农产品流通体制改革

农产品流通体制改革：政策演变与路径分析

自1978年以来,我国的经济体制发生了深刻的变革,农产品市场流通体系取得了长足地发展,市场开放程度不断扩大。农产品流通渠道也由过去的单一型转变为多元化,形成了多渠道的流通体系及公平竞争的市场格局。制度的变迁极大地激发了农产品生产和流通的积极性,但是市场机制下不确定性和风险的增加使制度变迁的边际收益处于递减状态。

农产品流通体制改革是典型的制度变迁过程,其目标是用一种效益更高的制度替代原有制度。对潜在利润的追求是制度变迁的根本动力,但是制度变迁能否发生、如何发生却要受到多方面因素的影响,路径依赖就是其中重要的因素之一。本文拟对计划经济以来农产品流通体制改革过程中的政策演变与路径进行梳理和分析,具有现实价值。农产品流通体制特别是粮食流通体制在改革过程中出现了计划与市场取向之间的反复,也证明了体制变迁过程中的路径依赖问题的存在。

一、制度变迁与路径依赖

制度变迁,是指制度诸要素或结构随时间推移、环境变化而发生的改变,是制度的替代、转换和交易过程。选择什么样的制度变迁方式,以较低的成本完成由旧制度向新制度的过渡,受到初始制度环境的限制。由于制度本身的惯性特征和人与组织的制度化行为,制度变迁常常为路径依赖所左右。所谓路径依赖,是具有正反馈机制的体系一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳,便会沿着一定的路径发展演进,而很难为其它潜在的甚至更优的体系所替代。制度变迁过程存在着报酬递增和自我强化的机制。制度变迁自我强化的机制能否发挥作用,受两个重要因素的制约:一是复杂的、信息不完全的市场;二是制度在社会生活中给人们带来的报酬递增。若现有制度结构会产生显著的报酬递增,则递增报酬将会成为一种自我强化机制使制度轨迹持续下去。报酬递增和路径依赖有时可能会导致经济发展的非效率途径,诺斯将这种情况归因于由于交易成本导致的市场不完全性。在报酬递增的情况下,如果市场是不完全的,交易成本显著,则递增报酬的自我强化机制会使得一些无效率的制度长期存在,并且在市场不完全和组织失灵的情况下,有可能在现有制度条件下衍生出倾向于维系现有制度结构的组织和利益集团,占主导地位的利益集团会按照自己的利益目标影响制度变迁的政治进程。

关于制度变迁的路径选择方式,新制度经济学从不同的角度给出了不同的划分。如从动力来看,可以分为需求诱导性制度变迁和强制性制度变迁;从制度变迁的时间来看,可以分为激进式制度变迁和渐进式制度变迁。尽管称谓不同,但实质上还是存在共性。需求诱导性制度变迁一般与渐进式制度变迁相对应、强制性制度变迁则与激进式制度变迁相对应。

需求诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。制度主体预期收益大于预期成本,这是制度变迁的前提条件,或者诱致制度变迁的因素。强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入和实现的制度变迁。强制性制度变迁的主体是国家及其政府。与需求诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到获利机会引起不同的是,供给强制性制度变迁可以纯粹因在不同利益集团之间对现有收入进行再分配的经济优势而发生。

“激进式”制度变迁理论认为,人们可以设计、构建出一种合乎理想的“制度模式”,当最终目标确定后,旧的制度应该以尽可能快的速度过渡到新的制度。并且人们对制度变迁的过程具有完全的知识和信息,可以通过“一揽子计划”一步到位地实现新旧制度的转换。渐进式制度创新是采取分阶段、分部门、分地区、分群体的方式,在较长时间内,从局部到全局,从部分到整体,从一部分人到全体人,从体制(体制也即制度)外到体制内,从增量到存量等逐步推进改革的,它具有时间长,但社会震动小,社会冲突弱,风险小,阻力相对较小等特点。渐进式改革采取局部推进方式,因而容易控制,可及时消除改革中的社会矛盾。但是渐进式改革速度慢,改革

的每一阶段也许费用代价较低,但总的改革过程费用与代价可能是高昂的,改革过程中也可能伴随体制性腐败等问题。

二、农产品市场流通体制改革政策演变的历程

(一)统一计划购销时期(1953-1977年)

从1953年开始,农产品出现供需紧张,为了控制这一局面,保障基本的生产、生活需要,我国农产品开始实行统购统销的流通体系。到1956年,国家出台了一系列政策,实现了对粮食的统购统销、对棉花的计划控制,农业的发展开始纳入国家计划经济的轨道。1957年,国务院进一步指出,凡属国家规定计划收购的农产品,如粮食、油料、棉花一律不开放自由市场,全部由国家计划收购。完成国家计划收购任务后的剩余农产品,也必须由政府指定收购,不允许自由进入市场。其后,农产品基本上都由国营商业独家收购。1961年,中共中央文件又提出了三种收购政策,即第一类物资(粮食、食油、棉花)实行统购统销政策;第二类物资(其它重要农产品)实行合同派购政策;第三类物资(统购派购以外的农副产品)实行议价政策。这一时期基本上采用了农产品计划供应的方式,将农产品流通直接纳入国民经济计划,实质上否定了农产品的商品交换性质,农产品基本上不存在随行就市的自由交易。

(二)过渡时期(1978-1984年)

统购统销政策是粮食供求紧张、国家需要在农村取得大量工业化积累等历史条件下的产物。1978-1984年是我国由计划调节向市场调节相结合的过渡时期,随着家庭联产承包责任制的实施、人们公社制度的解体,农产品流通体制也开始突破传统的计划经济体制。根据党的十一届三中全会的决定,从1979年起国务院及有关部门对农产品统购派购的范围和品种进行了重新规定。在这一阶段,国家逐步减少了统购统销和限售的品种和数量,缩小了国家收购农产品的范围。到1984年年底,属于统购派购的农产品由过去最多时的180多种,减少到只剩下38种,统购派购的范围大大缩小了。除棉花外,其它农产品在完成政府收购任务以后,根据市场供求,实行议购议销,在过渡时期,由于政策的放宽,农民生产积极性增加,剩余农产品大量出现,农村集贸市场和传统农副产品市场也得到了恢复和发展,成交金额增长迅速。

(三)双轨制时期(1985-1997年)

这一阶段废除了传统的农产品统购统销制度,逐步建立起农产品市场调节机制,合同定购与市场收购两种交易方式并存。统购统销制使生产、消费、需求相脱节,损害了农民的利益。1984年的粮食大丰收,使国家陷入购不起、销不动、调不出的困境。因此,在1985-1991年期间,我国农产品流通领域开始实行合同定购与市场收购的“双轨制”方式,农产品流通体制的市场化改革进程大大加快。1992-1993年,农产品购销走出“双规制”,进入全面市场化的阶段。经过10多年的改革,粮食等农产品统购统销体制已经结束,适应市场经济要求的购销体制正式形成。但在1994-1997年,农产品流通又回归“双规制”模式。国家放开粮食购销体制后,以市场化为目标的农产品流通体制改革却并未顺利付诸实施,并由此导致了粮食供需缺口的扩大,引发粮价大幅上涨。为了保持社会稳定,国家再度强化了对市场的介入。在棉花的购销中,继续不放开经营,不放开市场,不放开价格,实行国家统一定价,由供销社统一经营。

(四)深化改革时期(1998-至今)

农产品流通体制是我国改革开放深入进行的必要条件,也是逐步建立社会主义市场经济的重要途径,更是解决“三农问题”的重要突破口。从1998年开始,农产品流通体制进入全面改革时期。《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》、《粮食流通管理条例》、《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》以及《关于进一步深化棉花流通体制的意见》等文件的出台说明,这一时期的农产品流通体制改革的重点是在粮食领域,粮食以外的各类农产品流通的市场化改革进程都得到了持续的推进,并逐渐形成了较为稳定的市场化流通秩序,虽然也有流通不畅的情况发生,但主要是局部的结构性问题,只有粮食流通在市场和计划取向上出现了反复,其间存在的问题呈现出典型的体制内生性,使粮食体制改革陷入两难境地。因此,1998

年以后,粮食流通体制改革成为农产品流通体制改革的主要内容。

纵观农产品流通体制改革的政策演变路径,作为资源配置基础性手段的“计划”和“市场”的地位,发生了此消彼长的变化,即计划经济逐步退出,市场经济逐步占据主导地位。在传统的农产品流通体制购销框架中,我国农产品购销主要采取三种形式:统购、派购和议购。其中,统购和派购均属于指令性计划,随着改革的不断发展,三种形式发生了重大变化。先是松动过死的传统统购体制,接着废除了农产品统购和派购制度,绝大多数农产品采取议购方式。伴随着农产品购销改革的步伐,国家逐步出台了各种政策性法规和文件,来推动农产品市场的形成和发展。

三、农产品流通体制改革政策演变的路径分析

(一)农产品流通体制改革的路径选择

我国的农产品流通体制改革是整体经济体制改革的一部分,宏观制度环境的变化必然推动农产品流通体制改革不断变化,当前农产品流通体制构架的形成正是宏观制度环境与微观主体行为相结合的结果。新中国成立初期,我国在工业化过程中逐渐形成了以重工业为中心的“倾斜战略”,以及包括价格、财政、金融和科学技术在内的较为完整的政策体系。这一体系主要通过农产品的统购制度和“剪刀差”为工业发展强行提供原始资金积累,使农业、农村、农民付出了沉重的代价。

从1978年开始,确立了家庭联产承包责任制在农村生产组织中的主体地位,强化了农村基本生产单位的自我约束机制和激励机制,形成了分散的农业生产和较低水平的农业生产力相适应的新的经营体制和运行机制。到1984年,农业经营的主要矛盾已从生产领域逐步转向流通领域,政府强制实行的统购统销政策的运行陷入难以为继的境地,传统的以统购统销制度为核心内容的农业计划经济体制失去了存在的基础。随着商业经济体制改革的步伐,国家从1985年起也开始逐步取消农产品的统购、派购制度,结束了30多年对主要农产品统得过多、管得过死、价格偏低的局面,肯定了农产品的商品属性,扩大了市场的调节范围。

20世纪80年代末到90年代初期,国家在宏观上对国民经济发展进行了紧缩性调整。在此背景下,农产品产量得到大幅提升,但粮食等主要农产品的定购价格仍然大大低于市场价格,各地收购矛盾很大,期间农产品收购政策由国家定购转为合同定购到再回归国家定购的往复。党的十四大的召开,确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随后,农产品市场发展速度空前加快,计划经济体制下的流通格局被逐步打破。现阶段,我国经济体制改革取得了新的进展,尤其是农村改革的力度非常明显,一是农村税费改革取得重大突破,全国已实现取消农业税的征收;二是粮食流通体制改革步向深入。

随着经济的发展,市场上农产品供大于求和供需平衡的局面逐渐取代供不应求,经济发展由卖方市场进入了买方市场。进入20世纪90年代中期,农产品市场的买方特征日益明显,消费需求也发生了根本的变化,市场上种植名、特、优、新产品逐渐占据主导地位。到90年代后期,一般性农产品品普遍供不应求的状况基本结束,农产品流通领域制度“瓶颈”的约束日趋明显。

农产品市场供求关系的变化对我国当前流通体制路径的选择起到了推动作用,计划经济时期以统购统销为特征的农产品流通体制开始被多种流通方式并存的流通体制所取代,这在一定程度上改变了农产品市场的流通状况。农产品流通领域的市场风险加大,使农产品生产和经营的收入预期非常不稳定,某种程度上限制了农产品流通市场的发展。因此,进一步搞活农产品流通,尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系,为农民提供良好的市场环境,是农业和农村经济持续发展的迫切需要。有鉴于此,我国有关部门根据各类农产品的不同特点和供求状况,采取相应的方式和步骤,逐步改革农产品流通体制,形成了多种经济成分、多种经营方式、多条流通渠道并存的农产品流通格局。

(二)政府部门的支持与改革的路径选择

国家及地方有关部门为促进我国农村商品流通体制的完善,从政策上给予了极大的支持。例如《关于进一步做好农村商品流通工作的意见》明确提出,加快农村消费品市场建设,大力培育农村新型流通方式,积极引导和扩大消费。积极发展连锁超市、便利店等新型流通业态,通过示范引导、自愿进入的方式,逐步以连锁经营、统一配送等经营方式改造传统的集贸市场。地方政府在贯彻国家大力发展农村流通业的大政方针的前提下,各部门结合各自的实际,也提出了具体可行的措施。这些政策措施不仅对我国当前农产品流通体制的改革提供了政策依据,而且指明了改革的方向。

有关部门为促进我国农产品流通体制的完善,加大了对农产品流通领域的资金扶持力度,以促使我国农产品流通体制改革摆脱资金“瓶颈”。当然,建立健全我国当前的农产品流通体制,不仅需要政策支持,而且需要在一定程度上进行有效地市场监管,只有这样,以公有制为基础的多种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道并存的、开放式的农产品流通体制才不会偏离健康发展的轨道。为了保护农产品生产者的积极性,促进农产品生产,维护经营者、消费者的合法权益,维护农产品的流通秩序,近几年来国家有关部门指定了一系列具有针对性的具体措施,对规范农产品流通市场的管理起到了指导性作用。

四、结论与思考

纵观改革开放以来中国农产品流通市场契约化的过程,可以得出如下结论:首先,我国农产品流通体制改革具有显著的路径依赖特征。农产品流通体制改革是在政府部门主导下的一个渐进过程,随着整体经济体制改革的进行、国家大政方针的调整以及农产品供求关系的改变而不断变化。其次,两种制度变迁方式相结合,更加注重强制性变迁。农产品流通领域是政府干预较强的领域,在走向市场化的过程中,主要表现为正式制度的人为改变,而不是正式制度和非正式制度随历史、经验和技术等条件的变化所进行的协同演进。最后,农产品流通需要多种形式和制度安排。实践证明,市场主体的多元化将有效地竞争机制引入农村市场,多渠道的流通体系业丰富了农村市场上各类商品的流通,现代化的经营方式提高了农村商品市场的经营效率。

当然,在改革过程中也有一些问题值得思考。我国农产品流通一直存在小生产与大市场的矛盾,市场化水平低成为制约农产品流通和农村经济发展的瓶颈。农产品流通体制改革中出现的问题,不是单纯放开市场的原因,而是因为实际工作中没有遵循市场规律,非市场因素限制了市场的功能。因此,如何解决这一问题对加快我国农产品流通体制改革,促进市场化进程具有积极意义。

第一,建立、健全和完善全国统一的农产品市场体系,推动农业和农村的市场化进程。市场体系的发育状况决定着市场经济运行的效率。农村市场化进程缓慢,市场机制的作用在农村未能得到有效发挥。因此,推动农村产品市场体系建设是深化农产品流通体制改革的重中之重。通过建立包括集贸市场、批发市场、专业市场、期货市场和零售网点等在内的农产品市场体系,使不同市场之间互通有无、功能互补、协调互动,保障农产品顺利流通。目前,我国农产品统一市场的建设,主要是积极培育和发展以集贸市场、批发市场和期货市场“三位一体”相配套的农产品市场体系。

第二,培育和完善农产品市场中介组织,提高农户的组织化程度,使农户能顺利地进入农产品市场,将有利于解决小农户和大市场之间的矛盾。政府的压力和挑战可能来自于既要鼓励形成合作组织和行业协会,并逐渐将许多职能让位于这些组织,同时又要规范这些组织的行为。在市场经济条件下,组织化生存、合作化发展是农户经济正常运转、农村经济发展和社会稳定的根本保证,政府应该从政策上加以支持和引导,包括在法律法规方面给予支持和保护,在管理和技术方面提供培训,以及在税收方面给予适当的优惠等。

第三,建立、健全农产品流通体制改革的制度保障,搞好基础设施建设和配套服务。农产品流通体制的改革与完善,需要相关的政策、法律法规相配合,为农产品流通创造良好的外部

环境和制度保障。市场经济条件下,政府应通过进行有关农产品批发市场的立法,进一步改善鲜活农产品运销在全国建立高效率的绿色通道,降低运销成本。建立健全农产品质量检测体系,加强农产品加工、贮藏、运输等农产品流通的基础设施建设,完善金融、保险和治安等服务体系,为农产品流通体制市场化改革提供优质的配套服务。