试论投融资公司和政府投融资平台的合作前景

试论投融资公司和政府投融资平台的合作前景“融资平台”作为地方政府的融资载体，从20世纪八十年代末诞生以来，为推动城市基础设施建设、加快城市化和工业化发展发挥了不可替代的作用。2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。

一、政府融资平台发展日益完善

（一）我国融资平台产生和发展历程

融资平台是指由地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现政府的对外融资，并将融资主要投入于市政基础设施建设及社会公用事业等领域。

地方融资平台是改革开放的产物，可追溯到上世纪八十年代末。1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，基本建设项目实行“拨改贷”，国家成立六大专业投资公司，各省也相继组建建设投资公司，这是地方融资平台的雏形。

地方融资平台的成长和发展，主要始于1997年亚洲金融危机后。当时在国家扩大投资拉动内需的背景下，国家开发银行大力推进开发

性金融实践，推动各地加强融资平台的制度建设、信用建设和现金流建设。地方政府在投入市政和公用事业的建设资金中，以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式作为资本金，其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款，并以地方财政未来增收、土地收益和其他经营性收益为还款来源，按照BT（建设—移交）的市场化运作模式，通过对地方政府债务率指标的控制，在地方人大审议通过的政府负债可承受范围内，向融资平台发放贷款用于项目建设。这对应对危机、增加就业、拉动投资和扩大消费发挥了重大作用，有力支持了城市化建设、社会事业发展和铁路、公路、城市轨道交通等重大基础设施建设。同时通过融资平台的投资拉动，大大改善了城市形象，提高了城市的竞争力，加大了招商引资的力度，从而促进了工业发展，带动了政府财政税收的大量增加，对地方经济发展形成了良性循环。

2008年国际金融危机爆发以来，中央实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方融资平台在“保增长、扩内需、促民生”的艰难战役中发挥了积极的作用，成为有中国特色社会主义市场经济中最为活跃、最引人注目的经济因素之一。

特别是2009年以来，根据中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号）中“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下统

一的新型投融资平台。同时，在政策推动下，各家银行大举进入地方融资平台业务领域，融资平台业务迅猛发展。

（二）我国政府融资平台采取的主要模式

（1）BT模式

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。

（2）BOT模式

BOT模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期限内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项日风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验，既给本国的承包商带来较多的发展机会，也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业

协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。

（3）TOT模式

TOT模式是指政府把己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T)，通过在约定期限的经营(O)，民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回(T)的一种投融资模式。TOT只涉及到己建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；项目成本和项日产品价格相对较低；可减少政府则政压力，促进投资体制的转变；体制因素制约较少，能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。

（4）PPP模式

PPP模式，即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式。广泛应用于交通、医疗、公共安全(监狱)、教育(学校)、国防和公共不动产管理等。

（5）PFI模式

PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产

品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权。该形式的出现，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式。其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。与BOT，TOT，PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓宽融资渠道，缓解资金压力的最佳模式。实行PFI模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻了当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项日风险是PFI较突出的优势所在。

（6）ABS模式

ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于ABS只适用少有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求，从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项日融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹集增加时，成本可以降低。再次，ABS融资对己建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。

二、政府融资平台的重要作用

融资平台作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，已成为我国经济建设中最为活跃的融资主体，其在应对金融危机、促进经济社会发展、实现经济目标增长中发挥了积极作用，为加快城乡基础设施建设和基础产业发展，推进特色经济和优势产业、县域和民生领域发展，增强地方财力等领域都做出了重要贡献。

一是加速城市化建设和工业化进程，增强城市竞争力和发展潜力。城市化建设和工业化进程是国家竞争力的综合体现，加强和完善城市基础设施建设，为加速工业化进程提供便利条件，具有重要的现实意义和长远的战略意义。中西部地区城市基础设施相对落后，城市发展的集聚效应相对较弱。从过去一个较长的发展历程来看，地方政府融资平台在城市化和工业化的过程中起了非常重要的作用，不仅改善了投资环境，也提升了城市品位。

二是支持重大项目建设，确保国家和地方发展战略顺利实施。重大项目具有基础性、战略性、全局性等特点，其顺利实施关乎国计民生、环境资源、公共利益，甚至国家安全。如三峡水利枢纽工程、首都国际机场等这些关系国计民生的大型建设项目，投资数额巨大，投资期限较长，单纯依靠中央和地方财政收入作为建设资金，一方面无法满足项目的资金需求，另一方面也不能保证项目资金的连续性和项目的按期建成。因此，融资平台作为政府和银行的桥梁，通过融资拉动和引导社会资金的进入，可以充分发挥政府投资主体的政策性和导向性作用，在融资体系中起着重要的资金稳定器的作用，确保政府战

略目标的实现。

三是有效缓解中小企业融资瓶颈，帮扶中小企业发展壮大。中小企业融资难是个世界性的难题。在借鉴国外中小企业融资体系建设经验的基础上，我国于二十世纪末开始尝试建立信用担保体系、创业投资体系、中小企业板等间接和直接融资体系，对缓解中小企业融资难、推动中小企业发展起到了一定支持作用，但中小企业融资难问题仍远未解决。融资平台的出现无疑增加了中小企业融资途径，其优势在于通过政府组织优势，对中小企业进行前期调研和项目把关，大大减少了银行贷款风险，通过推荐和择优选择，以及融资平台对中小企业的增信，解决了中小企业信用结构难落实的问题，大大降低了中小企业的融资成本，增加了有发展潜力的中小企业获得贷款的几率，进一步推进了中小企业的发展。

四是推动社会事业发展，解决重大民生问题。地方融资平台的大量投资，一方面促进了当地经济的快速发展和壮大，另一方面对解决当地就业、增加居民收入、改善居民生活条件和促进公用事业发展起到了积极作用。特别是在市场缺失的公益性事业领域，受投资回报低、周期长等因素影响，私人和社会资金一般不愿介入。但教育、医疗卫生、科技文化、体育等公益事业的发展是关乎民生的大事，与人们的日常生活息息相关。融资平台依靠地方政府未来财政增收作为长期还款资金来源，这一还款资金的稳定性和可预见性能够较好满足银行贷款的基本要求。因此，融资平台承接银行贷款，能够帮助地方政府及时完成社会事业的建设任务，有效解决民生热点和难点问题。

五是拓宽政府融资渠道，增强地方财力。地方政府的举债和担保行为都受制于相关法律法规限制，虽然担负着推动国有经济结构和布局战略性调整的职责，但其职能定位决定了它不具备市场中资本经营的功能和手段，不能进行微观的具体操作，必须借助市场中具有资本经营功能的“载体”来完成国有经济结构和布局调整的任务。因此，政府融资平台的出现恰好突破了地方政府筹集资金的约束。同时，地方政府通过融资平台将国有资产和各种资源进行整合和集中运作，将不动产转化为可以投资的资金，既盘活了政府资产，又促进了地方投资，也增强了地方财力。

三、政府融资平台与投融资公司的合作前景

一是地方政府对资金的需求很大。西部大开发以来，西部地区的基础设施有了很大改善，但城市发展仍相对滞后，投资需求巨大。由于法律规定不允许地方政府发债，《贷款通则》禁止政府直接借款，《担保法》不允许地方政府担保，政府投融资平台的出现恰好突破了地方政府筹集资金的约束。

二是政府融资动力大，银行贷款积极性高。银行、投资公司和政府对这类贷款的风险都不太担心。究其原因，一是国土资源部门每年会给予地方政府部分土地指标以满足地方经济发展需要；二是通过改造和拆迁，投资公司会增加部分土地，而且经过开发后的土地其投资价值会大大提高；三是政府原有房产和土地等国有资产价值低廉，而办理了房产证和土地证后的资产价值大大增加，银行并不担心政府的偿还能力，地方政府投融资平台的抗风险能力在不断增强。

三是是贵州“加速发展、加快转型、推动跨越”的必然选择。我省经济总量小，质量不高，这就决定了贵州目前属于典型的投资型经济，作为拉动经济发展的三驾马车之一的消费、出口对于促进贵州经济发展的作用不明显。因此，加强政府投融资平台建设，是促进我省经济发展的有效途径和手段。目前我省经济总量小，财力弱，发展步子缓慢，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需要之间的矛盾十分突出，其主要症结在于市场主体发育不完善，资源优势难以最大释放出来。因此，加强政府投融资平台建设，进一步整合资源，进一步加强、引导和完善市场主体建设，是提高政府的投融资能力，服务地方经济社会和各项事业的发展的重要途径。