澳大利亚的城市行政体系

澳大利亚的城市行

政体系

澳大利亚的城市行政体系——规划行政体系

一、联邦政府及首都的规划行政

在联邦制的条件下，联邦政府一般不干预及州以下的城市规划行政事务。但联邦政府某些部门的职责与地方规划事务有一定的关联性，这些部门主要有：建设部、环境、住房和社区发展部、交通部。另外，在1972－1975年的惠特拉姆政府中曾设有城市和区域发展部，联邦政府经过行政和财政等手段介入地方城市发展的事务。

堪培拉在联邦直接管辖下的堪培拉市，在1988年以前，国家首都发展委员会是规划行政的单一主体，联邦政府设有主管首都地区事务的部长，部长会同国家首都发展委员会处理城市规划布局的调整、土地使用管理等的具体的程序性工作。1988年以后，根据新的立法，堪培拉分别成立了属于联邦国家的首都规划署（The National Capital Planning Authority），及属于堪培拉市的地方规划署（Territory Planning Authority）。国家首都规划署负责制定“国家首都规划”，这个规划中要包括整个首都地区的规划原则、政策及标准，在规划中划出具有国家首都特征的指定区域，在指定区域内制定详细的规划和设计文件，对指定区域实施建设

管理。地方规划署负责除指定区域以外的首都地区的详细规划编制与实施，地方规划不得与国家首都规划相抵触。

“国家首都规划”由首都规划署按法定程序编制或修订，经由联邦政府主管部长批准，经政府官报公布生效。规划生效后，政府须在国会两院会议期间的6天内提交给两院，在提交后6天内如果国会任何一院经过动议不同意这个规划或规划中的部分内容，则这个规划或规划中的一部分内容即为无效。

首都地方规划由地方规划署按法定程序编制或修订，并征询首都规划署的意见，书面报地方政府行政长官。联邦法律规定，地方规划与国家首都规划不符为无效。

二、州级政府及规划行政

澳大利亚各州的城市人口主要都集中在州的首府。州的首府都是大都会区，由几十个地方政府行政单元的组成，如悉尼大都市区有30余个地方政府行政区，墨尔本大都市区含50多个地方政府区域。由于首府在各州的经济、政治中的重要地位，州政府一般都对首府的整个都市化地区施以较直接的管理。

维多利亚州的规划行政体系在各州中最为复杂，并随经济、

政治条件而不断变化，经过了多次的调整变迁，但长期以来州级政府机构在规划行政中的主导地位没有改变过。

悉尼港在维多利亚州的州政府设有规划和环境部（1993年后改为规划与发展部），作为州的规划行政主管部。在州的层面，经过立法设有墨尔本及大都会工务局（The Melbourne and Metropolitan Board of Works，以下简称MMBW）。MMBW被赋予了广泛的权力来编制和实施墨尔本大都市区规划(Melbourne Metropolitan Planning Scheme，以下简称MMPS)。在墨尔本以外的其它城市化地区也经过州立法设立了几个区域性的规划行政机构，以负责跨地方行政区的规划事务。

根据1981年的州城市规划法修正案，位于墨尔本大都市区内的地方政府能够申请编制自己辖区的法定规划。地方政府编制的规划必须与MMPS相符合，且不涉及具有全局性的问题。地方政府的规划必须经MMBW同意才能生效。规划一旦生效，即取代MMPS中的有关部分内容。一个地方政府一旦有了自己的法定规划，相应的规划审批权限就从MMBW转移到这个地方政府。

规划的行政涉及与各方的协调。有许多州的行政机构与规划

事务有关，它们有的为规划提供咨询，有的在实施自己的行政行为过程中将对规划产生影响。维多利亚州与规划有关的行政机构包括：州协调委员会，其职责是协调州政府几十个部门的政策和行政行为，确定优先程序及规划方向；规划咨询委员会，其任务是为规划部长提供咨询意见，特别是关于规划的政策问题；历史建筑保护委员会，其工作是制定和调整历史建筑的登录；环境保护署，其职责是保护和改进环境及控制污染；城市更新署负责重建或改建旧区；政府建设顾问委员会，负责为主管公共工程的政府部长提供关于保护具历史、文化价值的公共建筑的建议。另外还有公共工程部、港口署、土地保护委员会、农业部、住房部、卫生局、林业局等机构也都与规划行政有关。

澳大利亚的城市行政体系——规划运作体系

一、联邦首都

堪培拉作为澳大利亚联邦首都，是一个完全新建设起来的城市，由于其特定的政治、社会背景，以及土地制度，自然地形等条件，使得其规划的运作体系截然不同于联邦各州。

（1）国家首都发展委员会时期的规划编制

由于国家首都发展委员会是集规划、开发、建设责能于一体的行政主体，能够理性地规划城市，按计划有序地建设城市。在

国家首都发展委员会运作时期，堪培拉形成了结构规划（Structure Plans）和开发规划（Development Plans）这两个层次的规划。结构规划主要是概念性的，以政策导向为目的，而发展规划本质上是实施性的规划，确定具体的项目、规划条件和设计要求。结构规划在1980年代改名为政策规划(Policy Plans)，其目的性更为明确。

政策规划与开发规划均可体现在不同用地范围上。包括堪培拉城市总体、各分区、各重点地段、各系统、各地块的各层次规划都分为政策规划和开发规划两部分，以分别阐明或制定规划的目标、政策要点与开发和规划控制的要求。各层次的这两类规划的深度不同，越往下越具体。

堪培拉的规划编制体系(国家首都发展委员会时期) （2）堪培拉市独立政府成立以后的规划编制

1988年后，堪培拉市地方的独立政府成立，国家首都发展委员会机构撤消，分别成立了属于联邦政府的国家首都规划署和属于地方政府的地方规划署。规划编制体系也有了调整。首都规划署编制的国家首都规划具有明显的政策性特征。在国家首都规划

覆盖下，首都规划署负责细化指定区域的实施性规划，地方规划负责制定未划入指定区的首都地域的具体规划。

划定指定区域的目的是将集中体现国家首都功能和特征的区域置于联邦国会和政府的直接控制之下，以确保其规划、建设的正确方向及符合国家的利益。

指定区域在国客首都规划中划定，它由集中了国会、联邦政府机构的中央区（The Central National Area）、中央区的放射状大道(The Avenues)、城市结构性开放空间(The Open Space Setting)所组成。

（3）土地使用和规划控制

由于历史原因及特征的政治经济条件，堪培拉的土地全部归国家所有，因此防止了土地投机、确保了公共设施的建设用地需求，并使得规划和建设能够合理、有序地进行。

在土地国有的条件下，堪培拉实行了土地使用的租赁制度（Leasehold Tenure）。租赁期限最长为99年。在这一土地制度下，堪培拉形成了有特色的土地使用规划和控制制度。规划部门能够明确规定规划许可的土地使用功能、最大及最小的开发量、

所希望的群体建筑之间的关系、开敞空间及道路、建设开工和完工的期限、最低的投资额等条件，必要时还能够提出建筑形象的要求。

规划条件被纳入租赁合同，形成开发规划和经济合同契约的双重控制。

规划部门能够根据发展的需要修改政策规划和开发规划。但土地租赁合同中规划条件的改变要经过严格的法定程序，必须获得规划部门的同意。地政管理与规划管理相互衔接，各司其责。

二、州及州以下地方政府

（1）规划编制

澳大利亚各州都经过立法规定地方政府要制定城市规划。以维多利亚州为例，法律规定地方政府（Municipalities）要么自己提出编制规划，要么在接到州规划部长的指令后的12个月内开始规划编制工作。对于跨地方行政区的大都市或区域，州则成立区域性规划机构，根据规划部长的要求编制并报审规划。地方责任主体在作出编制规划的决定后的28天内，必须向规划部长报告，并送交规划的区域图，同时还要向州有关的机构、规划地区周边

的地方政府通报规划的编制事宜，征询并考虑有关机构及受影响的其它地方政府的意见，如果认为这些意见不能被接受，则需在28天内报告规划部长。

法律规定，规划方案完成后，需呈送给规划部长，以便部长确认规划是否与政府的规划政策相一致。部长必须在3个月内作出正式答复。如果部长同意了该规划，就进入分开展示程序。展示不少于3个月。经展示后的如根据公众意见对规划方案作了重大修改，则需再次展示不少于1个月的时间。期间要经历公众提交书面意见，举行听证会等法定程序。经展示后的规划方案由州政府批准，经过政府官报（Government Gazette）公布生效，并要在当地的主要刊物上连续公告两次。

公布生效后的规划由政府递交给州议会。在受到规划后的24天内，如果议会经过动议不同意该规划，则该规划无效。生效的规划可供公众查阅，并存土地登记处等有关联的部门。

（2）规划的模式

澳大利亚各州的官方城市规划（Planning Schemes），无论是针对单一的地方政府行政区，还是覆盖大都市区域，基本上都是区划的模式（Zoning Plans），与北美等地的区划方法基本相同。

规划文件由区划文本(Zoning ordinance)和区划地图(Zoning Map)所组成。由于区划文件是具有法律效力的官方规划，内容十分详尽，含义表示须十分严密、准确，因此编制工作十分耗时耗力，需花几年的时间，因此很少重编。如果需要改变，一般采用局部调整的方法，以修正案的方式出现，因此基本不会出现规划空白的情况。

（3）暂行开发控制规划(Interim Development Control)

如果一个城市或地区决定要编制新的规划，为了不使开发管理出现无法可依的状况，法律规定能够先制定一个暂行开发控制规划，有效期为12个月，必要时可延长一次。暂行开发控制规划也需要经过公开展示等程序，但相对较为简化，由州政府批准。维多利亚州的规划法对暂行开发控制规划的有效期限有严格规定，以免产生泛用。

（4）开发控制(Development Control)

某些地域、某些开发的开发活动需事先获得开发许可。在区划文本（及暂行开发控制规划）中详细列出了土地使用中不需规划许可的开发项目，需要规划许可的项目，以及禁止开发的项目。

提出开发申请必须提交有关的信息。申请者还可能被要求以自己的名义、自费发布开发申请的公告，在公告后的14天内，开发申请可被公开查阅，开发会影响到的人士可对开发申请提出反对意见。规划当局将考虑包括反对意见在内的种种因素。最后的结果可能是无条件或有条件地批准申请、拒绝申请，或要求开发申请者对开发项目提供更多的信息。

悉尼

（5）规划复议(Planning Appeals)

当出现对开发申请的有条件批准、拒绝，或要求提供更多的信息等决定时，开发申请者有权在2个月内提出复议申请。另一方面，开发申请批准后，28天后才核发许可证，对开发申请持反对态度的人士也可就项目的批准提出异议，在规划机构作出决定后的14天内可提请复议。在接到复议申请后的7天内，复议委员会需通知作出批准决定的规划机构。

各州对复议的程序、复议的范围、复议中需考虑的内容等都

有明确的法律规定。一般都不允许对规划的基本政策性原则提出挑战。当出现涉及规划原则性问题时，复议委员会会要求政府规划部长作出说明，以免复议决定影响今后的规划行政。

复议委员会的决定是终结性的，除非出现了明显的技术性失误，如数据和事实的差错等。对复议决定可就法律问题向高等法院起诉。

（6）规划政策

由各州的地方政府及大都市区的规划是区划的模式，具有技术性、实施性的特征。随着经济和社会的发展，规划必须关注战略性问题。从1980年代开始，州政府及其规划主管部开始较注重制定规划政策，经过政府的政策为具体的规划和建设开发提供宏观的导向。规划政策在很大程度上成为地方层面规划上战略性规划。

维多利亚州政府在1987年发表了名为“塑造墨尔本的未来”（Shaping Melbourne’s Future）的大都市政策。内容涉及增长模式、经济发展、社会需求、城市环境、开发的领域及未来发展的模式及实施策略等，体现了当时工党政府对未来城市化地区发展的构想和原则立场。保守党上台后于1994年发表了“开创繁荣”

（Creating Prosperity）的州首府城市政策，于1996年发表了“居住在郊区”（Living Suburbs）的21世纪大都市区发展政策。这些政策正在实施，并对城市建设规划产生了很大影响。

澳大利亚的城市规划体系——规划法规体系

澳大利亚联邦宪法规定，联邦政府主要负责外交、国际、外贸和移民事务，州政府与州以下的地方政府负责地方性事务。州设有议会，制定各州的法律。直接置于联邦管辖的联邦首都地区堪培拉，也设有议会，根据1988年的澳大利亚首都区（独立政府）法的授权，堪培拉的地方议会也能够制定法律。

除直接置于联邦管理的地区外，关于地方政府事务及城市规划问题均由州立法。严格地讲，澳大利亚各州都有自己的规划立法和规划行政体系，可是它们的主要的特征是有相似性的。

以维多利亚州为例，主要的规划立法有：规划和环境法（Planning and Environment Act 1987）、规划复议委员会法（The Planning Appeals Board Act 1980）、历史建筑法（Historic Buildings Act 1973）、开发区法(Development Areas Act 1973)等。每部法律一般都有配套的实施性的法规，如：规划程序条例、规划许可和复议条例、规划复议委员会条例等。与规划法相配套的最主要法律是地方政府法（Local Government Act 1989）。

除了规划法以外，各州还有大量与规划法相关的立法，以维多利亚州为例，如：建筑控制法、考古及土著文化保护法、社区福利设施法、官地法、土地排水法、环境影响法、环境保护法、森林法、采掘工业法等。

经批准生效的法定规划也具有法律效力。州以下地主政府一般没有立法权，地方政府经许可制定地方辖区的法定规划需经州政府批准才能成为有效的法律文件。

在联邦首都地区，规划的立法权由联邦国会行使。1957年的联邦法案——国家首都发展委员会法赋予了国家首都发展委员会“规划、开发、建设堪培拉市”的权力和责任。

1988年，根据联邦法案，堪培拉成立了享有自治权的地方政府，堪培拉地方议会也首次被赋予了规划的立法权。

同时，联邦国会还制定了澳大利亚首都地区（规划和土地管理）法（Australian Capital Territory (Planning and Land Management)Act 19 88）。这是当前堪培拉最重要的规划立法，它规定了在堪培拉成立独立的地方政府、原国家首都发展委员会机构撤消后的新条件

下的规划体制，包括联邦政府和地方政府的各自规划权限、规划机制、规划编制、土地管理等制度。

除了联邦国会立法及堪培拉市的地方议会授权立法以外，经批准的法定规划、规划政策也是规划立法体系的组成部分。原国家首都发展委员会制定的规划及规划政策也具有法律效力，对它们的修改需经法定程序。