正确认识和处理旅游规划与城市规划的关系

正确认识和处理旅游规划与城市规划的关系

在许多省(区)市的“十五”计划中，旅游业对城市经济的拉动作用得到了充分认识与重视，编制区域性旅游规划、城市旅游规划的需求因而十分突出。由此引出一个关键问题，就是城市的旅游功能应该如何与城市整体功能及其它功能协同反应。这一问题使得正确认识与处理旅游规划与城市规划之间的关系变得十分必要与迫切。

旅游规划的主要任务不外乎两项，一是空间规划，二是产业规划，两者的目的都是为了合理地配置旅游资源，规划对象是旅游业。Gunn认为旅游业起源于游客对旅游的欲望，终止于这种欲望的满足，因此规划者决不能无视游客的需求。因此可以说，旅游规划需要通过市场来配置资源。

城市规划的对象是整个城市社会，最终目的是创造很好的社会经济发展环境和改善城市社会。上个世纪80年代，在研究我国城市规划法过程中，提出了城市规划的任务：城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。从本质上看，城市规划是一种干预社会的手段，是一种政府行为。规划过程本身就是决策过程，其成

果一经批准也就成了一种政策，在实施过程中受到法律的保护，因此城市规划具有权威性，在相当程度上是通过权力来配置资源。

发展城市：城市旅游发展与城市旅游规划的责任

城市作为旅游目的地的角色正备受国内外关注。伦敦、洛杉矶、东京、纽约等国际大都市均是世界著名的旅游目的地，每年的游客接待量在亿人次以上。巨大的游客流带来了物流、资金流、信息流的联动，因而使旅游经济成为城市经济重要的、不可忽视的组成部分。根据我国对入境旅游所作的调查，入境旅游者在我国首选的旅游目的地总是几个大城市或特色城市，如北京、上海、广州、西安、深圳、桂林、杭州等。由此说明，在各种类型的旅游目的地中，城市是一种非常重要的旅游目的地，城市旅游的发展潜力十分巨大。

考察伦敦、东京、纽约等城市游客的旅游动机，可以发现，大都市景观是拉动游客前来的最主要因素，食住行游憩系统和商务系统是否配套齐全也是游客颇为关注的方面。反观我国，北京、上海、广州等主要大城市的城市建设与经济发展日新月异，但城市景观、城市服务功能的配套、文化内涵的赋予等方面仍有逊色之处，尤其是我国的入境旅游目的地集中于少数城市，大多数城市则因城市规

模、等级以及城市特色上的发展不足而难以显现。究其原因，一是在于改革开放前，我国片面强调城市的生产功能，忽视了城市游憩功能开发；二是因为近年来旅游业虽受重视，但城市总体规划对城市旅游的规划多限于用地规划方面，对于旅游与城市其它功能之间的整合规划赋墨较少。在这种情况下，旅游规划自身必须要考虑旅游与城市化之间的协同问题，在空间与产业双方面寻找利用与被利用的可能，因此，城市旅游规划有发展城市之责任，与城市规划直接相关。

从区域角度看城市：新时期城市发展观与城市战略规划观

如今，经济全球化和信息网络化成为时代主题，任何城市都难以独立于网络之外生存与发展，都面临着来自区域甚至全球其他城市的竞争。在这种背景下，我国的城市发展如果只有微观的自身规划，就自己论自己，恐怕再难以应对外界环境的瞬息万变；只有从宏观、中观的区域体系竞争中找准位置，从发展战略的高度研究确定城市性质、方向和目标，才有城市竞争力之说。

以往，我国城市总体规划的编制偏重于土地使用形态规划，以用地功能布局为主要成果内容，忽视对影响城市发展的重大问题的研究，致使在把握城市未来发展方向、

应对形势变化时举力不足。然而，我国城市规划又越来越不能够忽视各种重大影响，如：要与国际接轨，考虑城市问题时就必须具有经济全球化所要求的全球视野；中国的城市发展总是与区域推动有关，城市区域化与区域城市化要求城市必然要与区域“捆绑出击”；中国城市化继续加速发展，城市人口、空间及基础设施等的发展规模迫切需要战略研究；城市功能日益复杂多元，必须对城市经济功能、社会功能、创新能力共同构成的城市综合能力进行规划；等等，这一切都要求城市规划工作突破原有工作边界，更具有综合性和政策性。

因此，为适应城市发展新要求及弥补传统城市规划不足，在我国法定的城市规划编制体系之外，一种非法定的城市战略规划在实践中浮出水面。这种战略规划摒弃了传统土地利用规划的终极规划模式，注重从城市发展的背景趋势出发，调查研究、找出关键问题，并经过多目标、多方案的比较分析，提出对策，突出城市发展中具有方向性、整体空间框架的战略布置。一般而言，我国城市战略规划的技术路线脱离不开五项主要内容，即：①从区域角度研究城市；②从产业构成角度研究城市发展基础；③城市用地规划；④基础设施规划；⑤城市生态系统规划。

由于城市战略规划是以问题为导向的，面对城市旅游

需求与供给之间的矛盾时再无法回避，再加上旅游活动的区域性本质，旅游产业对城市经济的拉动，游憩环境对城市环境的优化等因素，使这种新型的概念规划常常不能忽视城市旅游发展的需要，多会包含进对城市旅游规划的设想。

面向城市和区域发展：城市旅游规划担负的重任

正确认识与处理旅游规划与城市规划之间的关系，是城市旅游与城市良好发展的前提保证。旅游是社会经济发展到一定阶段才出现的产物。现今的旅游资源，无论其自然性还是人文性，最初存在并非是为旅游而生，只是在某一时空阶段被旅游业所利用，才被称为旅游资源。尤其是城市旅游资源，往往是城市各产业资源发展到一定阶段、一定规模时，可以为旅游业发展所利用，才分化出部分旅游功能，成为旅游资源。大概正是由于旅游业的这种附属性，以及它易受外界影响的敏感性、经济收益在城市产业中的散在性，使得许多城市规划在对待旅游规划思路时比较轻视。

旅游规划与城市规划的规划对象、规划内容虽然不同，前者以规划旅游地、旅游业发展为任务，后者以规划城市空间发展为任务，但两者的规划目的并不冲突，都是为了获得美好的未来。面向城市发展时，旅游规划与城市

规划之间是局部与总体，从属与统领的关系；但并不意味着城市规划对旅游规划具有绝对的、不可否定的权威。旅游规划尊重城市的总体发展思想，尊重城市的用地规划、基础设施规划与生态保障规划等，坚持的原则是尽可能地将旅游发展思想融入城市相关行业的发展中，尽可能地对城市资源进行再利用，避免出现城市发展以旅游为中心的局面，而是旅游以城市为中心；反过来，城市规划应该尽可能地体现民主原则，尽可能全面、综合地考虑城市的未来发展方向，尽可能地吸纳城市旅游发展的合理性设想，在用地、基础设施、生态保障等方面为城市发展与旅游发展规划共享空间。基于此，面向城市发展时，旅游规划与城市规划应该协调一致。