如何提高公共政策执行的有效性

如何提高公共政策执行的有效性公共政策是一个在现代社会出现频率很高的概念，它已渗透到社会生活的各个层面。大到国家的内政外交，小到公民个人的衣食住行，都要受制于国家的公共政策。人们判断一个事情是否可行，是否正确，依据的标准通常是政策；一个国家的经济发展、环境保护、社会和谐、公共教育、公共卫生、公共交通、社会保障等一系列实际问题，都要由该国的公共政策来规范和调整。可以说，没有公共政策的必要干预，就难以保证正常的社会生活秩序。公共政策就是“政府依据特定时期的目标，针对特定社会问题的解决，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”①

公共政策过程包括分析、制定、执行、评估、终结五个阶段，其中公共政策的执行是五个阶段中最重要的环节。公共政策固然很重要，但是如果政策不被执行，就仅仅只是政策而已，发挥不出什么作用，也就不会对个人、社会、国家产生任何影响。当然，政策的好与坏也就无从知晓了。美国著名行政学者G.艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”由此，我们就可以看出“执行”究竟有多么重要。

一、公共政策执行及其地位、作用

公共政策执行就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、试验、实验、协调与监控等各种行动，将已合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策既定目标的动态过程。”②

政策执行是政策生命过程的关键环节，发挥着其他环节不可替代的作用。整个政策功能的实现依赖于有效的政策执行。政策执行在政策过程中的地位和作用主要体现在：

1、政策执行是实现政策目标的根本途径。在公共政策过程中，制定政策是研究问题、确定目标的过程，但是公共政策的根本目的不在于研究问题，而在于解决问题，政策执行才是直接的、实际的、具体的解决问题和实现目标的过程。

2、政策执行是检验政策质量的重要途径。一项政策的正确与否，最终需要实践来检验，因为实践才是检验真理的唯一标准。只有通过执行政策，才可以知道政策是正确的还是错误的。

3、政策执行是后续政策制定的重要依据。任何政策都不可能一经制定就尽善尽美，政策制定者往往需要在政策执行的过程中根据反馈回来的信息加以修正和完善，或者制定新的政策。

总之，政策执行的作用和影响贯穿于整个政策过程的始终。因此，要想让公共政策顺利执行下去，首先就必须高度重视政策执行活动，把政策执行作为政策研究不可缺少的内容。

二、影响政策执行的因素

将计划转化为实践有时并不像想象的那样简单。很多时候，政策已经制定好了，但是实际上却并不能像当初设想的那样得到有效的执行，执行的现象和结果并不令人满意。这是因为，在政策执行过程中，政策执行总是直接的或间接地受到很多因素的影响，只有通过对这些因素加以分析，才能够排除这些因素对政策执行的影响，从而使政策顺利地执行下去。我

认为，影响政策执行有效性的因素有以下几点：

1、政策问题的性质。政策是用来解决问题的，政策执行的成功与否，与政策所要解决的问题的性质密切相关。在现实社会生活中，有些问题简单，性质较单一，所涉及的范围较小，解决这类问题的政策执行起来就比较容易。有些问题的性质复杂多样，涉及的范围广，这类问题解决起来就比较棘手，执行起来较困难。

2、政策本身的因素。有时候，许多政策不能达到预期的效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。首先，政策的正确性是政策有效执行的根本前提。正确的政策符合社会发展的客观规律，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效执行。反之，政策将被抵制，不能顺利执行下去。其次，政策的具体明确性是政策执行有效的关键所在。政策方案和目标具体明确并且切合实际，就能够顺利执行。如果在实际政策执行中，一项政策模棱两可、含糊不清，自然令人无法执行。

3、政策资源的影响。任何一项政策的贯彻落实都离不开人力、物力、财力、信息资源以及权威资源的投入，这些政策资源是政策执行活动能够顺利开展的重要保证。首先，物力和财力资源是最基本的政策资源，充足的经费和物质供给是政策执行的重要保证。其次，好的政策需要人来落实，没有必要的人力投入，再好的政策也无法顺利执行。再次，信息渠道的畅通程度也会影响政策的顺利执行。只有确保信息渠道的畅通渠道，才能是政策执行者获取足够的信息资源，从而保证对执行过程的控制。最后，权威资源是政策执行活动的一种特殊资源，政策是以权力为基础的，人们对权力的服从是对政策服从的根本原因。

4、政策执行机构的影响。合理的组织结构是政策执行的组织保证，精简高效的执行机构可以节约政策执行成本，正确的组织目标能够保证政策执行的方向。

5、政策执行主体的影响。任何一项政策最终是由一定的执行人员去贯彻实施的。政策执行者的政策水平、政治觉悟与职业道德、意向、责任感、工作作风、知识结构和组织能力，都会对政策的执行产生影响。如果政策执行人员缺乏必要的知识和能力，就不能透彻的理解政策，就会在传达、宣传、执行政策时扭曲政策、曲解政策。政策执行者可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失败。由此可见，执行组织与人员自身的状况直接影响着公共政策目标的实现。

6、政策对象的影响。政策执行的目的是为了影响或改变政策对象。政策在执行过程中，虽然政策对象一般处于被动地位，但是他们也可以通过自己的行为方式反作用于政策执行者，从而影响政策的执行。一般来说，政策对象的利益取向、受教育程度、以及群体力量对政策执行有着很大影响。

7、外部环境的影响。任何一项公共政策的执行都会受到外部环境的影响。影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。公共政策执行系统的自然环境是指与政策执行系统发生密切联系和交互作用的自然条件。一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着这样那样的联系，影响着政策执行过程及其结果。社会环境是指社会的政治环境、经济环境和社会心理环境，这些环境不仅会影响到适用群体对公共政策接受程度，

而且还会影响到执行者所采取的行动。

8、政策执行的监控力度。在政策的执行过程中，需要强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策得落实情况。如果没有强有力的监控，很容易使“上有政策，下有对策”之风盛行。

三、提高公共政策有效性的途径

1、加强政策的研究，制定科学、合理的公共政策。对现存的政策进行清理，凡是政策规定之间相互矛盾、扯皮现象都必须及时纠正，完善还不够完善的政策。在制定政策时，要通盘考虑，要有明确的内容要求和可操作性的措施和行动步骤，内容越是具体、可操作性强的政策能够迅速转化为实际行动。要坚持一切从实际出发，根据实际情况来制定相关的政策。

2、有效利用公共政策执行的宝贵资源，畅通信息的沟通。在政策执行过程中，应该注意在对政策执行资源的投入过程中坚持成本效益原则，以最小的投入获得最大的产出。在这些资源中，尤其要重视信息的沟通与协调，公共政策制定部门要设立一定的程序、制度，甚至专门的机构来进行信息沟通和协调，不仅执行者、执行机构之间需要沟通协调，执行者、执行机构和目标群体之间也需要不断的沟通和协调。

3、优化行政组织结构，增强组织内部的凝聚力。建立合理的组织机构，合理划分层级，以防止信息不畅、程序繁琐，加强组织的凝聚力建设，培养组织的协作精神，从而提高政策执行机关的战斗力和执行力。

4、提高政策执行主体的政策执行水平和执行能力。政策执行主体应该通过学习和定期培训，熟悉政策执行的活动规则，提高准确理解和把握政策的能力，从而为有效地政策执行奠定基础。

5、提高政策执行对象的政策认同感。为了公共政策目标的实现，政策执行主体应将政策执行对象群体行为所需要的调试量降到最小，以减少人为造成的抵制，从而有利于政策的有效执行。另外，要加强政策宣传，提高政策对象群体的政策认同感可以是政策执行者和对象群体认真领会和理解政策目标的具体内容，为有效的执行政策奠定坚实的思想基础。

6、创建良好的公共政策执行环境。在公共政策实际执行中，我们应该因地制宜，深入各种环境进行可行性分析，并根据执行反馈和实际情况不断追踪决策。同时对执行决策不断调试，最终取得一个满意的结果。公共政策执行要遵守可持续发展原则，要重视对自然资源的节约。

7、规范公共执行的监督体系，加强对公共政策执行的监督。在公共政策执行过程中，建立行之有效的监督体制，对公共政策执行情况及时的跟踪评估，发现公共政策执行活动中出现的问题和困难，及时采取有效的调整措施和补救方案，控制公共政策执行的进程和效果。要构建广泛的社会监督系统，强化人民群众参与政策执行监督的意识，积极投入到监督活动中，以提高政策执行监督的有效性。另外，还应建立政策执行者的责任追究制度，以增强政策执行者的责任感、使命感核危机意识，提高政策执行的有效性。

①陈庆云，公共政策分析（第二版）［M］北京：北京大学出版社，2011.4，第10页

②严强，公共政策学［M］北京：社会科学文献出版社，2008.6，第205页