【环境污染责任纠纷】原创环境法学案例分析

湖市人民检察院诉嘉兴某环保服务有限公司案

一、案由

环境污染责任纠纷。

嘉兴某环保服务有限公司违法倾倒大量含铬污泥，严重影响饮水水源安全，污染了环境，给国家造成了巨大的经济损失。

二、案情

2010年9月至10月间，被告嘉兴某环保服务有限公司将5000余吨含铬（gè）污泥倾倒在平湖市当湖街道大胜村林角圩（wéi）桥西南侧的池塘内，该区域属平湖市饮用水水源二级保护区。上述污泥中的含铬污泥是海宁四家皮革企业在制革生产过程中所产生，被列入《国家危险废物名录》。海宁四家皮革企业将上述制革污泥委托给被告某公司进行处理。

2010年11月1日，平湖市环境保护局接到群众举报后对本案予以立案调查。

2011年4月8日，环保部门认定被告某公司的倾倒行为违反了国家相关规定，要求某公司限期清除上述污泥，并对某公司作出罚款人民币5万元的行政处罚。

2011年11月7日，平湖市人民法院正式受理此案并于11月30日开庭审理。平湖市人民检察院作为此次环境公益诉讼的原告,提出三点：第一，海宁四家皮革企业提供的环境质量检测报告明显不符合危险废物检测的有关规定，检测对象与双方委托处置的对象不具有对应关系，被告某公司在承接四家皮革企业的制革污泥处置业务过程中具有明显过错。第二，被告某公司在运输、贮存制革污泥过程中，未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染的措施，擅自倾倒、堆放固体废物，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条的规定，污染了生态环境。第三，被告某公司将上述固体废物倾倒于本市饮用水水源二级保护区内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条和《浙江省水污染防治条例》第十五条的规定，严重影响了饮用水水源的安全，造成了重大经济损失。

庭审结束后，平湖法院多次组织双方进行调解，原、被告双方于2011年12月16日向法院提交和解协议，并请求确认协议有效。

经法院审查，双方达成的和解协议未违反法律规定，平湖法院依法予以确认并出具调解书。同时，某公司全额支付了赔款。五被告承诺将认真吸取本案教训，今后在生产中一定严格按照相关法律法规处置产生的废物，切实承担起企业环境保护责任。

至此，浙江首例环境保护公益诉讼案件调解审结，检察机关的诉请得到全部满足，案件处理取得良好的法律效果和社会效果。

三、案件焦点

被告认为检察机关的原告主体不适格；原告认为检察机关有维护国家和社会公益的责任与义务。

被告认为并未造成严重后果，对赔偿数额有异议；原告认为被告的行为给国家造成了重大的经济损失，要求赔偿54万经济损失。

焦点一：检察机关的原告主体资格是否适格？检察机关和环保组织谁更适合成为环境公益诉讼的原告？

焦点二：如何进行环境污染的财产损害赔偿？

四、争议与分歧意见

焦点一：检察机关的原告主体资格是否适格？检察机关和环保组织谁更适合成为原告？

本案中被告认为法律未明确赋予检察机关环保公益诉讼原告的主体地位，故原告的主体不适格；原告认为本案系环保局等相关部门在穷尽各种救济手段后移送检察院办理，根据《民法通则》等相关法律规定，检察机关作为国家的法律监督机关，负有维护国家和社会公共利益的法定职责。

观点一：检察机关更适合作为环境公益诉讼的原告

（一）检察机关能够提起环境公益诉讼是公诉权的应有之义

公诉是检察机关为维护国家利益和社会公共利益，代表国家向法院提起或参加诉讼的活动。公诉权是指检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权力。检察机关代表国家以起诉等方式维护公益，既是维护国家利益和社会公共利益的政治需要，也是以公共权力保障人权和程序公正的社会需要。当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时，检察机关就有资格作为环境诉讼的原告提出公

诉，以维护环境公共利益。检察机关既然能够通过行使公诉权代表国家，对破坏刑事法律秩序，侵害社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，则同样也可以代表国家对破坏环境法律秩序，导致环境公共利益受到损害的当事人提起诉讼。

（二）由检察机关提起公益诉讼有历史的文本依据

1927年中华民国公布的《各级高等法院检察官办事权限暂行条例》和《地方法院检察官办事权限暂行条例》明确规定，检察官有权“依照民事诉讼法及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。中华人民共和国成立以后，1949年制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第３条规定，检察机关的职权之一是“对于全国社会与劳动人民利益之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之””1954年制定的《人民检察院组织法》第４条规定，地方各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。另外，回顾我国《民事诉讼法（试行）》的制定过程，前后共有7稿。前6稿都有关于人民检察院参与民事诉讼的内容，尤其是第6稿有此规定“人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼”。环境公益诉讼作为一种新的诉讼类型产生时间较晚，我国法律明文规定检察机关有权提起公益诉讼的时候，环境公益诉讼尚未出现。可以推断，如果其时环境公益诉讼业已产生，那么我国检察机关有权代表社会公共利益就损害环境公益的行为提出诉讼。

（三）检察机关作为原告可以尽快启动环境公益诉讼，环境公益诉讼制度建设的成本也较低

环保团体与公民个人相比，对公益更加热衷，而且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力，这些都有利于克服环境公益诉讼中的举证困难、诉讼费用较高、专业性太强等问题。国外环保团体数量众多，成员广泛，影响巨大。在日本，据1994年调查，仅新泻县就有284个NGO，日本全国的环保NGO数量在15000个左右，平均每8000人就有一个NGO。和国外相比，我国的环保NGO发展规模小，速度慢，影响弱。据不完全统计，我国的环保社团仅仅只有1500个。这和我国是拥有13亿人口的大国的地位极不对称。并且我国的环保团体体制不清、性质不分，很多都是政府的附属品，真正意义上的环保NGO并不多，我国环保团体所应承担的使命与其自身的发展存在较大差距。“据民政部统计，至2011年，中国目前在民政部门登记的社会团体达25.5万家，生态环境类的有6999家；民办非企业单位共20.4万家，生态环境类的有846家。”从这些数据来看，我国环保组织的数量还远远达不到当前环境保护所需的要求而环境公益诉讼制度

的建立却是迫在眉睫，我们不能等到环保组织发展起来了再来以诉讼的手段维护环境公益。而以检察机关作为原告可以尽快启动环境公益诉讼。

观点二：环保NGO更加适格作为环境公益诉讼的原告，但是要“反垄断”

（一）环保NGO存在一定的优势

私权利主体可以发挥对公权力的监督作用。在公权力机关不积极介入的情况下, 私权利主体的法律行动可能更具有实质性的意义。在环境公益团体诉讼中,最具代表性的环境公益团体就是依法设立的各种环境保护组织。环保团体本身的设立目的即对环境公共利益问题予以关注, 而且其往往拥有专业人员、较强的技术基础、一定的资金和社会影响力。赋予环保团体以环境公益诉讼的原告资格, 可化解公民个体在诉讼中出现的障碍, 解决卷入纠纷的人数众多和搭便车困境等问题, 从而减轻法院负担, 同时还可监

督企业治污、排污情况, 督促国家机关履行职责。诉讼当事人的相对简化。与代表人诉讼相比, 团体诉讼的诉讼当事人相对简单, 以团体作为诉讼的原告, 实质上仍然是一

对一的诉讼。这样的好处是双重的, 既能够有效减轻当事人诉累之苦, 又可促进群体性环境侵权纠纷解决之目的。最后, 团体诉讼缩小了诉讼双方的不均衡的力量对此。社会团体特别是环保团体, 往往熟悉相关的法律规定, 有着明显高于普通诉讼主体的诉讼

能力。

（二）赋予更多环保NGO原告的资格

新环保法有望在今年年底出台。去年8月底,《环境保护法修正案》（草案）（以下简称草案）在酝酿了一年半后进入全国人大常委会的初次审议程序，又是近一年，《草案》于今年6月底进行了二审。据悉，本次二审后将不再公开征求意见，也就是说，《草案》将在二审讨论的基础上修订后直接进入三审程序。二审稿的第四十八条提出“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”《草案》赋予中华环联环境公益诉讼“唯一主体”的资格（各省、自治区、直辖市的环保联合会相当于中华环联的分会），中华环联理当站在环境污染受害公众一方，向污染企业发起公益诉讼。但中华环联在全国有200多家企业会员单位，每家会员企业每年缴纳1万～30 万元不等的会费；其中，多家会员企业是曾被曝光的“污染大户”。这两种角色集中到中华环联身上，使得它难以代表公众向污染企业发起公益诉讼；相反，如果向污染企业收了会费，它甚至可能成为污染企业的“避风港”。

《草案》应当依据新《民事诉讼法》的规定，将环境公益诉讼的主体确定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会和有关组织”。当中华环联顾忌与企业的利益关系，对提起环境公益诉讼消极无为时，有实力和有能力的“有关组织”就可以介入进来，取代中华环联的诉讼主体地位，代表受害公众对污染企业提起环境公益诉讼。

（三）检察机关自身受到局限

受法律规范对人民检察院行使检察权范围和方式限定的影响，人民检察院在职能部门设置及人力资源配置等方面存在“重刑事、轻民行”的情况。目前，无论是人员还是资源配置，民事行政检察部门在人民检察院中都不占优势，其利用有限的资源应对传统业务已经捉襟见肘，更难开展公益诉讼。工作量与人员配置比例的不协调使检察官在开展全面监督民事行政违法行为的工作时已力不从心，更难顾及公益诉讼这类新型业务。公益诉讼特别是环境公益诉讼案情复杂，涉案面广，诉讼时间长，占用资源多，诸多困难导致检察机关难以提起公益诉讼。由于人民检察院的原告主体资格在现行法中尚无明确规定，检察机关高层领导不免担心提起的环境公益诉讼案件久拖不决，影响检察官的其他业务工作，故其对这一业务创新大多持谨慎态度。环境公益诉讼案件的诉讼标的额往往巨大，相应的诉讼费高昂，这一情况也影响检察机关提起环境公益诉讼的积极性。联系近十年的案例，不难发现，一些地方人民检察院已提起的环境公益诉讼标的额较少，影响较小。

焦点二：如何进行环境污染的财产损害赔偿？

本案中被告认为五被告侵权行为并未造成严重后果，且对部分赔偿诉求有异议；

原告认为根据相关鉴定和国家标准，五被告共同排放的含铬污泥在水源中的含量已明显超标，严重影响了饮用水水源的安全，使国家造成了巨额经济损失，因此要求被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计人民币541373元。

观点一：环境污染财产损害的赔偿=直接损失+间接损失（未来可得利益）+环境修复成本

财产损害是指由于侵权行为侵害了受害人的财产权或人身权而致其经济利益损失。对这种财产损害可以实行全额赔偿原则，即必须赔偿直接损失和间接损失。换言之，既要对现有的财产直接减损进行赔偿，也要对正常情况下实际可以得到的利益进行赔偿。赔偿方法一般有两种：折价赔偿和实物赔偿。对于直接损失既可实物赔偿，亦可折价赔

偿。但对于间接损失，只能采取折价赔偿方式。最高人民法院2006年7月21日公布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，本解释所称“公私财产损失”，包括：污染环境行为直接造成的财产损毁，污染环境行为直接造成的减少的实际价值；为防止污染扩大而采取必要、合理的措施发生的费用，为消除污染而采取必要、合理的措施发生的费用。此处规定的费用虽然作为定罪量刑的依据，但同样适用环境损害的民事赔偿。

“污染环境行为直接造成的财产损毁”是指环境污染侵害对受害人的财产所造成的减少或丧失，如农作物减产、鱼虾苗死亡等，直接损失可运用生产率变动法、机会成本法等核算办法直接计算。

“污染环境行为直接造成的减少的实际价值”是指受害人在正常情况下应当得到但因受环境污染或破坏而未能得到的那部分收入，如周边土地因污染导致未来一段时期内无法耕作或农作物产量下降。这类损失就是可得利益的减少，有三个特征：损失的是一种未来的可得利益，在侵害行为实施时，它只具有一种财产取得的可能性，还不是一种现实的利益；这种丧失的未来利益是具有实际意义的，而不是抽象的或者假设的，这种可得利益必须是一定范围内的。

“为防止污染扩大而采取的必要的、合理的措施而发生的费用”是指在出现突发性环境事故或者环境污染较为显著时，为避免污染扩大，采取应急环境治理措施时所发生的一些费用，包括应急监测费用、检验费用、处理费用等，因此这部分费用也可以称为应急处理费用。“为消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用”主要指被污染的场所进行环境恢复和生态修复所产生的费用，这部分费用为了便于计算也可以细分为环境污染清理费用和生态环境恢复费用。因此，环境修复成本赔偿额是环境应急处理费用、环境污染清理费用和生态环境恢复费用的总和。

观点二：在环境侵权赔偿中适用惩罚性赔偿

在一般的环境侵权事件中用以补偿性赔偿的金额一般都以被害人遭受实际损失的多少来确定。而惩罚性赔偿则是在补偿性赔偿的基础上，外加因损害引起的后续费用，还要考虑环境侵权具有的特性，如潜伏性，隐蔽性和长期存在性等，只要有可能造成长期影响或有潜伏的危险，就应该对这一部分作出相应的赔偿。

环境侵权人不仅要对被侵害人造成的直接、间接损失、环境修复成本进行赔偿，还要考虑环境污染的特殊性，因为我们不能预测大部分环境污染的后期、长期后果，如果

只对当前的损失进行赔偿，那么等到几年、几十年后出现后遗症状由谁来对被侵害人负责？因此，有学者认为环境侵权的财产赔偿应该包括：直接损失、间接损失、环境修复成本、损害潜伏性赔偿。

我国的环境侵权救济普遍还是遵循补偿性赔偿原则，权利人在对于受到的损失提出请求权时，要以实际对于人身、财产损害的多少作出请求，不得获取超出得到利益或进行惩罚确定惩罚性赔偿数额。环境侵害的潜伏性导致受到环境污染侵害的受害人也许并不能很快发现环境污染对自身造成的损害，也许几个月，也许五年、十年，这段时间内有太多不确定因素，环境侵害的长期性导致对人的损害可能伴随其一生，甚至损害加重，受害人难以得到恢复原状性的充分赔偿。环境侵害的间接性导致受害人的的间接损失得不到赔偿。在这样的补偿性赔偿制度下环境侵权者所得到的利润与赔偿给受害人的金额相比较，存在明显的不平衡，所以仅仅是按补偿性原则赔偿受害人损失有两点不足：一是不能使受害人得到充分赔偿，二是不能对环境侵害者起到制裁、警戒、预防的作用。

我国《消费者权益保护法》第4 9 条规定了双倍惩罚性赔偿原则。但是，针对环境侵权问题的特殊性，双倍赔偿原则并不能完全适用于环境侵权惩罚性赔偿制度，因此应从以下三方面确定惩罚性赔偿的数额：第一，客观损失程度。在补偿性赔偿的基础上，外加因损害引起的后续费用，还要考虑环境侵权具有的特性，如潜伏性，隐蔽性和长期存在性等，只要有可能造成长期影响或有潜伏的危险，就应该对这一部分作出相应的赔偿，具体计算方式可以按照潜伏期长短、受害范围、受害人数来确定。

第二，加害人获利程度。很多环境侵权案件都是加害人为了一定的利益而实施的侵权行为，所以根据加害人的获利程度来确定惩罚性赔偿数额是很有必要的，如果主观恶性严重，还可以考虑将加害人所获利益全部用于损害赔偿。日本后藤教授认为，如果不是全部剥夺加害行为所产生的利益，那么就无法有效的抑制它。当然也有一些案件中加害人并没从侵权行为中获得利益，甚至可能同样受到损失，比如说美国埃克森油污事件，埃克森公司不仅损失了船舶及原油，还花费了数十亿来清理油污，及建立当地生态环境。此类案件绝大多数的主观意识并非故意，因此可以适当减少惩罚性赔偿金额。

第三，最高数额限制。惩罚性赔偿制度对于企业来说是个不小的打击，在美国80 年代由于巨额的惩罚性赔偿使得不少中小企业纷纷破产，从而使得美国法律对于惩罚性赔偿数额定了最高限度。其最高限度的制定是按补偿性赔偿数额与惩罚性赔偿数额的比例控制来限定。在我国也应该考虑现实的企业发展规模、经济发展需要等情况，对环境侵害的赔偿作出最高额限制。这样在对侵权企业进行惩罚性赔偿的同时，也有效避免了企

业陷入难以进行生产的地步。

五、结论

（一）案件审理结果

原告诉请法院判令五被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计人民币541373元，同时承担本案诉讼费。原、被告双方于2011年12月16日向法院提交和解协议，并请求确认协议有效。经法院审查，双方达成的和解协议未违反法律规定，平湖法院依法予以确认并出具调解书。同时，某公司全额支付了赔款。五被告承诺将认真吸取本案教训，今后在生产中一定严格按照相关法律法规处置产生的废物，切实承担起企业环境保护责任。

至此，浙江首例环境保护公益诉讼案件调解审结，检察机关的诉请得到全部满足，案件处理取得良好的法律效果和社会效果。

（二）检察机关有资格成为环境公益诉讼的原告，但是环保组织比检察机关更适合成为环境公益诉讼的原告。

首先，检察机关作为公共利益的代表，可以成为原告对环境侵权行为提起诉讼。虽然法律并没有明确赋予其资格，但不管是民事、刑事还是行政公益诉讼，都存在检察机关作为原告的案例。

其次，谁更适合成为原告，在本人看来，环保组织比检察机关更为适合。环保组织既可以避免其他诉讼主体在提起环境公益诉讼方面的缺陷。如可以避免像个人那样因缺乏专业方面的技术、对环境信息的了解程度而在诉讼中无法解决因果关系证明、证据收集等方面的不足，也可以避免像行政机关出现被经济利益“绑架”的现象，而不愿提起诉讼。它还可以解决检察机关在提起环境公益诉讼时证据收集、鉴定方面的难题。但这并不代表“一家独大”搞垄断。《草案》二审稿的第四十八条提出，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起控诉。建议应当依据《民事诉讼法》的规定，将环境公益诉讼的主体确定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会和有关组织”。如果赋予“有关组织”提起环境公益诉讼的资格，真正有实力和能力提起环境公益诉讼的“有关组织”也不会很多，所以，完全不用担心出现“诉讼爆炸”。更重要的是，赋予“有关组织”提起环境公益诉讼的资格后，如果中华环联顾忌与企业的

利益关系，对提起环境公益诉讼消极无为，甚至暗地里为污染企业提供庇护，那么，有实力和能力的“有关组织”就可以介入进来，取代中华环联的诉讼主体地位，代表受害公众对污染企业提起环境公益诉讼。为避免中华环联被赋予“垄断”环境公益诉讼主体的权力，需要赋予“有关组织”提起环境公益诉讼的资格，打破中华环联对环境公益诉讼主体的“垄断”，并通过诉讼主体之间的竞争，保证及时、有效地提起环境公益诉讼，推动中华环联等环保组织优化自身定位，完善组织治理结构，妥当处理与企业的利益关系，为维护公众环境权益发挥更多积极作用。

（三）环境侵权应适用惩罚性赔偿，并作出最高额赔偿限制

在环境污染日益严重的今天，环境侵权补偿性赔偿已与环境损害普遍的现实格格不入。简单地对受害人的直接经济损失作出赔偿已无济于事，因此，在环境侵权中适用惩罚性赔偿十分有必要。惩罚性赔偿制度能够有效地遏制加害人继续实行加害行为及威慑潜在加害人实施类似不法行为。环境侵权与一般民事侵权有一定区别，体现在主体不平等，环境侵权的特点具有潜在性，隐蔽性，不可恢复性等不利于被害人得到实际赔偿损失的特征。因此，在环境侵权方面对于惩罚性赔偿是必要的。对于惩罚性赔偿金额的计量可以结合受害人客观实际的损失程度，加害人的获利程度及其社会影响力等因素。为了预防惩罚性赔偿金额过高引发消极影响还应设定最高数额来做限制，以免出现侵权人普遍承受不了的现象。

对于平湖市人民检察院诉嘉兴某环保服务有限公司一案中，原告诉请法院判令五被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计人民币541373元，同时承担本案诉讼费。并没有引入惩罚性赔偿制度，只是单纯地对直接遭受的经济损失做出了赔偿，赔偿数额低。并且此案中被污染地区属于二级饮用水水源保护区，含铬污泥对水源的危害极大，还有可能已经对周边人们的身体造成影响。因此，仅仅54万的赔偿起到的作用甚微，对侵害人的惩罚意义不大。目前我国还没有在环境侵权相关法律中确立惩罚性赔偿，建议尽快在相关立法或者司法解释中予以确定，以适应社会发展、法治环境的需要。

法条链接：

1.《固体废物污染环境防治法》第17条：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。”

2.《水污染防治法》第59条：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。”

3.《浙江省水污染防治条例》第15条：“饮用水水源保护区范围内禁止堆放、存贮可能造成水体污染的固体废弃物和其他污染物。”

4.新《民事诉讼法》：第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

5.《消费者权益保护法》第49条：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。

注释：

1.生产率变动法：是利用生产率的变动来评价环境状况变动影响的方法。生产率的变动是由投入品和产出品的市场价格来计量的。这种方法把环境质量作为一个生产要素，环境质量的变化导致产品价格和产量的变化。利用市场价格就可以计算出自然资源变化发生的经济损失或实现的经济收益。例如，水污染将使水产品产量或价格下降，给渔民带来经济损失；而兴建水库则可以带来新的捕鱼机会，对渔民产生有利影响。

2.机会成本法：机会成本法 (Opportunity cost approach)是指在无市场价格的情况下，资源使用的成本可以用所牺牲的替代用途的收入来估算。例如，保护国家公园，禁止砍伐树木的价值，不是直接用保护资源的收益来测量，而是用为了保护资源而牺牲的最大的替代选择的价值去测量；保护土地，是用为保护土地资源而放弃的最大的效益来测量其价值。