所带动的区域经济的发展提供用地保证。

四、新农村建设战略的实施

党的十六届五中全会提出，全面建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。社会主义新农村建设涉及到村庄建设、产业布局、基础设施建设、环境治理等多个方面。农村居民点用地、农村道路用地、各类农业用地的规模与布局必将因此而发生深刻的变化。在新一轮土地利用总体规划修编过程中，要积极推进农村建设用地整理，对田、水、路、林、村进行综合治理，在城镇规划区内实行拆旧建新、以旧换新，基础设施建设要注意保护好耕地，各项建设都要注意土地生态环境建设，以推进我市社会主义新农村建设目标的实现。

五、湖南省“一化三基”战略的实施

2006年，湖南省第九次党代会根据加快富民强省的要求，提出大力实施新型工业化带动战略，提升和发展“三化”战略，并强调坚持基础先行，发挥基础设施的支撑作用、基础产业的带动作用、基础工作的保障作用，新型工业化成为加快富民强省的第一推动力。在新型工业化战略的指导下，经济的快速发展，需要科学的用地保障；资源节约型、环境友好型工业化模式的推进，需要有效的土地利用模式与机制的调控；“三基”的建设要求土地利用供给重点向基础设施、基础产业建设倾斜。因此，在湖南省“一化三基”发展战略的统领下，怀化市应积极探讨集约化的用地模式，创建高效化的用地保障机制，为科学发展电力工业、林产工业、医药工业、食品工业和化学工业等基础性产业，积极参与省域甚至更大范围内的基础设施共享与共建工程，做好用地上的准备。

六、追赶型经济发展战略的实施与全国生态示范市的建设

2004年省委省政府实施湘西地区开发战略，怀化被确定为湘西地区开发的核心增长极。2006年，沅陵、麻阳、芷江、新晃、会同、靖州、通道7县被确定为比照西部开发的地区，这给怀化的发展带来新的发展机遇。近年来，全市固定资产投资量和地区生产总值迅速增加，社会经济发展速度明显加快，来势喜人。在此背景下，市委市政府明确提出，怀化要抢抓历史机遇，大力发展追赶型经济，实现经济的跨越式发展。同时，要加强生态建设和环境保护，大力发展绿色产品和生态产业，加快建设循环型经济和资源节约型社会，不断提升和壮大怀化的生态优势，努力实现“生态产业化、产业生态化”的良性循环，建设全国生态示范市。生态示范市建设对市域生态用地的结构和布局提出了全新的要求。

七、建设区域性中心城市、现代商贸物流中心与生态宜居城市的城市发展定位

经过30多年的发展，怀化由一个3000多人口的农村集镇，发展成为拥有37万人口的中等城市，从一个被称为“火车拖来的城市”，发展成为拥有高速公路、电气化铁路和航空港的立体交通枢纽城市。随着怀化城市的发展，城市的发展定位也由20世纪80年代的“怀化政治、经济、文化中心和轻工、农产品加工中心”发展到20世纪90年代“国家的铁路交通枢纽和湘、鄂、渝、黔、桂五省边界地区物质集散地”。进入“十一五”后，怀化市经济建设进入了加快发展的关键时期，市委市政府按照省委的要求，审时度势，提出将怀化建设成为大西南现代商贸物流中心与生态宜居城市，建设成为湘、鄂、渝、黔、桂五省结合部的中心城市。这一新的城市发展定位必将对全市土地利用结构和布局产生深远影响。

第二节土地利用战略重点

一、严格保护耕地和基本农田，统筹安排农用地

坚持最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，促进耕地保护从单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变；大力推进土地整理，加大土地复垦力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地规模，合理调整农用地结构与布局。

二、控制建设用地规模，推进节约集约用地

以需求引导和供给调节合理确定建设用地总规模，严格控制新增建设用地，合理安排基础设施建设用地；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；优化城乡建设用地结构与布局，促进形成城乡协调的用地新格局；加大存量建设用地供应，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间。

三、统筹区域土地利用，优化土地利用结构与布局

按照区域发展战略的要求，正确处理地区之间的土地利用关系，推动区域协调发展。突破行政区划界限，划分土地利用功能区，制定土地利用分区调控政策和优化开发措施，促进资源要素向“一核一圈四轴”地区集聚，不断优化土地利用结构与布局。

四、统筹城乡土地利用，实行城乡用地挂钩

优化城乡建设用地规模与布局，加强中心城区、重点城镇、重点集镇的建设，按照功能完善、以大带小的原则，促进大中小城镇的协调发展，形成网络化的城镇群；有序推进农村居民点的整理，实现城镇建设用地扩张与农村居民点缩减相挂钩，

促进城乡居民点网络体系的协调与完善；完善基础设施网络建设，保障交通、能源、水利等重点项目用地，确保各项基础设施用地的高效优质供应。

五、统筹行业用地规划，合理整合园区用地

适应经济结构转型、产业结构调整的要求，统筹行业用地规划，综合平衡各业用地需求；合理引导产业用地开发时序，优先保障商贸物流、林产、医药、农产品加工、生态旅游等重点行业用地；合理引导产业用地空间布局，加强对各开发园区的整合，引导工厂企业逐步向开发园区集中。

六、保护土地生态环境，促进土地生态安全

按照保护优先、兼顾治理的要求，协调土地利用与环境保护的关系，促进土地资源可持续利用。从环境功能区域协调性原则出发，实现土地生态环境质量分区管制，划定生态敏感区，并制定分区管制规则，对土地开发利用行为进行环境约束；巩固退耕还林成果，加强矿区综合治理，预防和治理水土流失；优先布局生态网络屏障用地，不断改善土地生态环境，促进土地生态安全，提升市域人居环境质量。

第三节土地利用战略目标

基于怀化市的区域功能、城市功能、产业功能定位，怀化市土地利用战略目标定位为：保护资源与保障发展并重，以保护耕地和基本农田为重点，以节约和集约用地为核心，以促进发展、优化生态及建设大西南现代商贸物流中心与生态宜居城市为优先目标，统筹区域和城乡土地利用，调整土地利用结构，优化土地利用布局，构建结构合理、紧凑高效、功能完备、环境友好的可持续的土地利用新模式，为区域粮食安全、生态安全及全市经济崛起提供用地保障。

第四节土地利用战略模式

一、环境友好型用地模式

环境友好型土地利用模式主要是针对怀化市相对脆弱的生态环境系统以及生态建设与经济发展、耕地保护之间的突出矛盾而提出的用地模式。在具体操作过程中，坚持保护优先、开发有序，继续推进水土流失治理等生态工程，加强维护和治理自然保护区及生态功能区；积极探索“粮—菜—牧”、“林—果—粮”、“林—药—牧”等土地利用模式；与此同时，充分利用绿色空间阻止城市的无序蔓延，利用生态建设促进被损土地和退化土地的治理。

二、集约型用地模式

集约型土地利用模式主要是针对土地粗放利用和用地供求紧张问题而提出的土地利用方式，其最终目的是为了最大限度地挖掘土地利用潜力和发挥土地功能价值。集约型土地利用模式的推行主要依靠盘活存量土地、有效整合土地资源空间配置以及充分利用纵向空间等，重点从集中用地和标准控制两个方面加以引导和实施。

三、分区管制型用地模式

分区管制型用地模式主要是针对不同地类有不同的用地方式、不同区域有不同的用地方向以及怀化市内部土地利用条件的地域差异性而提出的土地利用管制模式。该模式旨在因地制宜地利用土地资源，统筹区域发展与土地利用，使耕地、森林、湿地、水资源、自然保护区、生态保护区、生态敏感区等得到有效保护，非农业建设用地得到合理控制和优化，土地利用效率得到有效提高。

第五章土地利用主要目标

第一节耕地与基本农田保护目标

按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格农用地特别是基本农田保护，不断提高耕地质量。到2010年，全市耕地保有量不低于298168.00公顷，到2020年不低于296231.00公顷。规划期，基本农田保护面积稳定保持在248429.00公顷以上。

第二节建设用地规模控制目标

按照建设资源节约型社会的要求，切实推进建设用地节约集约利用。控制建设用地增量，盘活建设用地存量，建设用地由外延式增长向内涵挖潜转变。2006—2010年，建设用地总规模不突破85097.69公顷，其中城镇建设用地15154.91公顷，农村居民点用地45851.00公顷，交通水利用地19027.33公顷，比2005年净增3644.00公顷，建设占用耕地面积控制在1895.00公顷以内。2011—2020年，建设用地总规模控制在91467.00公顷以内，其中城镇建设用地22840.21公顷，农村居民点用地41872.00公顷，交通水利用地21965.99公顷，建设用地增量不超过6369.64公顷，建设占用耕地面积控制在5208.25公顷以内。

第三节土地整理复垦开发补充耕地目标

全面推进土地整理复垦开发，规划期间，宜耕土地后备资源得到适度开发，重点开展土地整理复垦。2006—2010年通过整理复垦开发补充耕地为2914.61公顷，其中通过农村居民点整理，补充耕地284.75公顷；通过废弃地复垦，补充耕地172.22公顷；通过农地整理补充耕地1464.47公顷，通过未利用地开发补充993.17公顷。2011—2020年通过整理复垦开发补充耕地

3037.49公顷，其中通过农村居民点整理，补充耕地54.40公顷；通过废弃地复垦，补充耕地307.97公顷；通过农地整理补充耕地1664.93公顷，通过未利用地开发补充1010.19公顷。规划期内，共补充耕地5952.10公顷。

第四节土地生态保护目标

加强土地生态保护，加大生态公益林建设和自然保护区、风景名胜区、湿地资源的保护力度，加快国土整治和区域生态廊道建设。规划至2020年，森林覆盖率将达到70%以上，水土流失重点治理面积18.77万公顷，矿山重点治理区29个，基本完成15-25度坡耕地治理任务，规划自然保护区14个，森林公园7个，风景名胜区9个，国家、省、市三级生态公益林面积共计50.77万公顷，三项公益林面积占全市总面积的18.42%。

第五节土地利用效率目标

规划至2010年，人均城镇工矿用地规模为94平方米/人，土地经济密度为18875.50元/公顷，土地利用率达96.16%；至2020年，人均城镇工矿用地规模控制在88平方米/人，土地经济密度为53595.94元/公顷，土地利用率达到97.46%。第

六章土地利用结构调整

第一节土地利用结构调整方向

规划期间耕地和其他农用地的面积及比例都有一定程度的减少，必须大力发展高产、优质、高效、生态农业，全面提高土地质量和综合生产能力，加快推进农业现代化进程，稳步提高耕地质量，促进土地资源的可持续利用。

园地、林地和牧草地都有一定程度的增加，为农业的全面发展创造了良好的平台，应着力提高园地、林地和牧草地的质量和生产能力，坚持用养结合、有效保护，防止土地退化。

城镇建设用地的面积及比例有较大幅度的提高，应当充分利用土地这一载体，以提高城市竞争力和产业竞争力为核心，做大做强城市，突出打造产业集群，努力延长产业链，积极发展特色产业和优势产业。要按照“产业集中、人口集聚、土地集约”的原则，重点建设市域中心城区，积极发展各县（市）中心城镇。

交通水利用地的面积及比例有较大幅度的提高，应以综合交通建设为重点，进一步加快航空、铁路、公路、现代物流建设步伐，构筑沟通东西部地区的现代交通枢纽。水利设施用地主要用于水库、防洪除涝工程、城乡饮用水工程和节水改造工程，提升水利服务社会经济发展的能力。

农村居民点用地的面积及比例有所下降，这是城市化和工业化进程的必然趋势。要加大社会主义新农村建设的力度，统一规划，统一布局，着力解决农村剩余劳动力的转移问题，加快城中村改造步伐，鼓励农村整合联合和城乡一体化发展，并加大农村居民点的土地整理复垦力度。

未利用地的面积及比例都有一定程度的下降，要加强未利用地开发的生态环境影响评价，严禁在生态脆弱地区进行未利用地开发，积极保护自然保留地。

第二节土地利用总体结构调整

建立紧凑型、规模化发展的土地利用结构，形成“人口向城镇、中心村集中，工业向园区集中”的土地利用方式。按照节约和集约利用地的要求，保障经济快速发展时期所需要的建设用地，特别是重点交通项目等大型基础设施用地，通过经济发展使得用地结构趋于合理，城市用地的集聚效益和规模效益明显提高。

规划到2010年农用地2565269.02公顷，建设用地85097.69公顷，未利用地105905.23公顷，三大地类比例结构由2005年的92.30%、2.96%、4.74%调整到2010年的93.07%、3.09%、3.84%。

规划到2020年农用地2594812.49公顷，建设用地91467.00公顷，未利用地69992.45公顷，三大地类比例结构由2010年的93.07%、3.09%、3.84%调整到2020年的94.14%、3.32%、2.54%。

第三节农用地结构调整

2005年全市各类农用地2544140.29公顷，占土地总面积92.30%。至2010年，全市各类农用地2565269.02公顷，占土地总面积的93.07%，比2005年增加21128.73公顷；至2020年全市各类农用地2594812.49公顷，占土地总面积的94.14%，比2005年增加50672.20公顷。

一、耕地

2005年，全市耕地面积340022.27公顷，占土地总面积12.34%。

至2010年，全市耕地面积339062.27公顷，占土地总面积12.30%，比2005年净减少960.00公顷。

至2020年，全市耕地面积337680.27公顷，占土地总面积12.25%，比2005年净减少2342.00公顷。

二、园地

2005年，全市园地面积60297.64公顷，占土地总面积2.19%。

至2010年，全市园地面积64577.00公顷，占土地总面积2.34%，比2005年增加4279.36公顷。

至2020年，全市园地面积64642.00公顷，占土地总面积2.35%，比2005年增加4344.36公顷。

三、林地

2005年，全市林地面积2013699.88公顷，占土地总面积73.06%。

至2010年，全市林地面积2033211.88公顷，占土地总面积73.77%，比2005年增加19512.00公顷。

至2020年，全市林地面积2065425.00公顷，占土地总面积74.94%，比2005年增加51725.12公顷。

四、牧草地

2005年，全市牧草地面积2216.95公顷，占土地总面积0.08%。

至2010年，全市牧草地面积2350.00公顷，占土地总面积0.09%，比2005年增加133.05公顷。

至2020年，全市牧草地面积2316.00公顷，占土地总面积0.08%，比2005年增加99.05公顷。

五、其它农用地

2005年，全市其它农用地面积127903.55公顷，占土地总面积4.64%。

至2010年，全市其它农用地面积126067.87公顷，占土地总面积4.57%，比2005年减少1835.68公顷。

至2020年，全市其它农用地面积124749.22公顷，占土地总面积4.53%，比2005年减少3154.33公顷。

第四节建设用地结构调整

2005年，全市建设用地81453.69公顷，占全市土地总面积的2.96%。至2010年，全市各类建设用地85097.69公顷，占土地总面积3.09%，比2005年增加3644.00公顷；至2020年，全市各类建设用地91467.00公顷，占土地总面积3.32%，比2005年增加10013.31公顷。

一、城乡建设用地

2005年，全市城乡建设用地60908.91公顷，占全市土地总面积的2.21%。到2010年，全市城乡建设用地63404.14公顷，占全市土地总面积的2.30%，较2005年增加2495.23公顷；2020年全市城乡建设用地66754.00公顷，占全市土地总面积的2.42%，较2005年增加5845.09公顷。

（一）城市用地

2005年，全市城市用地3600.97公顷，占全市土地总面积的0.13%。至2010年，全市城市用地面积5630.20公顷，占土地总面积0.20%，比2005年增加2029.23公顷；至2020年，全市城市用地面积7844.32公顷，占土地总面积0.28%，比2005年增加4243.35公顷。

（二）建制镇用地

2005年，全市建制镇用地6593.47公顷，占全市土地总面积的0.24%。至2010年，全市建制镇用地面积9524.71公顷，占土地总面积0.35%，比2005年增加2931.24公顷；至2020年，全市建制镇用地面积14995.89公顷，占土地总面积0.54%，比2005年增加8402.42公顷。

（三）农村居民点用地

2005年，全市农村居民点用地46562.81公顷，占全市土地总面积的1.69%。至2010年，全市农村居民点用地面积45851.00公顷，占土地总面积1.66%，比2005年减少711.81公顷；至2020年，全市农村居民点用地面积41872.00公顷，占土地总面积1.52%，比2005年减少4690.81公顷。

（四）独立建设与采矿用地

2005年，全市独立建设与采矿用地4151.66公顷，占全市土地总面积的0.15%。至2010年，全市独立建设与采矿用地面积2398.23公顷，占土地总面积的0.09%，比2005年减少1753.43公顷；至2020年，全市独立建设用地面积2041.79公顷，占土地总面积的0.07%，比2005年减少2109.87公顷。

二、交通水利用地

2005年，全市交通水利用地17904.80公顷，占全市土地总面积的0.65%。至2010年，全市交通水利建设用地面积19027.33公顷，占土地总面积的0.69%，比2005年增加1122.53公顷；至2020年，全市交通水利建设用地面积21965.99公顷，占土地总面积的0.80%，比2005年增加4061.19公顷。

（一）交通运输用地

2005年，全市交通运输用地11838.94公顷，占全市土地总面积的0.43%。

到2010年，全市交通运输用地12718.06公顷，占全市土地总面积的0.46%，较2005年增加879.12公顷。

到2020年，全市交通运输用地14794.06公顷，占全市土地总面积的0.54%，较2005年增加2955.12公顷。

（二）水利设施用地

2005年，全市水利设施用地6065.86公顷，占全市土地总面积的0.22%。

到2010年，全市水利设施用地6309.27公顷，占全市土地总面积的0.23%，较2005年增加243.41公顷。

到2020年，全市水利设施用地7171.93公顷，占全市土地总面积的0.26%，较2005年增加1106.07公顷。

三、其他建设用地

2005年，全市其他建设用地2639.98公顷，占全市土地总面积的0.10%；

到2010年，全市其他建设用地2666.22公顷，较2005年增加26.24公顷；

到2020年，全市其他建设用地2747.01公顷，较2005年增加107.03公顷。

第五节未利用地结构调整

2005年，全市未利用地130677.96公顷，占全市土地总面积的4.74%。至2010年，全市未利用地面积105905.23公顷，占土地总面积的3.84%，比2005年减少24772.73公顷；至2020年，全市未利用地面积69992.45公顷，占土地总面积的2.54%，比2005年减少60685.51公顷。

第七章土地利用布局优化与分区调控

第一节农用地布局优化

一、优化耕地与基本农田空间布局

怀化市优质耕地基本分布于中部地区，且多呈平行线状，分布在河流两岸的相对平坦地带。应沿沅水干、支流布局耕地和基本农田集中保护区，结合新农村建设规划、交通规划、村镇规划等工作，落实耕地和基本农田保护指标，提高耕地农业生产水平。同时注重耕地的生态景观功能，沿交通干线两侧建设农田与林地交替式的绿色走廊，用耕地和基本农田代替道路两侧连绵的宽林带，构成村落与城镇相嵌的特色田园景观，形成有利于保护生物多样性的生态廊道。

二、引导名优果园、茶园基地建设布局

全市园地主要布局在洪江市、溆浦县以及芷江、辰溪、麻阳县，围绕中心城区形成生态绿地环。利用怀化的气候和种植资源发展园区生态农业，以种植优质无公害水果为主，重点发展优质果园和茶园，建设优势果产品基地和茶园，促进品种结构调整和产品质量提高。重点建设名果基地、名茶基地，如冰糖橙、无核大红甜橙、溆浦枣子、沅陵茶叶、木桐杨梅、辰州香柚基地等。

三、建设北部及南部山地特色林业区

基于怀化市的山区特色与地形分异规律，构建“节水、生态”的山区特色林地保护体系。从怀化林木、中药材占有重要地位的山区农业经济出发，在市域北部及南部山区形成农业生产与生态保护并重的特色林业区，加强对林木、中药材等特色农用地的保护，防治水土流失，同时充分利用与发挥现有水资源与水利设施的作用，结合生态环境建设，增强山区农业节水抗旱综合能力，大力发展节水农业。

第二节建设用地布局优化

一、构建“一核两轴五级中心”的市域城镇体系空间结构，优先保障重点城镇、重点轴带的建设用地需求

根据市域城镇体系发展的特点，积极促进怀化市中心城区与芷江县城、中方县城的“一体两翼”组合城市发展，形成怀化市的经济增长极，带动整个怀化市社会经济发展水平的提高。结合市域产业空间布局，构建“一核两轴”的市域城镇体系空间结构，优先保障重点城镇、重点轴带的建设用地需求。

“一核” 是指以怀化城区为中心，以鹤中洪芷组合城市为核心；

“两轴”即沿228省道、209国道，连接沅陵—辰溪—怀化市区—中方—洪江—会同—靖州—通道的纵向发展轴，以及沿湘黔铁路、308省道、上瑞高速，连接新晃—芷江—怀化市区—溆浦的横向发展轴；

“五级中心”：

一级城市：中心城市——怀化中心城区；

二级城市：次中心城市——洪江黔城镇、靖州渠阳镇、沅陵沅陵镇、溆浦卢峰镇，共4个；

三级城镇：县城——辰阳镇、新晃镇、芷江镇、中方镇、雄溪镇、林城镇、双江镇、高村镇，共8个；

四级城镇：市域重点城镇——安江镇、五强溪镇、孝坪镇、低庄镇、大江口镇、火马冲镇、锦和镇、托口镇、县溪镇，共9个；

五级城镇：一般城镇——七甲平镇、借母溪镇、明溪口镇、二酉镇、清浪镇、马底驿镇、凉水井镇、麻溪铺镇、田湾镇、祖市殿镇、善溪江镇、双井镇、休溪镇、潭湾镇、安坪镇、兰里镇、岗东镇、水东镇、尧市镇、花桥镇、聂家镇、泸阳镇、黄溪口镇、铜湾镇、江北镇、两丫坪镇、龙潭镇、黄茅源镇、雪峰镇、牌楼镇、双溪镇、江市镇、沅河镇、碧涌镇、肖家镇、堡子镇、坪村镇、连山镇、广坪镇、甘棠镇、坳上镇、平茶镇、溪口镇、临口镇、播阳镇、牙屯堡镇、陇城镇，共47个。

二、按照“集中布局、集约用地、集聚产业”的要求，形成“一区、一园、十一基地”的工业用地空间布局

“一区”是指湖南省怀化市经济技术开发区，重点发展制药、食品、饲料、化工、房地产等行业。以商贸物流为核心，加快引进和培育规模型、科技型、税源型、生态型的项目与之相配套，以科学发展观为指导，完善相关产业链。“一园”是指湖南怀化工业园区，重点发展竹木、造纸及纸制品业、农副品加工、医药、电力等行业。“十一基地”是指，每个县城重点发展好一个工业基地，其规模纳入到县城规模，布局设置在县城常年主导风向的下风向和城市河流的下游靠近城区的区域。

三、按照“小集中、大分散”的原则，合理布局农村居民点集中布局地，促进农村居民点合理集聚

遵循怀化市的地形地貌特点，按照“小集中、大分散”的基本原则，加大乡镇撤并力度，主要通过大镇、中心镇合并一批规模过小的乡镇，合理引导农村居民点用地向相对集中模式发展，促进资源共享、生产要素集聚和政府职能转变，推进城市化进程，促进农村经济发展。对沅陵及南部三县山区滑坡灾害危险区与金海村至四谷园里岩溶地面塌陷灾害危险区，有序组织撤迁，避免农村居民点用地布局在自然灾害高发区段。充分发挥中心城镇的辐射功能，依托重点村镇，以主要交通干线为发展轴，形成由集镇、中心村、基层村组成的山区特色村庄布局体系。

四、交通设施用地布局优化

加快市域高速和对外快速通道建设，形成“一纵三横”高速公路骨架：“一纵”——包茂高速，“三横”——邵怀—怀新高速、娄怀高速和常吉高速；抓紧改扩建209、319国道和224、223、228、308、222、221省道，促进各县市区主要城镇和风景区的联系，与高速公路网一起构成“三纵四横”的公路主骨架，形成以市区为中心的“放射状”县际交通网络。重点保证沪昆高速铁路项目建设用地，继续完善芷江机场扩建重点项目的配套设施，拟建设成为4C级机场。大力整治沅水干流航道，加强舞水、辰水等支流的航道建设，改造提升沅陵五强溪货运码头和黔城码头的运输能力。

五、风景旅游用地布局优化

依托怀化市丰富的多民族文化和优良的生态旅游资源，倾力打造独有人文和生态品牌，形成北部历史文化风景旅游区、中部抗战文化红色旅游区、南部少数民族风情休闲度假旅游区的空间结构，重点保障三个风景旅游区用地需求。

历史文化风景旅游区：包括新寨题记石刻、虎溪书院、窑头古城遗址、凤凰寺碣滩茶乡、借母溪自然保护区、五强溪—凤凰山风景名胜区、辰溪雁子洞风景名胜区等以历史人文为主题的旅游区。

抗战文化红色旅游区：着力以芷江抗战纪念红色旅游为特色，打造和平文化旅游品牌，结合周边的洪江民俗风情古城古村、钟坡风景名胜区、三道坑自然保护区等生态旅游资源，发展中部抗战文化红色旅游区。

少数民族风情休闲度假旅游区：以恭城书院、白衣观、横岭鼓楼、普济桥、芋头侗寨、皇都侗文化村、万佛山侗寨风景名胜区等侗文化旅游景点为主，依托排牙山森林公园、鹰嘴界自然保护区等自然风光发展少数民族风情休闲度假旅游区。

第三节生态用地布局优化

针对西北山区水土流失区、河湖沿线地带以及中部人工强干扰地段的生态敏感性与脆弱性，构建“点—廊—块”相结合的生态空间格局。

一、保护重要生态节点

加强对会同鹰嘴界自然保护区、通道万佛山自然保护区、洪江雪峰山自然保护区、通道龙底自然保护区、沅陵借母溪自然保护区、中方康龙自然保护区、靖州排牙山森林公园、鹤城钟坡风景名胜区、辰溪燕子洞风景区、五强溪—凤凰山风景名胜区、万佛山风景名胜区、鹤城黄岩风景区等的保护，注意沅陵县五强溪水库、溆浦县杉木塘水库、辰溪县长田湾水库、鹤城区竹木坪水库、中方县五垄溪水库等大中型水库周边生态环境的维护，为生态网络的构建提供节点功能。

二、构建“两水、七带”生态廊道

在沅江、溆水沿岸建立河道防护带，在湘黔铁路、枝柳铁路、常吉高速、邵怀高速、G319、S228、G320等交通干道沿线设立绿色隔离带，形成生态廊道，提高市域整体生态景观的连通性，缓和人为干扰对生态环境的破坏。

三、形成“三区、十一片”生态斑块

适当减少沅陵、辰溪、溆浦等水土流失较严重地区的坡耕地，加大沅辰溆采矿区治理和植被的修复力度，加强南部三县生态的预防保护，注重中部建设项目密集区的监督管理，形成完整的北部山区恢复生态斑块、南部山区保护生态斑块和中部地区管理生态班块，积极建设分布在溆浦、沅陵、辰溪、中方、芷江等县的十一片重点基本农田集中区，构筑市域“三区、十一片”的生态格局。

第四节土地利用综合分区与差异化引导

按照资源、要素、市场、产业和自然生态的一致性，将全市土地划分为城市核心发展区、城镇重点拓展区、丘陵生态经济区、粮油林果产业区和特色生态旅游区五个土地利用分区。

（一）城市核心发展区

本区位于鹤城区中部，市中心城区核心拓展范围，交通区位优越，土地开发适宜性强，土地总面积7747公顷，占全市土地总面积的0.28%。核心发展区是区域经济发展的核心与原动力，是区域经济的增长极，应强化城市辐射功能，做大做强中心城区，优先保障该区域先进制造业、新材料与能源、商贸物流等产业用地以及交通设施用地，充分发挥其增长极效应，带动整个区域的发展。

（二）城镇重点拓展区

该区域是怀化市在规划期间大力推进城市化的重点地区，主要包括除中心城区外鹤城区的大部分地域、芷江县东北部、中方县西部以及洪江市中部的部分地区，土地总面积172929公顷，占全市土地总面积的6.27%。该区是怀化市经济社会发展水平最高的地区，是城镇工矿企业分布的核心地域。应依托中心城市，加快各项产业和经济要素向该区集聚，着重提升城市服务功能和辐射带动能力，大力扶持本区医药、造纸、竹业、电子信息和食品等支柱产业发展。在土地利用功能的布局上，以发展现代服务业为主，保障城市基础设施用地、房地产开发用地、旅游设施用地以及必要的工业用地。

（三）丘陵生态经济区

本区包括沅陵、辰溪、中方、麻阳、芷江、溆浦、洪江市的部分地区和洪江区，土地总面积1019636公顷，占全市土地总面积的36.99%。该区是传统工矿企业分布区域，具有较丰富的农业资源和劳动力资源，是怀化市经济发展的重要腹地。可充分利用当地优势资源，注重耕地保护，鼓励农地结构调整，发展农林牧渔兼顾的高效生态农业；加强矿区的治理与开发，坚持利用与保护兼顾，积极发展现代制造业、食品、茶叶加工、电力、旅游等生态产业；要提高该区建设用地的集约利用水平，在保护生态环境的前提下，向丘岗争取更多的建设用地。

（四）粮油林果产业区

本区包括沅陵、溆浦、辰溪、中方、麻阳、芷江、洪江市的部分地区和新晃县，土地总面积886481公顷，占全市土地总面积的32.17%。该区适合发展种植业、林业、牧业及原生态旅游业，应严格按照国家有关标准和规范，封山育林，保护现有林地资源，禁止毁林开荒和有污染的建设行为。可利用该区良好的山地自然条件，强调科技种植，合理施肥，因地制宜扩大绿色名优林果产品的集约化生产和中药材的规模种植，提高土地的利用率和产出率。今后应充分保障林业、水果等优势农业用地，重点支持烤烟、晒烟、芝麻等特色产业用地，大力发展以牛羊为主的草食牲畜业。

（五）特色生态旅游区

本区包括通道、靖州、会同三县，土地总面积669479公顷，占全市土地总面积的24.29%，是怀化市民俗旅游资源最浓郁的地区，是怀化市旅游业发展的重点地区；也是怀化市林木保存最好、森林覆盖率最高、生态环境最好的区域，是湖南省重点林区和用材林基地。该区可通过加大招商引资力度，改善景区环境，完善服务功能进行集民族文化、自然生态、红色旅游资源于一体的旅游开发建设。今后应重点保障旅游业用地和林业用地，大力支持特色旅游、特色农林产业及加工业的发展，带动该区域整体经济实力的提高。

第五节土地利用功能分区与管制规则

在综合分区基础上，将全市土地划分为城镇工矿发展区、基本农田集中区、自然与历史文化遗产保护区、生态环境安全控制区、林业发展区和一般农业发展区六个土地利用功能区。

（一）城镇工矿发展区

这类功能区主要是在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，总面积24882.00公顷，占全市土地总面积的0.90%。主要包括市中心城区、12个县城城区、重点建制镇镇区以及怀化工业园等建设项目区。

主要管制规则：区内土地利用不得突破规划确定的城镇工矿用地规模，严格执行《工业项目建设用地控制指标》，防止工业用地低效扩张;城镇工矿用地布局与选址应与城镇总体规划、相关产业规划相衔接，并与周边其他用地相协调；充分挖掘建设用地潜力，按照土地集约利用政策与要求，严格控制人均城镇工矿用地规模；禁止占用区内规划确定的重要生态环境用地。

（二）基本农田集中区

基本农田集中区，是指基本农田分布集中度较高、优质基本农田占比例较大，需要重点保护和进行基本农田建设的区域，总面积209289.74公顷，占全市土地总面积的7.59%。怀化是山区，集中连片的基本农田规模小且空间分布不均衡，主要集中在溆浦、辰溪、中方、洪江、麻阳等县的河谷地带。

主要管制规则：区内基本农田面积必须达到总面积的50%以上，并鼓励划定基本农田整备区；严格控制基本农田保护区内的耕地转变为其他用地；省以上能源、交通、水利基础设施项目应尽量避让基本农田保护区，确实无法避让的，必须在基本农田整备区内实行等质等量补划；严禁将不符合要求的农用地划入基本农田集中区。

（三）自然与历史文化遗产保护区

自然与历史文化遗产保护区，是指各种自然保护区的核心区、森林公园、风景名胜区、地质公园、历史文化名城名镇名村、省级历史文物保护单位，以及其他具有重要自然与历史文化价值且规模较大的区域，总面积79316.36公顷，占全市土地总面积的2.88%。怀化市植被繁茂，森林覆盖率高，是《全国生态环境保护纲要》确定的全国九大生态良好地区之一，设立了众多自然保护区和森林公园，主要包括沅陵县的借母溪国家级自然保护区、跨父山森林公园、五强溪—凤凰山风景名胜区，溆浦县的圣人山自然保护区、米粮洞自然保护区，洪江市的雪峰山自然保护区，辰溪县的龙门溪大鲵自然保护区、雁子洞风景名胜区，中方县的康龙自然保护区，鹤城区的中坡国家森林公园、黄岩森林公园，芷江县的三道坑自然保护区、象狮坡森林公园、明山森林公园，新晃县的古夜郎自然保护区、黄家垅森林公园、天石自然保护区、天雷山自然保护区、玉龙山自然保护区，麻阳县的西晃山自然保护区、牙溪自然保护区，会同县的天子山自然保护区、鹰嘴界国家级自然保护区，靖州县的九龙山自然保护区、五龙潭自然保护区、排牙山森林公园历史文化名村佛山风景名胜区、龙底自然保护区和恩戈自然保护区等。市域内著名的历史文化遗产有芷江抗日战争受降旧址、通道坪坦河侗文化村寨群、洪江古商城、会同国家级历史文化名村高椅村、中方省级历史文化名村荆坪村、新晃夜郎古邑以及龙兴寺等。

主要管制规则：区内非农建设不得破坏现有自然与历史文化遗产；适当安排风景旅游设施用地，鼓励风景旅游资源的合理开发与利用；设置生态廊道，保护生物多样性，注重自然、人文环境相互协调。

（四）生态环境安全控制区

生态环境安全控制区是指基于生态环境安全目的，需要进行土地利用特殊控制的区域，总面积386279.35公顷，占全市土地总面积的14.01%。鉴于怀化市水土流失严重、泥石流频发等情况，在西部的武陵山区和东部的雪峰山地区划定生态环境安全控制区，主要包括新晃县、麻阳县和芷江县的西部地区，洪江市、中方县和溆浦县的东部地区。

主要管制规则：区内限制城乡发展建设，严格审批在此区域内的大规模建设活动，禁止任何破坏生态环境的非农建设行为；积极实施水土流失治理、矿山矿区生态环境恢复治理等生态治理工程。

（五）林业发展区

林业发展区是指基本农田集中区以外，以发展林业为主的区域，总面积822717.77公顷，占全市土地总面积的29.85%。由于怀化市林业资源丰富，在市域南部及北部划定林业发展区，主要包括会同、靖州、通道三县及沅陵、辰溪、溆浦部分山区，该区是怀化市林木保存最好、森林覆盖率最高、生态环境最好的区域，是湖南省重点林区和用材林基地。

主要管制规则：应严格按照国家有关标准和规范，封山育林，保护现有林地资源，禁止毁林开荒和有污染的建设行为；在不影响整体生态环境的前提下，加大对交通等基础设施建设的投入力度，加快发展该区林产品加工业等相关产业。

（六）一般农业发展区

该类功能区是指基本农田集中区、林业发展区以外，以发展种植农业、牧业为主的区域，总面积1233786.78公顷，占全市土地总面积的44.76%。主要包括鹤城区、中方县、洪江区、辰溪县大部、沅陵县西南部和东北部、溆浦县中部、麻阳县东部、洪江市大部以及芷江县中东部。

主要管制规则：区内的土地主要用于改善农业生产条件，加大配套服务设施建设力度，发展蔬菜、茶果、花卉、畜牧养殖等农业基地；促进区内开展农用地整理复垦开发，提高农用地利用效率与质量；限制城镇工矿建设，鼓励村庄综合整治，引导居民点集中建设；控制区内的农用地用途转变，非农建设经批准占用耕地必须保证“占一补一”、“谁占用、谁补偿”、“先补后占”。

第六节各县（市、区）用地指标分解

根据统筹区域土地利用和优化配置土地资源、优先保障基础设施建设项目用地、促进中心城市规模化和产业布局基地化、严格保护耕地特别是基本农田、与部门专业规划和相关规划相协调、兼顾效率与公平、统筹需要与可能的原则，在公众参与的基础上，按照定性和定量相结合的方法，将指标分解到各县（市、区），分解方案见附表3—附表4，对于下达指标各县

（市、区）必须严格执行。第八章中心城区与规划控制区土地利用管制

第一节中心城区建设用地规模控制

怀化市中心城区规划边界东起鹤城区与中方交界的阳塘，西至中坡山脚，北至北环路、四方路、北绕城路，南至鸭嘴岩工业园，总面积为77.47平方公里。至2020年，怀化市中心城区建设用地总规模为61.61平方公里，人均城市建设用地控制在90平方米/人。怀化市中心城区规划生态用地面积15.86平方公里，占中心城区总用地比例为20.47%。

第二节中心城区用地总体布局结构

中心城区用地形成“四心辉映、八片交融、四山环绕、两水穿城”的生态型山水城市空间结构。

“四心”：指组团城市四个市级服务中心。包括经济开发区商贸物流中心、老城区商业零售中心、迎丰区文化行政服务中心、湖天区商务中心。

“八片”：指怀化主城区城中、铁北、经济开发区、迎丰、湖天、城东新区、杨村、鸭嘴岩八个组团片区。

“四山”：指凉山、南山寨、中坡山、韭菜坡形成的天际轮廓与生态绿环。

“两水”：指贯穿城市的舞水河、太平溪。舞水河将主城和中方连成一体，太平溪自东北向西南穿绕主城区与舞水相会。依托两水规划建设绿化风光带，山水与城市融为一体。

第三节中心城区主要用地空间布局

一、居住用地空间布局

考虑原有中心城区的市政基础设施布局以及与现有功能结构的衔接，新区建设与旧城改造相结合。新区建设应选择自然环境优良的地区，与城市总体布局结构及其就业区与商业中心等功能地域相协调，要注重用地自身以及用地周边的环境污染影响。旧城住宅建设应充分利用和整合现有资源，促进住宅建设由分散布局转向集中布局，进一步完善补充配套公共服务设施。

二、工业用地空间布局

市区内适当降低工业用地比例，调整用地布局。老城区和城市建成区内的工业全部拆迁，向园区集中。城区内不再新增二、三类工业用地，在城区外相对集中发展工业园；对于地处城市中心区，不能发挥土地级差效益、污染较严重的工业，规划将其逐步关、迁；在城市核心组团边缘零星分布的工业，根据相对集中布置的原则及城市发展的需要，应控制其发展规模，并进行土地置换，逐步向怀化生态工业园集中；对于内部效益较好、外部规模经济及工业技术水平较高、用地结构合理、对城市发展干扰较小的工业区、以及为城市中心区及常住居民就业服务的工业用地，应适当保留并完善配套设施。结合经济开发区的建设，鼓励加工工业和物流业相结合的工业物流园建设和发展。

三、生态用地空间布局

怀化中心城区绿化用地规划主要是以大环境绿化为中心，抓好点、线、面的绿地建设，以改善和提高城市环境质量为根本，提高生态效益和景观效果，满足市民休憩的需要，建立城乡一体的绿色空间体系，在规划区范围内构筑城市绿色生态区，并通过组团生态隔离带，将城区外围的各种生态要素引入城市，与城区绿地系统形成有机整体，形成“两水四山、一心三圈、七园镶嵌”的绿地系统结构，城市发展与生态环境保护紧密结合，防止城市向周边无序扩张。

“两水四山”——依托舞水河与太平溪布置滨水绿地、打造沿河风光带，形成开放式绿色生态带，贯穿整个城市规划区；“一心”——将湘黔铁路北、东环路两侧，规划作为城市公共绿心；“三圈”——沿内环、中环、外环的防护绿地，形成城市绿色圈层防护绿带；“楔形绿地”——沿焦柳铁路和湘黔铁路布局生态隔离带、防护绿地，把郊区的生态绿地镶入城区的组团隔离绿带的楔形绿地；“七园”——两个市级综合性公园和五个区级公园。

第四节中心城区用地远景发展

以老城区为中心，实行“以南向拓展为主，北延东进西提”的空间发展策略。中心城市的主要空间发展方向为依托经济开发区向南拓展，同时沿环城路、湖天南路、天星东路向南形成湖天区。依托新建行政服务中心，绕城路、湖天北路、迎风区向北延伸；沿外环路、天星路向东发展形成杨村居住区；依托铁路东站、外环路、迎丰路东进完善城东新区；西面老城区（城中区一部分、铁北区、现状河西区）依托城市向南拓展和区域交通建设的机遇，进行城市功能的完善提升和居住社区的改造更新。

第五节中心城区规划控制区用地空间管制

一、空间管制分区

根据引导建设用地合理布局、与城市规划有效衔接、保护珍稀土地资源和生态环境的管制目标，将怀化市中心城区规划控制区324.10公顷，划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

允许建设区：以城乡建设用地规模控制，划定规划期内新增城镇建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区，用地面积61.61平方公里。

有条件建设区：在不突破规划城市建设用地规模的前提下，在城镇建设用地规模边界之外、扩展边界以内，按照保护资源与环境、有利于节约集约用地的要求所划定的区域，用地面积11.17平方公里。

禁止建设区：主要指各类风景名胜区、自然保护区和森林公园核心保护区、历史文化保护区的重点保护区、水源保护区的核心区等，具有重要资源、生态、环境、历史文化价值的区域，用地面积109.59平方公里。限制建设区：规划范围内，除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的其他区域，用地面积141.73平方公里。

二、空间管制规则

在允许建设区内进行建设，必须符合城市总体规划，人均建设用地不得超过国家标准。完善农用地转用备案制度，强化跟踪监管。

有条件建设区内进行建设的，在规划城镇用地规模不突破的前提下，属符合土地利用总体规划，依法定程序报批；突破城镇用地规模的，通过使用农村建设用地复垦指标或城乡建设用地增减挂钩指标以及依法批准追加城镇建设用地规模指标的，符合土地利用总体规划，依法定程序报批。

限制建设区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域；区内禁止城镇建设，限制村庄新增建设规模，鼓励村庄更新改造，与城市功能相协调；合理布局线型基础设施和独立建设项目用地，对于已布局线路走线、在项目清单目录中已预留用地规模、未来布局需局部调整的视为符合规划。

在禁止建设区内，依据相关法律法规和相关规划实行强制性保护，严禁不符合功能定位和保护要求的开发活动。省以上能源、交通、水利基础设施项目应尽量避让禁止建设区，确实无法避让的，应做好环境影响评价工作，将环境不良影响降到最低。除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。

第九章耕地保护与土地整理复垦开发

第一节耕地与基本农田保护目标

一、耕地保护目标

切实贯彻国家最严格的耕地保护政策，保持耕地面积稳定，实现耕地总量动态平衡。通过分析预测规划期间生态建设占用、农业结构调整、灾毁所导致的耕地减少量，土地整理复垦开发所增加的耕地量，以及规划期粮食总需求量、复种指数、土地产出率和播种面积等，进行耕地供需平衡分析，最终确定全市2010年耕地保有量不低于298168公顷，2020年耕地保有量不低于296231公顷。

二、基本农田保护目标

协调好经济建设占地与耕地保护之间的关系，根据区域实际情况，合理分配基本农田指标。采用需求导向法，分析比较高自给高集约、高自给低集约、低自给高集约、低自给低集约四种条件下的基本农田需求面积预测，根据湖南省土地利用总体规划下达指标，最终确定规划期间怀化市基本农田保有量不低于248429公顷。

第二节基本农田调整与布局

一、科学调整基本农田布局

严格遵循基本农田调整的基本原则，按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，尊重现状，综合考虑耕地质量与经济发展的需要，切实提高耕地综合生产能力，科学调整基本农田保有量指标的空间布局，严格落实248429公顷基本农田保护目标。

调增溆浦县中部、沅陵县西南部、辰溪县中部以及通道县西北部等部分乡镇基本农田保有量指标。

核减芷江县东北部、中方县西南部、辰溪县西南部、鹤城区中南部等重点城镇以及重点轴带周边基本农田保有量指标。

二、集中连片保护基本农田

严格按照基本农田布局调整的有关要求和标准，根据土壤质量、地块破碎度、坡度级别、集中连片度、区位以及交通水利等农田基础设施条件等因素，设立20个基本农田集中区，各区内基本农田保护面积不低于总面积的50%。

溆浦县低庄镇—双井镇—观音阁—岩家垅—桥江镇—卢峰镇—桐木溪—水东镇基本农田集中区，总面积38328公顷；沅陵县七家坪镇基本农田集中区，总面积9088公顷；沅陵县舒溪口—麻溪铺—筲箕湾镇基本农田集中区，总面积9734公顷；辰溪县潭湾镇—桥头乡—石碧乡—安坪镇—火马冲—石马湾—龙泉岩—寺前镇基本农田集中区，总面积20550公顷；中方县聂家村—花桥镇—下坪乡—泸阳镇基本农田集中区，总面积11649公顷；洪江市红岩镇—岩龙镇—托口镇—江市镇基本农田集中区，总面积22800公顷；洪江市龙田镇—安江镇—大崇镇—熟坪镇—峡州镇—沙湾镇基本农田集中区，总面积29003公顷；洪江区桂花园镇基本农田集中区，总面积1021公顷；会同县宝子镇—坪村镇基本农田集中区，总面积4266公顷；会同县连山乡—岩头乡基本农田集中区，总面积3231公顷；新晃县波洲镇基本农田集中区，总面积1378公顷；靖州县甘棠乡—艮山口乡基本农田集中区，总面积7543公顷；靖州县藕团乡—新厂镇基本农田集中区，总面积7164公顷；通道县邻口乡—下乡乡基本农田集中区，总面积3734公顷;芷江县罗旧镇—艾头坪—公平乡基本农田集中区，总面积4193公顷；芷江县麻缨塘—竹坪铺基本农田集中区，总面积2562公顷；芷江县土桥乡—杨公庙基本农田集中区，总面积3872公顷；鹤城区黄金坳—芦坪乡基本农田集中区，总面积8973公顷；麻阳县兰里镇—绿溪口乡基本农田集中区，总面积6998公顷；麻阳县文昌阁乡—锦和镇—舒家村乡基本农田集中区，总面积13202公顷。

第三节耕地与基本农田保护措施

一、强化耕地占补平衡管理，建立耕地储备制度

严格实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到“占一补一”、“谁占用、谁补偿”、“先补后占”。建立耕地储备制度，把基本农田保护区以外的现有耕地以及通过土地整理、土地复垦、土地开发活动新增的耕地、具有开发潜力的耕地后备资源按一定比例储备起来，由市级土地管理部门统一掌握，按改造后的耕地质量高低逐步纳入到基本农田保护区中。

二、“疏”“堵”结合，正确引导城乡建设发展占用耕地

严格控制非农建设占用耕地的同时，适当“疏通”引导，“疏” “堵”结合，引导城乡建设利用低丘缓坡地和未利用地。根据城市规模和经济发展状况，科学预测，确定既满足城乡建设发展需要又不威胁耕地保有量的耕地流转数量，并采取各种措施，引导城市的扩展方向，确保流转耕地的合理分布，防止耕地尤其是优质耕地的无序流转。

三、严格实行土地用途管制制度，建立有效的土地收益分配机制

应遵循以用途管制为主的土地利用制度，切实执行耕地与基本农田管制规则。严格控制基本农田保护区内的耕地转为园地、鱼塘等其他类型的农用地，以防止耕地通过此种方式，再转为建设用地。建立有效的土地收益分配机制，确保新增非农用地的有关费用按标准缴足到位，使新增非农用地特别是占用耕地的收益收归国家。严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准，建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。

四、建立耕地保护动态监测系统

应着眼于地面人工监测系统，加强完善土地变更登记，及时汇总、及时输入，这是信息库更新的重要来源；建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察；建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。

第四节土地整理复垦开发措施

一、积极推进村庄与农田土地整理

结合农田基本建设、中低产田改造、小流域治理和村镇建设，积极开展田、水、路、林、村的综合调整与治理，增加耕地及其他农用地的有效利用面积，并不断改善生产条件和生活环境。重点土地整理区域为辰溪县中部、会同县南部以及靖州县南部等地区。

规划2006-2020年通过土地整理新增耕地3468.55公顷，其中2006-2010年新增1749.22公顷，2011-2020年新增耕地1719.33公顷。

二、大力加强工矿废弃地复垦

积极推进采煤塌陷地、工矿废弃地、灾害损毁地的复垦，进一步扩大复垦规模，并不断提高土地复垦率和复垦土地的质量，同时坚持土地复垦与生产建设统一规划，同步进行。沅陵县东南部、溆浦县北部以及麻阳县东北部为全市土地复垦重点区。

规划2006-2020年通过土地复垦新增耕地480.19公顷，其中2006-2010年新增172.22公顷，2011-2020年新增耕地307.97公顷。

三、适度开发宜农土地

以保护生态环境为前提，充分合理地开发后备未利用土地资源，统筹安排，适度开发，并结合改土治水、植树种草，逐步改善生态环境。新晃、靖州、通道的部分丘岗区，以及沅江滩涂为土地开发重点区。

规划2006-2020年通过土地开发新增耕地2003.36公顷，其中2006-2010年新增993.17公顷，2011-2020年新增耕地1010.19公顷。

第十章建设用地节约集约利用

第一节建设用地节约集约利用目标

一、城镇建设用地

严格按照《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》控制新增城镇建设用地，人均城镇用地控制在82平方米以内。

二、农村居民点用地

严格按照《湖南省人民政府关于农村宅基地管理办法》审核农村居民点用地，农民新建房人均占地控制在125平方米以内。

三、工矿用地

严格按照国土资源部制定的《工业项目建设用地控制指标（试行）》标准中的相关行业投资强度，审定工矿建设用地规模。

四、交通运输用地

公路建设项目严格按照建设部、国土资源部《关于批准发布〈公路建设项目用地指标〉的通知》（建标［1999］278号）的有关规定核定用地指标。

铁路建设项目严格按照建设部、国土资源部《关于批准发布〈新建铁路工程项目建设用地指标〉的通知》（建标［1996］350号）的有关规定核定用地指标。

机场扩建项目严格按照建设部、国土资源部《关于批准发布〈民用航空运输机场工程项目建设用地指标〉的通知》（建标［1999］279号）的有关规定核定用地指标。

第二节建设用地节约集约利用措施

一、积极盘活城镇建设用地

加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发；加大工业园区治理整顿力度，鼓励企业建造标准厂房和多层厂房，提高工业园区建设容积率；积极推行节地型城镇更新改造，重点加快城中村改造，提升城市功能，推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力。

二、整合规范农村建设用地

建立农村宅基地整治复垦新机制，制定各项配套措施和政策，鼓励、支持和引导农民相对集中建房，建设农民多层住宅，将土地整理工作重心由农地整理向宅基地整理转变；通过合理规划，引导农民进城，发展中心镇、中心村，有计划、有步骤地推进撤村并点，整治“空心村”；农村居民点建设用地总量严格按照“一户一宅”和“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的原则来确定，同时制定农村居民点建设用地的定额控制指标。

三、积极拓展建设用地新空间

不断完善地下空间有偿使用制度，积极探索地下空间土地使用权登记发证，在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的同时，鼓励项目建设单位对地下空间进行综合开发和利用。

四、完善行政、经济、法规等相关保障制度

强化土地利用计划管理，严格控制建设用地增量，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制，完善土地供应、土地储备、土地审批制度；推进土地市场化配置，完善土地资产流通机制，建立闲置、浪费土地惩处制度；完善税制，多渠道融资，健全土地有偿使用收益分配制度，实施增量与存量建设用地土地使用费差额制度。

第十一章土地生态建设与环境影响评价

第一节综合整治土地生态环境

治理与预防并重，分区分类开展水土流失防治工作。正确处理好防、治、用的关系，造林绿化与改进不合理的耕作制度、开发利用方式相结合，实行护、造、管相结合，充分认识农、林、水三者的关系，将治山与治水、兴修水利与发展农业作为一个整体，建成多层次、多种模式的农林牧水结合的复合生态经济体系。同时，有效抑制各类农业、工业污染，加强污染土地的预防与治理，确保土地生态安全。

根据怀化市各县（市、区）生态环境和经济建设特点，在生态保育用地的管制上，对不同区域采用不同的措施。森林植被良好且水土流失较轻的会同、靖州和通道三县为重点预防保护区，严禁超限额采伐、破坏森林植被、增大水土流失的行为。开发建设项目集中、水土流失较为严重的鹤城、中方、洪江为重点监督区。水土流失严重的沅陵、辰溪、溆浦等县为重点治理区，治理好本区域的水土流失对社会经济可持续发展有重要影响，应大力开展封山育林，加大小流域综合治理力度。同时，积极实施重点生态工程项目，加快石漠化治理进程。

第二节积极保护重要生态服务功能区

规划期间将下列区域列为重要生态功能用地区进行特殊保护。

（1）水资源保护区。重点为沅江、舞水、渠水、巫水、辰水、酉水等地表水源保护区，中心城和各县（区、市）地下水源保护区。

（2）风景名胜区。主要是五强溪—凤凰山风景名胜区、沅陵官庄辰州坪丹霞地貌风景名胜区、嵩云山风景名胜区、辰溪燕子洞风景名胜区、思蒙岩溶地貌风景名胜区、通道万佛山风景名胜区、鹤城钟坡风景名胜区等。

（3）森林公园与自然保护区。进一步提高凤凰山森林公园、明山森林公园、雪峰山森林公园等森林公园的管理水平，大力发展林地产业，不断完善林产品市场建设，发展林产品物流业。加强沅陵借母溪自然保护区、圣人山自然保护区、西晃山自然保护区、康龙自然保护区、鹰咀界自然保护区、雪峰山自然保护区等自然保护区的管理水平，做好森林公园管理和建设工作，发展森林旅游业。

（4）城市外围环城林带保护区。主要指怀化城区外围具有生态、旅游、休闲功能的生态林带（区），包括凉山、韭菜坡、南山寨、中坡山等生态绿地的保护。

第三节规划方案实施环境影响评价

依据土地利用对生态环境的影响，对怀化市的土地生态承载力、环境容量进行了分析，并在此基础上对土地利用总体规划方案产生的环境影响进行预测评价。

1、怀化市目前洪旱和水土流失问题比较突出，土壤污染、土壤酸化和贫瘠化、土地浪费等现象普遍，土地生态链遭到损坏，土地质量有所退化，灾害损失较大，尤其山洪、泥石流和水土流失较为严重。通过本规划方案的实施，全市生态退耕面积达到1826.18公顷，其中80%处于水土流失严重区域，主要分布在沅陵、麻阳、新晃、芷江和溆浦等县；规划期间通过巩固退耕还林成果、小流域综合治理、河道梳理以及新建多处大中型水库，减轻水旱和地质灾害的发生。

2、除必要的重大基础设施建设以外，全市的建设用地基本布局在生态环境的适宜建设区。除国家级或省级重大基础建设项目不可避免地布局或穿越少量生态敏感区外，其他建设用地，包括城市、建制镇等的用地都尽量避开了生态敏感区，保护了生态多样性，提高了全市的生态安全性。

3、全市土地利用结构的调整，大大减缓了怀化市生态承载力的降低趋势，促进了区域的可持续发展。规划充分考虑了怀化市的生态环境特点，在土地利用规模、结构与空间布局、生态用地规划等方面，尽量避免和降低了规划对于生态和环境的负面影响，有利于生态环境的保护和建设。

第四节中心城区地灾评估

一、地质环境条件

中心城区地质构造较复杂，土体工程地质性质一般，水文、工程地质条件中等，地震烈度为Ⅵ度，区域地壳较稳定，地质灾害发育程度属弱—中等。区域内人类工程活动较频繁，其影响程度总体为中等，对地质环境影响较大。评估区地质环境条件复杂程度总体属中等。

二、地质灾害现状

中心城区内有8处滑坡、1处岩溶地面塌陷。滑坡目前处于不稳定状态，现状评估滑坡地质灾害危险性小—中等；岩溶地面塌陷已经治理，目前处于稳定状态，现状评估岩溶地面塌陷危险性大。其它地质灾害不发育，危险性小。

三、地质灾害预测分析

规划区建设工程建设过程中和建成后，可能加剧和引发的主要地质灾害为小型滑坡；建设工程本身可能遭受的主要地质灾害是小型滑坡及地面塌陷灾害，预测评估其遭受滑坡的危险性中等，遭受地面塌陷灾害的危险性中等；工程建设和使用引发其它地质灾害的可能性小、危险性小；遭受其它地质灾害的可能性小、危险性小。

四、地质灾害综合评估结论

中心城区整个场地分为2个级别区：即地质灾害危险性中等区(Ⅱ)和地质灾害危险性小区(Ⅲ)。Ⅱ区为基本适宜建设区，占地面积1842.17公顷，占规划用地区面积的25.37%，其中Ⅱ1为岩溶地面塌陷灾害危险性中等亚区，位于金海村至四谷园里；Ⅱ2区为滑坡灾害危险性中等亚区，主要分布在市域北部及南部。Ⅲ区为适宜建设区，分布在已开发或建成城区至规划区边界的中间部位，总计面积为3069.36公顷，占总规划用地面积的62.49％。在规划区建设过程中，要采取综合措施，防范各类地质灾害的发生。

第五节中心城区压覆矿产资源查询与评估

根据湖南省国土资源厅《关于明确市县级土地利用总体规划修编几项具体工作的通知》（湘国土规办发［2009］15号）文件规定，对怀化市中心城区进行压覆矿产查询，经湖南省国土资源信息中心核实，湖南省国土资源厅审查，查询结果显示规划用地范围内没有已探明的具有工业价值的重要矿产，未压覆具有工业价值的重要矿床。

第十二章土地利用重大工程

第一节基本农田保护工程

一、省级基本农田示范区建设工程

以建成“田成方、路相连、渠相通、旱涝保收”的高标准、高产稳产基本农田为目标，加强溆浦县省级基本农田示范区建设，大力开展基本农田整理，在示范区内优先安排各级投资的土地整理开发项目，全面完成示范区“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的建设任务。

二、高标准农田建设工程

根据“布局集中、质量有提高，布局总体稳定”的基本原则，结合怀化市耕地呈平行线状分布的山区特色，优先将优质耕地划入基本农田保护区，并划定20个基本农田集中区。在历年已完成土地整理复垦、农田基础设施建设的基础上，整合各部门资金力量，对溆浦县北部、辰溪县中部、洪江市北部、沅陵县东北部、中方县西部五个基础条件较好的基本农田集中区进行重点建设，积极推进基本农田整理，进一步提升基本农田质量，争取在规划期内完成高标准农田建设任务。

三、农田基础设施改造工程

对于地块较破碎、不适宜集中连片的耕地，应加大其水利、道路、防护林等农田基础设施建设力度，主要对会同县、新晃县、靖州县和通道县境内的四个重点区域进行基本农田改造，提升其耕地质量，提高其耕种基础设施水平。

第二节土地整理复垦开发工程

根据优化用地结构、节约集约用地的原则，加快农村居民点、废弃地、闲置地和低效利用土地的整理复垦进度，加大对自然村组的撤并、“空心村”的整治力度，提高农村土地利用效率。根据全市城镇建设用地重点拓展轴带和各县（市）区的土地整理复垦开发潜力，对麻阳县绿溪口乡、高村镇、谭家寨乡、锦和镇、文昌阁乡、尧市乡，辰溪县安坪镇、潭湾镇、石碧乡、桥头乡、火马冲镇、寺前镇，溆浦县油洋乡、观音阁镇、水东镇、岩家垅乡、祖天市镇，会同县连山乡、地灵乡、堡子镇、坪村镇、林城镇、广坪镇、岩头乡等乡镇，重点开展土地整理复垦开发工程。

第三节土地生态建设工程

一、各类生态保护区建设工程

规划到2020年，全市共建成14个自然保护区，4个风景名胜区，7个森林公园，9个风景旅游保护区。其中，国家级自然保护区1个（鹰嘴界自然保护区），国家级森林公园1个（钟坡森林公园），省级自然保护区2个（康龙自然保护区、借母溪自然保护区），省级风景名胜区4个（五强溪—凤凰山风景名胜区、钟坡风景名胜区、雁子洞风景名胜区、万佛山风景名胜区），省级森林公园7个（凤凰山森林公园、跨父山森林公园、雪峰山森林公园、象狮坡森林公园、黄岩森林公园、排牙山森林公园、黄家垅森林公园）。

二、水土流失、矿山生态恢复及环境治理工程

加大水土流失与矿山修复治理力度，规划期间完成重点水土流失治理面积18.8公顷，雪峰山等29各矿山重点治理项目；积极开展环境污染治理工程，规划期间建成12个生活污水与生活垃圾处理场项目，10个工业废水、废气重点治理项目，建立12个饮用水源保护区。

第四节重大基础设施建设工程项目

对于铁路运输、航空运输、公路运输、给水工程、排水工程、电力工程、燃气工程、污水处理工程等重大基础设施建设项目，提供充足的用地保障。

一、交通设施建设工程项目

加快市域高速和对外快速通道建设，形成“三纵四横”的路网体系，规划期间实施交通重点建设项目54个，其中高速公路项目11个，铁路项目4个，国家、省级干线23个。大力整治沅水干流航道，加强舞水、辰水等支流的航道建设，改造提升沅陵五强溪货运码头和黔城码头的运输能力。

二、水利设施建设工程项目

提升怀化市防洪减灾及水资源供给能力，实施水利建设重点项目9个，包括托口水库、高椅水库、罗家坪水库、四水治理工程和堤防工程、金麦水库续建工程，以及五强溪水库扩大防洪库容工程、龙口水库、舞水大型灌溉工程。

三、能源电力设施建设工程项目

加强电力供应设施建设，实施电力能源重点建设项目60个，包括怀化火电厂、洪江市托口水电站、安江水电站等重大能源工程项目，以及其他高压线路铺设、输变电工程等。

第五节旅游开发与文化遗产保护工程

规划期间着力打造三大精辟旅游区，包括北部历史文化风景旅游区、中部抗战文化红色旅游区、南部少数民族风情休闲度假旅游区；结合文化遗产保护项目，提高芷江抗日战争受降旧址、窑头古城遗址、洪江古商城、通道坪坦河侗文化村寨群、新晃夜郎古邑、会同高椅古村等骨干景区的知名度；在符合景区规划和保护生态环境前提下，完善自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等自然风景区的配套服务设施；完善配套市区游客服务中心设施，提高全市旅游服务整体水平。

第六节新农村建设用地保障工程

按照建设中心村、改造城中村、合并小型村、保护特色村的思路，深入实施“百村示范、千村整治”工程，完成20个以上整乡(镇)连片推进村庄环境整治任务。加大农村基础设施和公共设施用地保障，加快农村公路建设，推进城中村改造步伐，按照“百村示范、千村整治”工程的要求，对城郊村进行综合整治。重点建设凉水井-麻溪铺-张家滩、均坪-双井-祖市殿-善溪江-岗东-桥江、碧涌-楠木坪-洞下场-新店坪-土桥、郭公坪-石羊-谭家寨-兰里镇等区域。

第十三章规划实施保障措施

第一节健全规划实施的管理制度

一、建立土地规划许可制度

土地利用总体规划一经批准，具有法律效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府及有关部门审批各类规划和批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划。不断完善以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，必须取得土地规划许可。

二、强化土地利用计划控制

严格依据土地利用总体规划和宏观调控要求，编制和实施土地利用年度计划。不断完善对能源、交通、水利、矿山、国防等独立选址的建设项目用地与城镇村建设用地计划分类编制和考核。加强土地利用年度计划执行情况的评估和考核，以实际用地作为计划考核的依据，防止超计划批地用地，实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的用地计划指标，切实维护土地利用计划的严肃性。

三、加强建设项目用地预审管理

加强和改进建设项目用地的前期论证，强化建设项目批准（核准）前的土地规划许可。凡不符合土地利用总体规划和国家重大政策的，不得通过建设项目用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报批准和核准建设项目时，必须附具土地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得批准或核准建设项目。

四、严格土地利用总体规划修改

完成规划实施评价报告，经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划的修改和调整。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁擅自修改各级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

五、构建节约和集约用地新机制

提高供地门槛，进一步提高土地集约利用水平。通过产业导向引导供地，提高工业项目用地的规划控制指标等手段来限制“投资少、占地大、产出低”的项目进入。加快结构调整步伐，对资源消耗大、污染严重、产出低及不符合产业导向目录的企业，鼓励其利用现有厂区整体调整转产，实施符合国家产业政策鼓励类项目。对无能力转产企业及因环境保护要求整体搬迁企业可通过财政补助、奖励等措施，使其淘汰和退出。

六、完善和创新土地利用空间管制制度

对于不同用途规划区，根据经济社会发展的需要，适度增加弹性管理，并制定有效措施，引导功能区内的其他用地逐步减少或集中。对于规划为基本农田保护区内的非农建设用地等其它用地类型，可在基本农田面积不减少、质量不降低的原则下，科学选址、归并集中，促进基本农田保护区有效管制；城市建成区内担负基础生态功能的自然公园、湖面、大面积绿地等用地，要采取措施强化保护，可划定严格的保护区，独立保护，占地规模可从城市用地总规模中核减，区内的各类非保护性用地，必须撤出；在符合土地利用总体规划和城镇规划前提下，适当划定“挂钩”置换区，同时对规划期内已确定整理为耕地的农村居民点和优质园地，可划入基本农田保护区。对于尚未列入土地利用总体规划的圈外选址建设项目，如果符合市级以上政府管理部门的立项要求，属符合规划，依法办理用地审批手续。

第二节强化规划实施的经济手段

一、加强耕地保护的财政支持力度

建立和完善对耕地特别是基本农田保护的财政补贴机制，加大对耕地保护的一般性财政转移支付力度，将确定的耕地保有量和基本农田保护面积作为全市确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性与主动性。进一步完善新增建设用地有偿使用费的使用和管理，确保新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设、土地整理和耕地开发；提取的用于农业开发的土地出让金，要向主要粮食产区和土地整理开发重点区倾斜，支持土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

二、调整土地租税费体系，完善土地收益分配政策

通过调整和改进土地租税费杠杆的内容和作用机制，完善收益分配政策，采取有针对性措施，以此来提高存量土地保有成本，促使存量土地节约、集约利用，防范增量土地的不合理扩张，促进土地资源达到最佳配置效果。规范土地收费行为，依法将土地公共收费局限于政府土地管理方面提供的准公共物品或服务上，规范政府收入，纳入统一的财政预算中。按照有利于土地资源合理配置，有效保护耕地的基本要求，坚持市场化与法制化相结合进行收费改革。一方面，按照规定并根据实际情况，消除不合理收费；另一方面，根据土地税费的真实内涵，转化一部分收费；此外，应根据实际需求，保护部分合理的收费。

三、强化民众生态保护意识，建立生态补偿机制

广泛宣传生态环境保护的紧迫性与重要性，及时公布土地生态状况，进一步提高公众保护土地生态环境的意识。树立土地生态经济思想，鼓励民众进行生态农业建设，坚持谁受益、谁负担的原则。加强与有关社会各界、受益各方协调，建立多元化、多层次的生态补偿机制，支持生态保护补助、公益林建设补助、生态移民安置补助等。

四、增加资金和技术投入，加强生态工程建设

动员社会力量，建立土地生态建设专项资金，采取政府为主、群众为辅的模式，提高生态建设资金投入比例，加强对水系保护、坡耕地改造、退耕还林、水土流失治理、生态区建设等生态工程的建设。

第三节加强规划实施的技术支持

一、进行规划的信息化、标准化、规范化建设

规划实施的技术手段内容十分广泛，主要涉及规划的标准化建设、信息化建设、实施效果评价、技术队伍建设等方面，这些方面既对当前的规划实施产生影响，又对规划的长远发展具有决定性的作用，因此也可称之为土地利用规划基础保障管理。通过开展与各级国土资源管理业务相关的信息系统建设，使规划的各项内容信息化、标准化、规范化，提高国土资源主管部门日常事务处理工作的自动化水平，以提高管理效率。

二、建立土地利用规划实施动态监测体系

加强地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球定位系统(GPS)以及土地管理信息系统（LIS）等现代科技手段在土地资源管理中的广泛运用，逐步建立土地利用规划实施、耕地保护、土地市场以及建设用地扩张的动态监测体系。各县（市、区）都要成立监测机构，建立相应的监测网点，负责开展本辖区的监测任务，提供本地区的监测成果。

三、建立土地利用规划实施评价体系

规划实施评价的重要任务和内容包括调查分析经济社会的发展变化状况，明确土地利用与社会经济发展的关系；评价规划的目标和任务的实现程度，对土地利用控制性指标、土地利用结构布局调整变化等方面进行分析；评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果。评价公众对于规划的认识和接受程度以及公众参与规划的意愿。结合经济社会发展需要，提出规划修编的依据和理由，总结规划实施的成效和不足，提出规划改进规划管理的对策和建议。

第四节扩大规划实施的公众参与和社会监督

一、建立土地利用总体规划编制的公众参与制度

怀化市土地利用规划实施中需要逐步建立和完善规划听证、公众参与及公示制度，建立完善专家咨询制度、规划公开查询制度、规划公开评议制度、规划执行情况通报制度、群众举报制度和监督反馈制度，明确规划程序中公众的职责与权益、参与的渠道与途径，通过集思广益，比较准确地表达社会需求，调整土地利用的整体利益和个体利益，减少决策失误。

二、建立规划听证制度

参照国土资源听证制度，出台怀化市规划听证制度，本市市民可以通过预约，旁听在会议厅召开的怀化市土地利用规划报告，尤其注重建立建设占用基本农田听证和公告制度。制定怀化市土地利用规划行政许可听证告知书、听证权利告知书、听证会通知书、举行听证公告、听证会纪要等听证相关配套文书。

三、扩大规划实施的社会监督

深入开展全民土地国情国法国策教育，结合怀化市的情况，普及土地知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识和依法用地、按规划用地、严格保护耕地和基本农田的意识，以科学发展观为统领，牢固树立“保护资源、节约资源、保障生存、保障发展”的观念，真正体现以人为本的规划理念。土地利用总体规划经批准后，应依法向社会予以公告，接受社会各界对规

划实施的监督。第十四章附则

本规划自湖南省人民政府批准之日起生效，法定有效组成文件是规划文本、规划图纸。

本规划范围内进行的一切土地开发和利用行为必须遵守本规划规定，凡涉及土地利用的各专项规划必须与本规划相衔接，各县（市、区）、乡（镇）土地利用总体规划必须依据本规划编制。

本规划由怀化市人民政府组织实施并负责解释。

附表：

附表1 怀化市2006-2020年土地利用主要调控指标表

附表2 怀化市2006-2020年土地利用结构调整表

附表3 怀化市2006-2020年各县（区、市）耕地与基本农田保护面积指标分解表

单位：公顷

附表4 怀化市2006-2020年各县（区、市）建设用地规模控制指标分解表

单位：公顷

附表5 怀化市2006-2020年耕地动态平衡表

单位：公顷

附表6 怀化市2006-2020年主要经济社会指标规划表

附表7 怀化市2006-2020年中心城区及各县城区用地规模控制指标表

城镇人口(万人)

建设用地面积（平方公里）

2005年 2010年 2020年 2005年 2010年 2020年 城 市 怀化市区

29.5 47 67.64 23.24 43.5 61.61 洪江市 6.95 8.86 11.52 4.8 7.5 10.23 洪江区 5.75 6.7 8 3.4 5.3 6.6 县 城

沅陵县 7.6 9.9 15.4 5.5 8.5 13.2 辰溪县 6.5 8.7 14.9 3.5 6.9 10.5 溆浦县 6.2 8.4 15 5.1 8.4 13.3 会同县

5.1

6.8 11.2

3.7 5.8 8.8

麻阳县 3.9 5.4 9.1 3.1 4.9 7.6 新晃县 3.5 5.2 8.9 4 5.1 7.3 芷江县 6.43 7.9 12.5 4.52 7.2 11.2 靖州县7.62 9.5 15.5 6.4 8.9 11.2 通道县 2.9 4.3 7.9 2.64 4.2 6.3 中方县 2.6 4.1 7.5 2.8 4.2 6.5

附表8 怀化市2006-2020年工业园区规划用地表

附表9 怀化市2006-2020年交通重点建设项目用地表