欧洲解决地区发展差距的经验借鉴

欧洲解决地区发展差距的经验借鉴

王喜娟

【摘要】随着我国经济的快速发展，地区之间也出现了发展的差距。我国被整体分成三个带，即东、中、西部，这三个带在经济、技术、政策等方面都出现了巨大的差距。而地区发展差距的问题不仅仅局限于我国，世界其他国家也出现类似的问题。本文通过借鉴欧盟和法国在解决地区发展差距上的实践经验并结合我国实际提出我国在解决地区发展差距上国家政策的调整。

【关键词】欧洲，区域发展差异，政策

1引言

随着改革开放的到来，我国得到了飞速的发展，到二十一世纪，世界已经进入了一个现代化的社会。现代化是一个非常复杂、深刻而漫长的社会变迁过程。现代化本应是一个国家各个区域共同的现代化，但在现代化进程中，世界各国却普遍存在着区域发展差距。随着现代化的推进，这种差距不仅难以在短时期内缩小，反而在某种条件下会有所扩大，这是世界性的难题，而我国尤为典型。从“西部大开发”到“振兴东北”到“中部崛起”，我国越来越意识到一个区域单元在发展中的协同作用，越来越深入对区域之间的差异和优劣进行对比和探讨。而从理论上讲，现代化的推进和实现并不意味着区域发展差距的完全消失，而是将其控制在一定的范围之内。在解决区域发展差距上，西方很多国家和组织都先于我国，且已经取得了较好的效果。本文通过从欧洲部分国家和地区在解决区域发展差距的成功案例并结合我国发展的实际情况中初步探讨适合我国区域发展的道路，提出一些建议。

2欧洲部分国家和地区解决区域发展差距的做法

2.1法国解决地区发展差距的主要做法

法国是西欧面积最大的国家，本土划分为22个大区、96个省。法国原是一个传统农业国家，但在第一次工业革命以来的150年间，工业活动版图大大扩展，农业耕作区相对缩小，土地利用率不断提高，逐渐形成了多个经济区域。法国区域经济发展的不平衡性在二战前后加剧，各地区发展差距不断扩大。为解决这一问题，二战后法国历届政府均制定了一系列政策，取得了较好效果。法国的地区发展差距的表现与我国有很大的相似性，它的地区发展差距主要表现在：东西部之间存在着巨大的经济差距、城乡人口分布严重不均、传统老工业区产业萎缩，日趋衰落等。

2.1.1将缩小地区发展差距问题纳入国家计划,并建立一整套相应机构

20世纪60年代，法国先后成立了“国土整治和区域行动评议会”及“国土整治全国委员会”等常设机构，负责协调地区整治行动，解决地区发展差距问题。80年代初社会党执政后，又进一步改革了计划的实施方式，由各地区成立“地区计划委员会”，制定本地区的经济、社会

和文化发展计划。中央政府则通过签署“国家-地区经济发展合同”，以多种方式扶持地区经济发展。

2.1.2实施国土整治政策

所谓国土整治，主要是指缩小地区间的发展差距，在政府的推动下对国土进行平衡整治。这是二战后法国政府对经济发展进行宏观调控的主要方式之一。

国土整治行动始于1950年,时任法国建设部长的珀蒂向政府提交了一份“国土整治计划”，首次提出“国土整治就是要依据自然资源和经济活动来寻求人员在全国范围内的最佳分配”。1955年，根据国土整治的需要,法国政府将本土划分为22个大区,以加强中央政府的统一领导，推动区域发展。这一时期，法国政府重点加强了北方、中央高原等区域的经济发展，着重解决这些地区的就业问题。进入20世纪60年代后，区域经济发展失衡现象更加突出。为实现区域经济协调发展，法国政府加大国土整治力度，制定了一系列区域经济发展远景规划，重点整治西部、西南部、中央高原和东北老工业区等区域。80年代初社会党执政后，国土整治计划将过去缩小地区差距的目标，扩展到了教育、就业、培训、环保等各个方面。

事实证明，二战后40多年来，法国国土整治政策的实施，对缩小地区差距起到了积极作用，西部地区经济发展明显加快，某些发展中的农村地区和外省大城市的经济活力明显增强。

2.1.3二战后,法国逐步形成一套较为完整的城市发展、农村改革、山区开发和保护及老工业区结构改造政策对缩小地区经济发展差距，加快落后地区发展，乃至整个国民经济发展都起到了积极作用。

城市发展政策的主要方针是控制大城市的发展，鼓励地方中小城市的发展，建立中心城市，以促进地区经济平衡发展，改变欠发达地区落后面貌，主要内容有:采取措施严格限制巴黎等特大城市的发展；调整全国城市结构，改革旧有城市体系，加速发展里昂、马赛、里尔等地区中心城市，促进人口和经济活动向这些城市流动；制定城市发展规划,鼓励发展中小城市和卫星城镇。

农村改革政策的主要目标是通过对农村实行结构改革，重点开发西部、西南部和中央高原欠发达农业区，主要内容包括：第一，加强农村基础设施建设。法国西部、西南部和中央高原等地区交通相对落后，缺少通讯手段。为迅速改变这些地区的面貌，法国政府先后制定了一系列发展交通和通讯的计划，并投入大量资金。20世纪70年代初，专门制定了有关改善农村基础设施的特别条例，由中央同地方合作，兴建基础设施大型项目。经过努力，历史上形成的东西部之间交通网络分布不均的状况正在逐步消失。第二，加速欠发达地区农业现代化进程。20世纪70年代起，法国政府把欠发达地区的农业现代化作为改变地区落后面貌，促进农业区域平衡发展的重要手段，并制定相关法令，推行农业现代化开发计划。政府通过低息贷款、财政补贴等形式，鼓励欠发达地区农场进行设备更新和现代化投资。开发计划的实施大大促进了欠发达地区农牧业的发展，对稳定这些地区的青壮年劳动力留在当地发展起了很大作用。第三，鼓励发展农村工业和第三产业。法国政府在促进农业现代化的进程中，还十分重视扶持适合各地区特点的工业、手工业和第三产业的经营活动，尤其在西部、西南部和中央高原等重点改革区，实行了一系列财政激励和扶持政策，鼓励这些地区发展农村工业和第三产业，增加农民收入。第四，稳定农村人口，特别是青壮年人口。20世纪70年代以来，欠发达地区农村人口不足和农业劳动力老化问题日益突出。为此，法国政府把稳定农村人口作为执行区域发展政策的重要目标，采取多项奖励措施，鼓励人口向农村流动。第五，发展农村文化、教育事业。20世纪60年代起，法国政府不断增加农业教育和职业培训的贷款和补贴。到80年代中期，这方面的支出约占国家农业拨款的3%。政府还通过补贴等措施，普及落后地区的视听和影像教育。政府还同地方签署文化教育合同，促进农村地方教育的发展。

实施山区开发与保护政策。山区约占法国国土总面积的2%。20世纪60年代起，法国政府提出应根据山区的不同特点，在保护山区自然资源的同时，大力发展旅游业和其他经济活

动，繁荣山区经济。80年代初，又出台了保护和开发山区的四条方针，包括因地制宜，发展适合本地区特点的经济活动，尤其是扶持山区工业和手工业的发展；大力发展旅游业；有效保护资源；重点改善人烟稀少、偏僻山区的交通和通讯基础设施，发展服务业,改善山区生活条件等。

推动老工业区结构改造。1979年以来，法国政府对老工业区采取了一系列结构调整措施。20世纪60－70年代是改造的第一阶段，先后提出了“钢铁工业改组计划”和“拯救钢铁工业计划”，主要通过增加投资来推动企业现代化，但未取得预期效果。80年代初社会党执政后，对老工业区的改造进入第二阶段，初期实行扩大煤、钢生产的“振兴”计划，结果加剧了原有的“结构性危机”；后由于经济严重不景气，又转而实施“紧缩”政策，加速结构调整，使生产由“低效数量型”步向“高效质量型”转变。

2.1.4实施有利于缩小地区发展差距的财政和税收制度

20世纪50年代起，法国政府实施了一系列有利于缩小地区发展差距的财政奖励制度，先后设立经济和社会发展基金、地区开发奖金、手工业企业装备奖金、农村开发与国土整治部际基金、工业现代化基金等，为巴黎和其他大城市外迁企业和机构提供补贴，并重奖在边远、落后地区进行投资的企业主。80年代初社会党执政后，将这些名目繁多的奖金和补贴一律改称“国土整治奖金”，并对资助手段做出重大改革。此外，对参与区域发展的企业，政府还根据地区和就业人数予以不同程度的税收减免。

2.1.5实施地方分权政策,调动地方积极性

二战后，法国采取一系列措施加强中央政府的权力，但中央权力主集中，限制了地方积极性，造成地区之间条块分割，不利于区域经济协调发展。自20世纪60年代起,法国开始实施向地方分权的政策，中央政府行使的部分权力下放到大区和省。80年代起，进一步下放权力，实行自治管理体制，扩大地方自主权，各地区可按本地区的特点和需要制定发展规划，从而调动了地方的积极性。右翼政府2002年重新上台执政后，于今年3月在议会通过有关地方分权的修宪法案。右翼政府强调，地方分权是一场重要的政治改革，将使各地区释放出可达国内生产总值1%的新的经济活力。

2.2欧盟促进地区发展的主要做法

欧洲联合进程已逾60年，先后经历了煤钢联营、经济共同体、统一大市场、经济货币联盟四个发展阶段。1993年，原欧洲共同体的12个成员国批准了《欧盟条约》，欧洲联盟（简称欧盟）正式成立。2004 年5 月，欧盟吸收波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、马耳他10 国入盟，使其成员国增至25 个。2007 年，罗马尼亚、保加利亚即将入盟；此外，土耳其、克罗地亚等国家的入盟问题也在讨论之中。这样，欧盟将成为拥有4.5亿人口、GDP总值逾10 万亿美元，西起大西洋，东与俄罗斯、独联体接壤，北到波罗地海，南与地中海毗邻的“大欧盟”。

随着欧盟成员国数量的加大，成员国内部发展差距过大的问题日益显现。按人均GDP 和就业率划分，欧盟可以分为中心区域和边缘区域。中心区域是从英国北约克郡和伦敦，经法国北部、比利时、荷兰、德国汉堡等地，是欧盟发展速度最快、经济发展水平最高的地区，其形状像个香蕉，俗称“蓝香蕉带”。这一地带只占欧盟土地面积的1/7，欧盟人口的1/3，但将近一半的欧盟总收入产生于此。围绕这一中心地带的边缘区域则相对贫困，多数地区农业人口比例较大，竞争地位较弱。据统计，欧盟生活在最繁荣区域10％的人口，与生活在最贫困区域10％的人口比较，前者的人均GDP是后者的2.6倍。就各成员国而言，欧盟25个成员国之间发展差距更大。卢森堡是欧盟中最富的国家，其人均GDP是欧盟平均水平的20多倍，法国、德国、英国和丹麦等国家也均比欧盟平均水平高20％－60％。相对而言，新近入盟的

原东欧国家由于各种原因，经济发展水平明显落后于西欧国家。据统计，已入盟和即将入盟的10个原社会主义国家目前经济总量只相当于荷兰一国，占欧盟原成员国国内生产总值的5%。

为解决这一系列问题，使之得到缓解，欧盟把促进地区经济协调发展作为一项重要任务，设立了专门机构，制定了扶持计划，并安排了专项资金。

2.2.1欧盟促进地区协调发展制定了有关政策

第一，欧盟协调地区发展的机构。欧盟在区域政策方面设置了职能机构和顾问机构。欧盟委员会是常设执行机构，负责起草政策、法规、报告和建议，并保证欧盟的政令在各成员国畅通。欧委会由20个委员组成，其中一个委员专门负责地区经济发展；下设一个地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策。此外，欧盟顾问机构还设有区域委员会，主要职能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价，提出协调区域发展等领域的政策建议，供欧委会和欧洲议会参考。

第二，欧盟协调地区发展的战略规划。20世纪90年代以来，欧盟通过规划安排资金和项目成为一种制度。到目前为止，欧盟已先后实施了1994－1999年的“六年规划”和2000－2006年的“七年规划”，明年开始，即将实施2007－2013年的“七年期支出计划”。在每个计划期间，都制定了阶段性目标，并附之以相应的资金支持。比如“六年规划”中，欧盟安排了1550亿欧洲货币单位的结构基金（占当时欧盟预算的1/3），并制定了七大目标：一是集中扶持人均GDP低于欧盟平均水平75％的地区（投入资金占基金的68％）；二是支持工业衰落地区的经济转型和结构调整（投入资金占基金的11％）；三是解决长期失业问题和青年人的就业问题；四是实行职业培训；五是促进农业和渔业地区的结构调整；六是帮助芬兰和瑞典人口稀少地区；七是支持欧盟共同倡议的用于跨国、跨边界的项目。“七年规划”中，欧盟把原来的七大目标合并为三大目标：一是促进人均GDP低于欧盟平均水平75％的落后地区的经济发展和结构调整；二是支持新目标一以外的经济转型和结构调整地区，同时包括一些经济需要多样化的地区；三是人力资源开发。该“七年规划”期间，基金规模加大到2130亿欧元。

第三，欧盟地区政策。欧盟地区政策发端于1973年欧共体委员会提交的地区发展报告，1978年基本框架形成。20世纪80年代后半期，在建设单一市场目标的促进下，地区政策趋于成熟。欧盟区域政策的主要工具是基金工具和贷款工具，此外还附之以一定的行政手段。例如，结构基金、团结基金（也称聚合基金）、金融手段、行政手段等。

在欧盟政策的实施下，欧盟很多地区的发展差距都得到了很好的协调。例如，比利时的爱诺省和林堡省。这两个地区就是借助欧盟区域政策加快发展。

3我国地区发展差距现状

3.1地区经济发展差距

3.1.1东部经济继续保持了最快的增长速度，造成东部在全国经济中的相对地位继续上升。

2005年东、中、西部GDP分别达到12.11、5.00和2.55万亿元，年均增长速度达12.11%、11.02%和10.51%，东部增长速度最快，西部次之；东、中、西GDP占全国的比重从2000年的59：27：14变为2005年的62：25：13，东部的比重上升最多，中部下降最多。

3.1.2西部人均GDP增长速度最快，与东部的相对差距略有缩小，但绝对额在三大地带中仍然最低，东部与中西部的人均GDP相对差距基本稳定。

2004年东、中、西部人均GDP分别达到了22356、10036和7786元，比2000年增长了63.21%、66.22%和63.64%。2000年三大地带间人均GDP最高的东部是最低的西部的2.88倍，是中部的2.27倍，2004年东部是西部的2.88倍，是中部的2.23倍。

3.1.3各省（市、区）人均GDP相对差距继续扩大，但在2004年出现了“十五”期间的第一次回落。

2000年部分省（市、区）人均GDP基尼系数为0.346，2001年至2004年一次为0.348、0.349、0.353和0.349，2003年达到“十五”期间的峰值，2004年比2003年有所下降，但仍然高于“九五”末期水平。这表明我国地区差距总体上仍在扩大，甚至在2003和2004年间出现了较大幅度的振荡。

3.2投资增长推动下的工业化进程

3.2.1各地区工业化程度继续提高，东部依然保持着最快的工业化速度。

东、中、西部三次产业结构由2000年的12：49：39、19：46：35和21：42：36改变为2005年的8：51：41、16：47：37和17：44：39，三大地带第一产业的比重都有所下降，第二产业比重东部提高最多，中部最少。

3.2.2各地区需求结构中，投资所占比重大幅上升，相应消费所占比重大幅下降。

东、中、西三大地带投资、消费、净出口所占比重2000年分别为46：51：4、43：56：2和51：47：2，2004年改变为55：43：3、53：46：1和59：39：2。投资所占均大幅上升，其中中部上升最多，相应地消费所占比重均大幅下降，净出口所占比重基本稳定，东部和中部略有下降。

3.3城乡差距现状

3.3.1各地区城乡差距不断扩大，西部城乡差距最大，中部城乡差距的扩大速度最快。

2000年全国城乡居民收入之比为2.78，2004和2005年进一步扩大到3.20和3.22。2000年东、中、西部城乡居民收入之比分别为2.30、2.49和3.62，2004年变化为2.57、2.85和3.82；与2000年相比，城乡差距均有所扩大，西部城乡差距最大并一直高于全国平均水平，中部城乡差距扩大最快，但仍低于全国平均水平。

3.3.2各地区城镇居民人均可支配收入绝对差距继续扩大，但相对差距有所缩小。

2000年东部最高（上海）比西部最高（西藏）多4291.69元，2004年东部最高（上海）与西部最高（重庆）差额扩大为7461.86元；2000年东部最低（辽宁）比西部最低（宁夏）多445.39元，2004年东部最低（海南）与西部最低（宁夏）的差额扩大为517.91元。2000年东部最高（上海）是西部最高（西藏）的1.58倍，2004年东部最高（上海）是西部最高（重庆）的1.81倍；2000年东部最低（辽宁）是西部最低（宁夏）的1.09倍，2004年东部最低（海南）是西部最低（宁夏）的1.07倍。

3.3.3各地区农民人均纯收入的绝对差距继续扩大，相对差距有所缩减。

2000年东部最高（上海）比西部最高（四川）多3692.77元，2004年东部最高（上海）与西部最高（四川）差额扩大为4547.40元；2000年东部最低（广西）比西部最低（西藏）多533.70元，2004年东部最低（广西）与西部最低（贵州）的差额扩大为577.67元。2000年东部最高（上海）是西部最高（四川）的2.94倍，2004年东部最高（上海）是西部最高（四川）的2.81倍；2000年东部最低（广西）是西部最低（西藏）的1.40倍，2004年东部最低（广西）是西部最低（贵州）的1.33倍。

3.4地区间社会发展差距

3.4.1教育、科技、卫生等社会事业存在较大差距，东部地区好于中西部地区，且差距仍在不断扩大。

统计资料表明，东部的国内专利授权量和新产品产值及其增长速度远高于其他两大地带。与2000年相比，2004年除东部科技人员数量大幅增加了32.0836万人外，中西部都是负增长。2000年医疗卫生千人拥有床位数全国平均水平2.51张，东部为2.69张，中部和西部都低于全国平均水平；2004年东部增加到2.73张，仍高于全国平均水平，而中西部则稳中有降。

3.4.2地区间经济社会管理水平的差距比较突出，东部地区明显优于其他地区。

东部地区在吸引大量外资的同时，也吸收大量国际上的先进管理经验，建立起适应全球化的管理机制，在长期不平衡发展的作用下，地区经济进一步发展的软环境也存在着显著差别。

4欧洲地区差距实践对促进我国区域协调发展的启示

4.1尽快完善保障区域协调发展的管理体系、政策体系和规划体系

欧盟和法国促进地区发展的经验表明，区域政策的研究、实施、评价要依托一个完整的管理体系、政策体系和规划体系。在中央政府（欧委会），有一个完备的职能机构和咨询机构统筹考虑区域发展政策，并统筹协调有关区域发展的各项事务；在基层政府，有一个专门的委员会或发展局来统筹考虑区域发展和资金项目的安排。目前，我国还没有一个相对独立、权威的区域政策研究和制定部门。为此，有必要根据我国区域发展的客观需要，对以区块为单位实施区域规划、政策管理的现有机构进行整合，尽快建立起统筹协调区域发展战略和政策的管理体系。目前，我国区域政策工具残缺不全，国家没有为问题地区提供相应服务的指向性贷款工具，尤其在为农民贷款上就更是形为不可能。这样就使得我国对问题地区的经济援助没有稳定的经济基础。为此，国家有必要在中央财政中建立区域发展基金，并结合不同类型的问题性区域建立指向性更为明确的子基金。国家政策性银行应改革现有的贷款机制和运作机制，开展为农民贷款的优惠政策，进一步加强对问题区域的扶持力度。同时，应逐步建立起区域政策实施效果的评估体系，对区域政策的执行效果定期评估，适时调整区域政策的方向和重点。欧盟促进地区发展的几个规划目标明确，措施完备，对我们有很大的借鉴意义。另外，为保证区域发展战略的有效实施，国家应尽快并明确规划的主体地位和法律地位。一方面，要考虑制定国土综合开发规划，明确在国家总体发展目标下积极开展区域发展类型的划分工作，明确各个区域的发展重点、功能定位和阶段性目标。另一方面，在国土综合开发规划的总体控制下，进一步完善区域规划，明确各级区域的发展思路、产业重点、空间布局、区域合作等重大问题，从而使整个区域系统在理性的指导下科学发展。

4.2高度重视地区竞争力和自我发展能力的提高

欧洲各国和各个地区在促进落后地区发展过程中，对地区产业竞争力的高度重视。为此，在设计我国的地区政策时，要高度重视对地区竞争力和自我发展能力的重视，对技术密集型、生态环保型企业要在财税政策、土地政策、信息服务等方面予以积极扶助，要大力倡导企业与科研单位和高等院校的合作。

4.3突出强调政府服务意识和服务水平的提高

欧盟地方政府对企业服务往往是全程式的、无微不至的，既包括企业创立前的政策咨询、市场分析、办公选址，也包括生产过程中的配套设施建设、财税减免、战略咨询、员工培训、信息服务等各个方面，即在强调企业主体地位的前提下，将政府完全置于提供服务的位置。相对而言，目前我国各级政府在发展地区经济时对企业经营行为干预过多、服务欠缺的问题十分突出。为此，有必要强调尽快提高政府对企业的服务能力和服务意识。

4.4高度重视劳动力就业和培训工作

欧盟各国在建立开发区、设置诸多优惠政策的一个重要目标是解决区域内的就业问题，解决就业已成为其地方政府的首要任务。在发展地区经济的过程中，欧盟各国高度重视对劳动力的培训，包括产前、产中和产后的培训。目前，在我国教育水平还处于很低阶段我国又是一个人口大国，而我国各级政府对职业培训工作往往重视不够，发展经济急功近利的倾向比较突出，我国未接受高等教育的青年人员居多，政府对此的重视程度不够，实际上最终影响到区域的可持续发展。因此，在区域政策的设计中，要突出提高就业和劳动力素质的相关内容。

4.5推进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，也是促进城乡统筹发展的重要举措，对于实现我国区域协调发展具有重要的意义。必须坚持统筹城乡发展这个根本指导方针，在符合农民意愿、带给农民实惠、得到农民拥护的基础上扎实稳步地推进。当前，应集中解决农民生产生活中最迫切需要解决的实际问题，真正带给农民实惠。坚持发展中小城镇为主兼顾大城市的发展，不断缩小我国地区间的差距。

5小结与展望

众所周知,长期以来,我国东西部地区之间存在着巨大的发展差距,这是诸多因素日积月累、交互作用的结果。概括起来,主要有自然地理方面、社会方面、历史方面及国家政策方面的原因。而自然、社会和历史方面的原因是无法改变的事物，但我们不能因此而放弃，国家可以从政策方面着手，通过宏观调控等手段来缩小地区间发展的差异。

【参考文献】

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https://www.360docs.net/doc/dd2562607.html,/News/HTML/20060921065351_4166.shtml

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https://www.360docs.net/doc/dd2562607.html,/chn/ziliao/wzzt/jjywj/t28858.htm

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5王新怀.我国地区发展差距现状及区域协调发展的建议.部委专线