公地悲剧”看政府对公共资源的管理

由“公地悲剧”看政府对公共资源的管理

摘要: 由于公共资源产权不分等原因,公地悲剧不断地发生着。本文在分析公地悲剧的成因及公共资源属性的基础上,说明了政府在防止公地悲剧发生中应起的作用及应采取的对策。关键词:公地悲剧; 公共资源; 政府; 管理

一、“公地悲剧”及其成因分析

自从加勒特·哈丁著名的论文《公地的悲剧》在上个世纪六十年代发表以来,“公地悲剧”这个表述已经成为了一种象征,它意味着任何时候只要许多人共同使用一种稀缺资源,便会发生环境的退化。在这篇文章中,哈丁考察了一个“对所有人开放”的牧场,每个牧民都可以自由地在这个草场放牧。牧民从自己的牲畜中得到直接的收益,所以他们不断增加越来越多的牲畜,很快,牧民们就达到了过度放牧的状态,这时,每个牧民都因公共牧场退化而承受延期成本,但是,因为这种损失是由全体牧民所分摊的,即每个牧民承担的只是由过度放牧所造成的损失中的一部分,所以,他们依然增加其牲畜的数量。哈丁的结论是:这是一个悲剧。当牲畜量远远大于最佳的放牧量,牧场的资源无法更新时,经济无法实现可持续的发展。公地悲剧说明了一个问题:当一个人使用公共资源时,他减少了其他人对这种资源的享用,由于这种负外部性,共有资源往往被过度使用。

早在数千年前,亚里士多德就曾指出:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]而个人忽视公共的事物将不可避免地导致共有地的悲剧,即私人决策者过分使用公共资源。那么,个人为何会忽视公共事物而导致公地悲剧?国家对公地悲剧的产生又负有什么责任?

从理论上讲,由于公共资源的过度利用所造成的损失仅由自然资源单一的所有者来承担,即由国家来承担,因此,公地悲剧才得以发生。从实践上看,某一国家的自然资源不仅并没有因实行国家集中管理体制而达到最佳保护的目的,而且还出现了许多未曾预料到的新问题和新情况,如搭便车等机会主义行为、过高的信息成本等,甚至在某种程度上增强了对自然资源的破坏能力,加速了自然资源的耗竭进程。

为了克服公地悲剧,需就如何管理公共资源的问题进行分析。对于这种没有价格的资源来说,不能依赖市场去防止其浪费使用。要使自然环境免于遭受损害,让子孙后代获益,只有引入政府管理,这样才能克服公共资源配置的市场失效。

二、公共资源的属性分析

公共资源是指自然生成或自然存在的资源,它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。一般而言,公共资源包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地

资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。

大致说来,公共资源具有以下几个方面的特点:

首先,既然是自然界本身所有的东西,公共资源的共用性就与生俱来,也可以说其不具有占有和使用上的排他性,即想要使用它的任何一个人都可以使用。

其次,公共资源属于个人消费品,也可以说它具有竞争性,即一个人使用公共资源会减少其它人对它的使用。

第三,公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们甚至认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

第四,公共资源分布不均,具有不均衡性。

最后,公共资源具有整体性,一旦公共资源受到破坏,其整体价值也将受到影响。

由此,我们可以依据公共资源的内在特性来区别它与其他物品:

公共资源的特性对人类提出了两个问题:

第一,它大多情况下是可以免费获得的,而当一种物品没有价格时,私人市场不能保证该物品生产和消费的适当数量,经济中配置资源的市场力量在此就起不到作用了,在这种情况下,政府必然要通过一些政策以解决市场失灵的问题。

第二,每一个人都可以自由使用公共资源,而每个理性行为个体偏向于完全从私利出发消费公共资源,这一私利行为反过来又将导致个体最优的获利远远低于社会最优的获利,导致社会陷入普遍的贫困,即以上说的公地悲剧。

这时,只有政府介入对公共资源的管理,才能弥补个体私利行为所造成的悲剧,但是,政府介入管理的方式必须是合理的,否则也会导致一些新问题的产生。所以,下面我们将分析政府对公共资源的管理问题。

三、我国公共资源管理现状分析

我国虽然资源丰富,许多资源总量居于世界前列,但人均占有量却低于世界平均水平,加之不合理的开发和过度消耗,已经造成了资源供需之间严重的矛盾和环境的及生态的破坏,如黄河的断流时间越来越长、淮河和太湖污染日益严重、沿海渔场日益退化、森林砍伐殆尽等等,这些现象可称为我国的公地悲剧。

我们可以先来看一些关于水资源的数据:我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源人均只有2300立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,在世界上名列121位,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国600多座城市中,有400多个城市存在供水不足问题。就在这种状况下,我们的水浪费水污染问题却依然严重。

一些环保专家把目前我国水环境面临的问题总结为三个:一,主要污染物排放量远远超过水环境容量。据专家测算,去年我国COD 排放量超过环境容量的70%。二,江河湖泊普遍遭受污染。全国七大江河水系741个监测断面中,41%的监测断面水质劣于五类标准;全国75%的湖泊出现不同程度的富营养化。三,生态用水缺乏,水环境恶化加剧。辽河、淮河、黄河地表水资源利用率已远远超过国际上公认的40%的河流开发利用率上限,海河水资源开发利用率更接近90%。一些北方河流呈现出“有水皆污、有河皆干”的局面,生态功能几近丧失。

[2]这些数字与问题让人触目惊心,而更令人担忧的是森林、渔业、矿产等资源也面临着同样的危机。

上述关于水资源面临的问题,显然与政府职能部门的管理不到位有直接的关系,但是政府职能部门之所以对公共资源管理乏力,最根本的原因在于目前我们对自然资源产权界定上的模糊。虽然我国宪法、水法、土地法、矿产资源法等有关法律都规定,自然资源归国家或集体所有,但在实践操作中,这种规定存在很多问题:

易于排他

难于排他 个人消费 个人物品

(如食物、衣服、住房)

公共资源 (如海鱼、环境) 共同消费

可收费物品(如电

话、电力) 公共物品(如国防、 治安、知识)

第一,由于产权不明,长期以来中央政府便以直接行政的方式管理公共资源,这种方式虽说可以从全局和总体利益上布局生产力,实现资源的合理配置,但也有一些局限性。以直接行政的方式管理公共资源是借助于“条条”、“块块”实现的,即国家将产值、利税、信贷、物资、投资等指标层层分解下去,从中央分到地方,从政府分到企业,这首先导致了从中央到地方各个层次为数众多的政府机构的设立。同时,由于生产活动的社会性,各政府机构之间的关系必然纵横交错,政府与企业之间的直接工作关系频繁,导致政府工作量增加,而工作效率和适应能力降低。

第二,全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者,但他们在法律上却没有约束国家公共资源管理机构的权利。所以,公共资源常被政府官员作为追求经济增长等政绩时的牺牲品,同时公共资源的分配也成为行政官员甚至政府寻租的渠道之一。正如公共选择理论所认为的,政府也是经济理性人,也有追求自身效益最大化的倾向,这种追求效益最大化的行为最终导致政府的寻租活动,即政府通过利用手中的特权,将公共资源分配给需求的各种利益集团,进行贿赂交易,从而获取不义之财。

第三,由于政府的科层体系可层层委托权力,一旦资源管理不善,公众无法找到直接的责任承担人,到底哪级政府、哪个政府官员来承担破坏资源的责任并无明确规定,这必然导致机会主义,使公共资源配置的效率低下。再者,政府各部门权利分属不明确,很多部门的管理范围出现重叠现象,所以,一旦出现环境问题需要解决时,管理部门都互相推卸,公众又无力阻止,环境污染日益严重。

四、改善我国公共资源管理状况的几点思考

从上面的分析我们可知,要克服公地悲剧,首当其冲的就是要明确公共资源的产权,在这个过程中,政府对公共资源的管理需要进行一些改革。

第一,国家需要制定政府管理公共资源的法律法规,以避免政府管理中资源产权法律界定不清晰的问题并提供资源产业发展的法律保证。首先,明确规定资源的产权所属,有助于明确各级政府、各个政府部门对公共资源的权利、责任和义务。同时,要防止公地悲剧的发生,控制人们的便车行为,还必须要完善政府的制度,规范经济秩序,形成良好的经济行为,公共资源的治理并不一定非要政府的直接干预,政府的重要职责就是要规范经济制度。其次,确定政府管理公共资源的法律框架,用法律的手段来限制政府成员的机会主义行为,保护公众对公共资源的合法权益。再次,制定保护资源产业的法律。由于资源的发现、开采和保护,直接与国有资源的所有权、使用权和转让权等产权直接相关但又难以界定,这就迫切需要制定有关资源勘探、开采、转让等方面的法规,以保护资源产业的正常生产与再生产。

第二,逐步实现政府公共资源管理模式的变革。首先,国家应该针对资源的特性设置相应的管理机构。对于某些资源,如大江大河,应该建立一个对它们实行严格有效的统一管理的权威机构,由它来制定相关的资源管理的制度,然后再按部门分头实施,以减少政出多头,政府决策相悖的现象,便于公众与代议机构的监督和公共资源配置效率的提高。其次,必须强调不同地方政府之间相互协调以及各基层管辖机构的主动权。因此,首先应该用足地方的潜力,而不是事事都要依靠中央,否则,中央必然会因为超过其能力的范围不胜重负。此外,由地方来承担对公共资源管理的责任和风险,而不是再经过中央政府层层委托下来,还有助于提高公众监督的有效性和积极性。

参考文献:

[1]亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1983,48.

[2]陆彩荣,林英.关注水,关注我们的未来[N].光明日报,2003-6-6