关于某使用林地可行性报告材料及其存在地问题

编制使用林地可行性报告

一、要求与动态

（一）编写的总体要求

1、从科学的角度为林业行政主管部门提供决策服务。

2、从公正的角度为失地林农维护利益。

3、从友好的角度保护森林资源。

4、从质量的角度为业主提供技术服务。

5、从道德的角度维护职业尊严。

（二）面临的要求

来自行政主管部门的要求非常重要。经统计，因使用林地可行性报告中存在的问题，被国家林业局要求补正的比例占到25%左右。

注意几个方面：项目建设性质和建设内容，项目建设进展情况，征占用林地数量及其合理性，涉及保护区等生态敏感区及公益林地，采取的保护措施，林地权属，补偿（安置）测算，征占用林地调查表，建设项目总体布局图，征占用林地现状图。

1、坚持不占或少占林地的原则。是编制报告最基本要求，需要编制单位全面把握建设项目性质，是否属于国家重点建设项目，还是经营性建设项目。滑雪场、高尔夫球占用林地是不可行的，国家高速公路是必须建设的，应从产业政策、供地政策等内容上研究，把握建设项目性质。

2、认真分析各项工程的占地量是否合理。编制报告时，要掌握、研究有关规定、标准、项目的产业政策、供地政策、国家有关要求、行业标准等内容。尤其是对商业性开发项目，应该深入分析。如符合国家产业政策的外资项目确认书、建设用地规划许可证。

3、要针对项目的选址、用地规模、临时占地与永久占地的比例、补偿等方面开展论证、分析，为林业主管部门提供依据，使林业主管部门能够更好的推敲项目的用地情况，更加准确、科学的进行行政审批。（林地处每年都在研究分析各类建设项目大致用地标准）有些项目用地规模明显不符合实际情况，但从报告里找不到依据，不能为审核（批）提供服务。

4、公益性和商业性建设项目的报告要求应该不一样，商业性项目的报告要在可行性论证上下功夫，要搞清楚生态造成的危害，建设内容和用地标准等关键内容。

5、对自然保护区及其他重要的保护物种和生境，说明空间位置关系，客观分析影响及其潜在影响，提出切实可行的保护（规避）措施。

6、提高报告编制质量。文字量可以减少，充分发挥图、表、照片最直观的反映占地情况的作用，图、表、卡要相互对应和统一，杜绝抄袭和拼接现象。

7、强调图的作用。肩负档案的作用，行政许可档案是

永久的，林地被审批出去了，档案就有肩负确权的职能，要达到以图管地的目的；要服务于建设单位，建设单位能够知道占地在哪里，地是什么状况。

8、充分利用二类调查、林地保护利用规划资料，将占地占地现状图进行叠加等。占地面积大项目使用最新遥感影像照片进行对比分析。

9、国家林业局组织的打击破坏林地行为专项行动、征占用林地检查（采用遥感检测技术）、行政许可监督检查,以及各级林业部门组织开展的执行行动和监督检查，是对报告质量的检验。尤其是违法违规征占用林地行为发生后，报告中的面积、地类能否作为执法依据，对编制工作也提出了要求。

（三）管理动态

1、《国家林业局森林资源管理司关于规范征占用林地行政许可事项上报文件内容的通知》（资权函【2009】54号），对上报文件从七个方面进行了规定，许多内容需要在使用林地可行性报告予以说明。

2、启用“占用征用林地审核审批管理系统”

为加强林地保护、维护林农权益，系统中增加了林权、公益林、保护区、补偿补助等多方面的内容。例如，依据审核（批）权限分地类和分主导功能统计表；野生动植物的保护措施；列表说明保护区域、母树林、种子园数量；说明结

论符合139号文件“条件和范围”规定的条款等。

3、《国家林业局关于石油天然气管道建设使用林地有关问题的通知》林资发〔2010〕105号国家局与中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司协商一致，提出指导意见。

石油天然气管道工程“管道中心线两侧各5米范围内”（不包括线路站场、线路阀（室）、标志桩、固定墩、跨越的基础等永久性工程）使用的林地，依法办理临时使用林地手续。并对占地补偿费标准做出了规定。

4、按照林地保护利用规划纲要的要求，正在修改2号令，结合139号规范，可能对提交的使用林地可行性报告的要求会有所变化，随之237号规范也将进行修改。（森林法在修订之中）

5、按照林地保护利用规划纲要的要求，今后还要制定征占用林地项目禁限目录。

二、注意的一些问题

1、注意立项批复文件。当项目拟征占用林地面积与项目核准批复件中的林地面积差异较大时，使用林地可行性报告未说明项目使用土地总面积中各类型土地面积，以及农用地面积及其二级地类面积和差异原因，如宜林地和未利用地。

2、注意分析建设内容。未对项目红线范围内的建设内

容以及涉及林地的建设内容（包括具体的内容、规划布局、建筑标准等）说清楚，并与项目批复内容核实，是不是包含在批复内及经批准的项目相关（变更）设计。

3、注意项目的整体情况。使用林地可行性报告中未说清楚项目由来、背景情况和重要意义等。

4、注意与保护区域关系。未对项目是否涉及自然保护区、森林公园、名胜区的情况进行说明。如

（1）以隧道形式穿越自然保护区，未明确说明隧道口与自然保护区的位置关系及相关影响。

（2）拟占用林地位于国家级森林公园范围内，报告未说明项目选址依据、用地规模是否符合国家级森林公园总体规划情况。

5、注意说明补偿标准和依据。估算补偿费和安置补助费标准与地方政府有关文件和补偿协议标准不一致时，要注意分析比较其估算结果是否低于地方政府有关规定，并应说明原因。较早签订征用协议书，应说明是否有效。

6、注意采矿占地标注。采矿占地时，拟占用林地现状图上未明确表明矿区范围拐点坐标（说明拟占用林地范围与矿区范围的位置关系）及注明矿号；以及未说明每一采矿点进场路是否占用林地、尾矿库的控制范围、拟临时占用林地是否在探矿证范围内。

7、注意电力保护区。未说清楚输电线路保护区拟占用

林地是否按《国家林业局国务院三峡工程建设委员会办公室关于转发国法秘函[2003]260号文的通知》（林资发[2004]140号）要求执行，及保护区与林木的宽度、高度间的关系等。《电力设施保护条例》。

8、注意违法占地情况。该项目已经违法占用林地，使用林地可行性报告中对其建设现状及违法占用林地情况未予说明。

9、注意项目进展情况。要说明项目实际进展情况。

10、注意名称一致。报告中的权属、单位名称和林地权属证明材料不统一。

11、注意表和图。使用林地可行性报告所附小班调查图表小班调查表因子填写不全（如没有小班蓄积量等），小班位置图部分图班面积比例不准确，或者比例尺太小，没有提供全线路用地图等情况。

12、注意总体布局图。能够准确反映项目建设空间关系和内容。底图规范，标注准确，比例尺适中。

13、注意输气（油）管线临时占用林地与永久占地关系。管线临时占用林地，5m内、外红线要区分。

14、注意永久征收占用林地和临时占用林地统计。

15、注意利用矢量化数据。大型项目尽可能利用林地保护利用落界、二类调查、遥感数据进行叠加分析。

16、注意面积调查方法说明。如槽探占用林地面积的测

算依据。

17、注意新用林地与原拟用的关系。标注拟新征用林地面积与原拟征用林地面积的位置关系。

18、注意一些特殊情况。报告未对一些特殊情况进行说明。如占用大面积的采伐迹地，未说明采伐迹地形成情况；林区中存在农地的历史遗留问题；钻探是否可能存在以探代采等。

三、编制规范（237号）

（一）编写原则

1、编制的出发点。依法编写，对国家禁止供地项目，不得为其编写使用林地可行性报告。（《禁止供地目录》、《限制供地目录》等）

2、编制的基础：技术方法要符合有关技术规程和标准，采用的主要经济技术指标要具体明确。（包括森林资源、野生动植物、古树名木的各种调查方法）

3、编写的重点：实事求是反映拟占用征用林地及其林木的现状。（涉及审核审批权限）

4、编写的难点：评价占用征用林地对环境和林业发展的综合影响。特别对涉及重点野生动植物和古树名木的保护，对项目区域和项目区的森林资源的影响，以及对环境和林业发展的影响进行客观分析和评价。

（二）技术要求

1、项目本身的可行性研究报告及有关批复文件（核准、备案）具备；

2、森林资源的基础数据时效性强、精度高，外业勘察、专业调查资料齐全，数据符合精度要求。

3、各种相关数据及社会经济情况等背景资料的来源可靠，数据详实，具有时效性；

4、项目使用林地的方案科学，总体布局合理，项目选址得当，用地规模符合实际需要，采取的保护措施有效；

5、对环境和林业发展的影响所做的评价全面具体、方法科学、论证充分；

6、采用的经济技术指标、参数、定额符合项目区的实际情况；

7、严格执行国家有关政策法规、技术标准和规程规范；

8、提出的综合评价和结论性意见、措施及建议具有客观性、公正性和科学性；

9、使用林地可行性报告资料完整，附件材料及专题论证报告齐全。

（三）总论

概述建设项目的提要情况、拟占用征用林地的总体情况及可行性报告编写依据等。

１、项目概况。重点对业主性质、项目批准单位，项目建设的目标、拟用地规模、项目效益，项目提出过程及前期准备

情况进行说明。

２、拟占用征用林地概况。包括拟占用征用林地的空间位置、拟占用征用林地面积蓄积、占用征用林地类型等。

可以增加工程建设内容，工程布局、工程建设规模的介绍。（四）项目区域及项目区的背景情况

包括项目的由来及提出等情况、项目区域及项目区自然地理（气候、地貌、土壤、水文等情况）、社会经济（面积、人口、经济等情况），以及森林资源、重点野生动植物、风景名胜等基本情况。

项目区的情况调查，以涉及到的最小行政单位为范围，可以是行政村、乡（镇、林场）、县（区、市）及地（市）。项目区域的范围大小未明确，需要探讨。项目区域是指建设项目全部活动的直接影响区域和间接影响区域。

建议：依据建设项目对林业发展和森林生态的影响方式、程度等因素确定。使用林地规模较大的建设项目，以涉及到的县级行政单位为项目区域，使用林地规模不大的建设项目，可以涉及的乡级行政单位为项目区域。

项目区域或建设项目建设涉及保护区、森林公园、风景名胜区等保护区域时，可对保护区基本情况、保护区总体规划情况进行介绍和说明，

另外，应对建设项目和保护区域的关系进行说明，与林地保护利用规划的分级情况说明。

建设项目与县域总体规划关系图拟征占用林地在县域内位置图

征占用林地与风景名胜区位置关系图

（五）项目区拟占用征用林地现状调查情况

1、征占用林地调查

◇小班（地块）区划

小班（地块）是调查、统计的基本单位，小班划分应尽量以明显地形地物界线和工程建设界线为界，同时要兼顾资源调查和林地审核审批管理的需要。

除了《森林资源调查规划设计主要技术规定》中的10个划分条件外，还可考虑按集体林地经营者（效果好）不同进行划分。

◇调查内容

（1）基本因子包括：县（区）、乡镇（场）、村（林班）、小班号、起止桩号、地类、林种、面积、用途、林地权属、林木权属、工程类别、优势树种、起源、林龄、郁闭度（覆盖度）、平均胸径、平均树高、株数/公顷、散生木蓄积、小班蓄积、小班株数、事权等级（是否实施生态补偿）、林地经营者、是否城市规划区、退耕还林年度等。

（2）散生木的调查：树种、树龄、胸径、树高、株数、单株材积、蓄积；

（3）散生经济林木：树种、树龄、株数，涉及补偿等问题；（4）幼树幼苗调查：树种、树龄、树高、样方株数、小班株数

◇做好标准地调查

◇及时整理调查记录

（1）除了录入电子表格，建议对每个地块进行文字说明和描述，文字的形式非常重要，对调查因子是全面的整理，尤其是逻辑关系的检查。

（2）可以分用途进行统计说明。

（1）是否属于国家公益林地认定难度大；（2）调查的林地面积和国土部门调查数据不一致，需要协调。

2、野生动物调查

◇调查方法

（1）采用查阅文献、社会调查和踏查和现地样线调查相结

合的方法。面上区域性的动物资源状况和重点保护动物物种分布情况，以查阅、分析动物志、自然保护区有关考察调查资料及有关著作和论文为主，并作必要的调查核实和补充修正。

（2）对项目区野生动物资源情况，结合资料，在先期外业踏查工作阶段，采用咨询、讨论、比较等方法向当地长期从事动物保护、乡镇林业站、森林资源管护站工作人员调查了解，初步确定野生动物种类和分布情况，再采用实地样线调查进行详细调查，基本查清项目区内陆生野生动物物种情况，重点查清国家和省级重点保护陆生野生动物的物种及其保护等级、栖息生境状况和受迫胁程度，编制陆生野生动物分布名录。

◇调查方法

（1）两栖,爬行动物,鸟类和哺乳类的实地调查方法均以路线调查法和样点调查法为主。对于每条调查路线(或样点)记录调查日期,天气,海拔区间,生境,起点和终点坐标,调查起止时间,调查路线长度和参加调查人数.在整个野外工作过程中都注意观察动物和拍照。

（2）编制野生动物名录。目录要符合实际，不要太长，避免互相借用。

（3）结合现状调查，评价省级以上重点保护的野生动物种类，分布、密度及工程建设对其生境、物种影响情况。

3、野生植物调查

◇调查方法

（1）面上区域性的植物资源状况和重点保护植物物种分布情况，以收集、查阅、分析林业志、植物志、自然保护区有关考察调查资料及有关著作和论文为主，并作必要的调查核实和补充修正。

（2）项目区野生植物资源情况，结合资料，在先期外业踏查工作阶段，采用咨询、讨论、比较等方法向当地长期从事植物保护、乡镇林业站、森林资源管护站工作人员调查了解，初步确定野生植物种类和分布情况，选择典型地段进行实地线路调查。典型森林群落和重点保护野生植物数量调查分别采用样方法和直接记数法，在调查图上标明保护植物的具体分布位置。重点查清国家和省级重点保护陆生野生植物的物种及其保护等级、栖息生境状况和受迫胁程度，编制野生植物分布名录。

（1）样地法。布设一定数量的样地。在同一植物群落中，在不同高度不同坡向选择典型地段设置若干个样方，其数目多少随群落大小和调查人力情况而定，一般为5～10个，样方面积，森林一般为400米，灌丛50米，草坡5米2。样方适用于各种生活型的植物（乔木、灌木、草本均可）。

（2）样线法。在植物群落中步设样线，沿直线一侧的1米范围内进行调查。样线长度一般不短于50米，样线数目不

少于5～10条（要在不同高度不同坡向设立样线）。样线法一般适用于乔木、灌木、大型草本和稀疏分散的种类。

3）采集标本和样品

采集标本。对于所调查的资源植物，不管调查者是否认识，都要采集标本。采集标本时，要按照正确方法进行，填写采集记录卡，在标本制作好以后，定名务必准确。

采集样品。采集样品主要是为了在室内检验测定之用。样品采集的部位、数量以及规格要求，视资源植物的类型而异。例如油脂植物要采集果实（或种子），纤维植物则要采集其皮部或全部茎叶。采集的样品要放在阴处风干保存，勿使生霉腐烂。样品采集后，应做好登记挂牌。

（4）编制野生植物名录，目录要符合实际，不要太长，避免广而用之。

（5）结合现状调查，评价重点保护的野生植物种类，分布、密度及工程建设对其生境、物种影响情况

4、古树名木

按照《全国古树名木普查建档技术规定》的有关标准，

◇调查内容。树种、年龄、胸围、冠幅、长势、权属、健康状况、具体位置。

◇调查方法

（1）采用以复核为主，补充调查的方法。即以当地林业部门对项目区域内的古树名木资源进行的普查建档成果资料

为基础，进行全面复查，核对所有调查因子，进行纠错补缺；如在普查中发现遗漏的古树名木，要采用社会访问和实地调查相结合的方法进行补充调查。

（2）无法现场识别的树种，要采集叶、花、果等制作标本带回，登记古树名木树种鉴定表，供专家鉴定。◇结合现状调查，根据年龄、长势、生境条件等特征，按有关规定，逐一提出相应的对策与措施。

◇对于确定采取就地保护、移植保护和基因保护的古树名木，根据树种、生境、地理位置及其生长势等特点，制定保护方案。

◇保护措施

（1）就地保护：项目建设后古树名木仍能在原地生长的采用就地保护措施。

（2）移植保护：应用现代技术将古树移植到异地种植的保护措施；

（3）基因保护：应用扦插、嫁接、组配、杂交等技术将古树的特殊基因遗传给后代并将其保护的措施。

（4）信息保护：应用解析木技术、现代影像技术将古树名木的重要历史信息保存的措施。◇基因保护、信息保护是属于古树名木采伐后的补救保护措施。对于难以采取就地保护、移植保护等措施而必须采伐的古树，则视其不同的保护价值可采用这两种补救保护措施。采取采伐措施必须慎重对

待，要求采伐前在现场摄像备查，并按有关规定的古树名木采伐审批手续，经当事人申请报林业主管部门批准同意。

5、景观风貌

分为地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动，重点是生物景观：

主类亚类基本类型

生物景观树木A林地 B 丛树 C 独树

草原与草地 A 草地 B 疏林草地

花卉地 A 草场花卉地 B 林间花卉地

野生动物栖息地A 水生动物栖息地 B 陆地动物栖息地 C 鸟类栖息地 D 蝶类栖息地

◇将项目区域区分为调查小区。调查小区一般按行政区划分（如县级一级的调查区，可将乡镇一级的行政区划分为调查小区），也可按现有或规划中的旅游区域划分。

◇调查线路按实际要求设置，贯穿工程建设内所有调查小区和主要旅游资源单体所在的地点。

◇评价工程建设对资源观赏游憩价值、珍稀或奇特程度、规模丰度与几率、完整性、知名度和影响力、适游期和使用范围、污染状况与环境安全的影响。

◇说明与风景名胜区关系，是否会影响景观，如华山景区。◇制定保护方案，提出保护措施。

（六）占用征用林地对环境和林业发展的影响分析

１、森林资源的影响。可重点分析对公益林地、尤其是重点公益林地的影响。

2、生物多样性的影响。可从栖息地面积减少、栖息环境改变以及保护物种影响方面进行分析。

3、生态效能的影响。可从森林生态防护效能的不可恢复性和不可再生性，以及森林生态防护效能生态稳定性、可持续性等方面进行分析。

4、景观风貌的影响。可从森林景观的影响和地貌景观的影响进行分析。

5、环境质量的影响。可分施工期、营运期进行分析。生产安全（如尾矿库）

6、林业发展的影响。可从生态建设（国土绿化、资源管护、湿地建设）、防灾减灾（防火、病虫害、有害生物）、产业建设（林区民生、群众致富、生态旅游）、文化建设（弘扬生态文化、基地建设）等方面分析。

（七）综合评价

１、立项依据是否充分，占用征用林地是否具有必要性和迫切性？除了立项文件外，综合分析项目与区域规划的协调情况是重点，并从项目建设所提供的产品或服务效能出发，对拟占用征用林地的需求情况进行客观分析。

2、占用征用林地的建设条件是否具备，拟采用的建设措施是否优越，拟采用的保护和使用林地的措施是否合理？重点对比项目区及周边区域林地的背景情况和现状，分析该项目建设占用征用林地的选址是否科学。

3、占用征用林地的相关技术措施是否可行，对环境的影响程度？可重点分析建设项目在论证、设计等阶段，是否有针对性地提出防范或减少负面影响的合理措施。

４、项目的经济效益、社会效益和生态效益。在综合评价中，确属必要的，可以提出防护、恢复和替代方案。

林地被征占用，肯定对生态环境和林业发展造成负面或不利影响，从保护的角度看，应该采取的是防护、恢复和替代方案。对涉及不可替代、极具价值、极敏感、被破坏后很难恢复的森林生态敏感区（点）应提出可靠的避让和工程设计优化措施；涉及采取措施后可恢复或修复的森林资源时，应制定恢复和修复方案，替代主要指项目选线、选址的替代，在经济可行、条件可行的前提下，提出最小影响的替代方案，