第六章 行政相对人

第六章行政相对人

第一节行政相对人概述

一、行政相对人的含义

行政相对人（简称相对人，也称行政相对方）是行政法和行政法学中一个重要和常用的概念，其基本含义就是指行政机关的行为所指向的、与行政机关相对应的一方（包括1．作为公民的自然人，2．具有法人资格的企事业单位等，3．其他组织形态），我国过去也称之为行政对造（将行政机关和行政相对人统称为行政两造），但各国对它的表述有所不同。

行政相对人是行政法学中的一个重要概念，但对于行政相对人的定义却并未达成一致。关于行政相对人的概念，通常有以下三种定义模式：

1．最狭义的行政相对人，也被称为直接相对人，即认为行政行为直接指向的公民、法人或其他社会组织，德国即采这种定义模式（德语为Adressat）。这种定义下的行政相对人有以下两个特点：第一，必须是行政行为所指向，也就是法律关系因行政行为而产生。第二，必须是行政行为所直接指向的公民、法人和其他社会组织，比如依申请行政行为中的申请人，行政处罚中的被处罚人，行政强制中的被强制人等等。

2．狭义的行政相对人，这种行政相对人不仅包括上述最狭义行政相对人，同时还包括因行政行为的第三人效力（Dritten Wirkung）影响而涉及的利害关系人。比如行政处罚中的受害人、申请独占许可的若干申请人中未获许可者、拆迁行政许可中的拆迁户等。狭义的行政相对人将直接的相对人与第三人（或称利害关系人）均界定为行政相对人，他们的共同特点是均具有通过行政复议或行政诉讼获得救济的权利，但在行政程序中，利害关系人参与行政程序的权利往往无法得到满足。

3．广义相对人，行政相对人是与行政主体相对应的，参与各种行政法律关系，并享有相应的权利或履行相应的义务的公民、法人和其他组织。最狭义和狭义的行政相对人概念都仅局限于外部的行政管理关系之中，而广义相对人的概念则突破了这一束缚，涵盖了各种行政法律关系，包括：行政管理关系、内部行政关系、行政法制监督关系和行政救济关系。公民、法人与其他组织主要通过参与这些行政法律关系，享有权利和义务，扮演行政相对人的角色。随着行政民主化的进程，现代国家的行政已不能再仅仅是行政官员及少数专家的专有事务，而是涉及所有社会成员切身利益的公共事务领域。因此，行政法理论必须以其本原主体——人民为核心来架构，在行政法律关系中，必须重视研究行政相对人所处的地位，使行政相对人不再被单纯地看成管理对象。因此，广义相对人的概念能够将行政相对人放在各种法律关系中加以研究，有利于更充分地保障其权利。基于这一理由，本书采用了广义相对人

图表6－1：行政相对人的定义模式

二、行政相对人的范围

依照法律法规的规定，公民、法人和其他组织能够成为行政相对人。在特殊情况下，在我国的外国人、无国籍人、外国组织也可成为行政相对人。

图表6－2：行政相对人的范围

（一）公民

公民是最主要、最经常、也是最广泛的行政相对人。行政主体实施行政管理的绝大多数领域，都将公民纳入行政管理的对象。因此，公民是行政法律关系中最常见的主体之一。

（二）法人

法人是与自然人（公民）相对称的一个法律概念。它是具有民事权利能力与民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人也是行政法律关系中的主体，可以成为行政相对人，而且是重要的行政相对人。

（三）其他组织

其他组织是由主管机关批准成立或认可，能够从事一定的经营、生产或其他活动但不具备法人资格的社会组织或经济组织。随着经济的发展，许多国家都出现了一些介于公民个人和法人之间的组织形态，被称为“非法人组织”、“非法人单位”、“其他经济组织”等，我国行政法律制度将其称为“其他组织”。其他组织在行政管理活动中，作为行政法上的权利义务主体，也是行政法律关系中的行政相对人。

其他组织的类型主要有：（1）经国家主管部门批准或认可的从事一定生产或经营活动的经济实体。主要有个人合伙组织、合伙型联营组织、企业法人的分支机构等。（2）经主管机关批准或认可的正处于筹备阶段的企业、事业单位和社会团体。

（四）外国人、无国籍人和外国组织

在某些特殊情况下，在我国境内依照我国法律规定享有行政法权利、承担行政法义务，参加行政诉讼时具有行政相对人同等诉讼权利与义务的外国人、无国籍人和外国组织，也可成为我国行政法的主体，也即成为行政相对人。

但是，将外国人、无国籍人和外国组织作为我国的行政相对人对待，使其具有行政相对人的权利和义务，即实行同等原则的同时，也依法实行对等原则，其大意是：如果我国公民在某国受到某方面权利限制，则该国公民在我国也要受到相应的权利限制。

三、行政相对人的类型

行政相对人，可从不同的角度加以分类：

1．首先可分为内部相对人和外部相对人。行政相对人的内外之分取决于其与行政主体基本类型的对应性：与内部行政主体相对应的当事人属于内部相对人，与外部行政主体相对应的当事人属于外部相对人。内部行政相对人只服从内部行政机关的管理，不能成为外部具体行政行为的对象；外部行政相对人也只对外部行政机关履行服从和协助义务。同时，根据行政诉讼规则，只有外部行政相对人有起诉权，内部行政相对人一般没有行政起诉权，不能

图表6－3：内部相对人和外部相对人的区别

2．根据当事人的组织状态，可分为组织相对人和个体相对人。企事业单位、社会团体等属于组织相对人；公民和在中国境内的外国人属于个体相对人。某些行政行为同行政相对人有一定的对应性，如行政拘留只适用于个体相对人，而不适用于组织相对人。

3．行政相对人还可分为法人相对人与非法人相对人。法人相对人是具有法人资格的组织相对人，非法人相对人是不具有法人资格的组织和个人。我国大多数行政法律规范既适用法人相对人，也适用非法人相对人，但某些行政法律规范只适用法人相对人，或只适用于非法人相对人。

4．基于当事人的涉外因素，行政相对人可划分为国内相对人和国外相对人，前者指中国的公民和多种组织，这是最基本的一类行政相对人；后者指在中国境内的外国人、无国籍人和外国组织。行政法律规范对两者的约束也有所不同。

四、行政相对人身份的确认

要正确认定和辨别行政相对人的身份，必须划清以下界线：

1．行政机关与行政相对人的界线。行政组织是我国行政管理的主要承担者。但是，行政组织在一定条件下能成为行政相对人，非行政组织在一定条件下也能具有行政管理职能。而行政机关的特征在于能以自己的名义（代表国家）实施行政管理活动，其管理行为可以强制而直接地影响相对人的权利和义务；而行政相对人没有行政职权，不能直接强制行政机关的行为。因此，行政机关与行政相对人之间的界线可以划分为：如果当事人享有行政职权并且正在行使行政职权，这时的当事人属于行政机关；如果当事人没有行政职权，也没有行使其他国家权力，这时的当事人便属于行政相对人。

2．公务员与行政相对人的界线。由于公务员具有公务人员和普通公民的双重身份属性，因此在实践中如何区分公务员与行政相对人往往成为一个棘手的问题，判断的标准应当是：当公务员以普通公民身份出现时，成为外部行政法律关系中的行政相对人，享有相应的权利，履行相应的义务；而以公务人员身份出现，履行公职时，则成为行政职务关系的一方，享有相应的职权，履行相应的职责。

第二节行政相对人的法律地位

一、行政相对人的权利

行政相对人的权利同时也构成行政主体的义务，它是宪法赋予当事人的基本权利在行政管理领域的具体化。行政相对人的权利形态有多种，有学者将其划分为以下几类[④]：1．行政参与权。行政相对人享有通过合法途径参加国家行政管理活动以及参与行政程序的权利，如公民经考试程序可进人公务员队伍参与行政管理，公民有听证的权利。

2．行政知情权。行政相对人有权通过行政公示、告知、询问等渠道了解行政机关管理活动的依据和程序等等。

3．行政协助权。在法定条件下，行政相对人可以协助行政主体进行某些管理活动。例如，发现应让行政主体处理的事件有权向其报告，对一切违反行政法律规范的行为有权予以制止，有权依法将正在实施违法行为者扭送到有关行政机关。

4．行政监督权。行政相对人有权通过一定组织形式对行政机关和行政首长的工作进行评议，享有对行政工作的批评建议权，对不法工作人员的控告揭发权，不服具体行政行为有权申请复议或提起行政诉讼。

5．隐私保密权。行政主体在行政活动中，非经法定程序，不得公开相对人的隐私。相

对人享有对自己的隐私保密的权利，行政主体有为其保密的义务。例如，我国宪法第40条和行政处罚法第42条都有关于这方面的规定。

6．获得保护权。行政相对人的人身和财产有权获得国家行政机关的合法、正当、平等的保护。例如，公民财物失窃报告公安机关，公安机关有义务侦查、破案。

7．行政获益权。行政相对人可以依据法律从行政主体中获得利益。如公民因科技发明，有权依《中华人民共和国发明奖励条例》获得奖励。

8．行政求偿权。行政相对人的合法权益受到行政主体合法公务行为的影响时，获得行政补偿；受到行政主体的不法侵害时，有权获得行政赔偿。

还有一种比较有影响的分类方式，是将行政相对人的权利划分为以下五种：

1．参政权。这是指行政相对人参加国家行政管理的权利，是行政相对人依法以各种形式和渠道参与决定、影响或帮助行政权力的依法有效行使的权利。这种参政权与宪法上的参政权不同，是宪法中公民的政治权利在行政法中的具体化。行政相对人的参政权包括：（1）批评、建议权。是指对行政主体以各种方式直接或通过其他组织媒体反映批评、意见、建议的权利；

（2）控告、检举权。是指对行政主体及其公务人员的违法失职行为提出控告或检举的权利；

（3）知情权。是指对行政活动有关内容、资料、及其他信息的了解权，行政主体则有依法向行政相对人公开自身行政活动的义务。

（4）订立行政契约权。是指行政相对人在与行政主体订立行政契约时所具有的协商决定权。现代行政管理不断地淡化行政活动的强制性，强调平等性，因此出现了通过契约方式实现行政目的的新行政手段。

2．受平等对待权。这是指行政相对人在行政活动中应当得到行政主体的平等对待。这一权利要求行政主体在进行行政活动时应当受到平等的对待，平等地适用法律。与一般的平等权不同，这里的平等对待仅限于行政活动中，而不包括立法和司法中的平等权，即使在行政诉讼中，当事人在司法活动中享有平等的诉讼地位亦属于司法权的平等保护，而不属于行政活动中的平等保护。

3．受益权。这是指行政相对人通过行政主体的积极行为而获得各种利益及利益保障的权利。其利益包括财产利益、人身利益和其他各种利益。对于受益权利可分为三类权利类型，保障性受益权、发展性受益权和保护性受益权。

（1）保障性受益权。是指因行政主体提供特质和其他条件保障而得到受益的权利。主要包括基本生活水平的受保障权、特定群体福利优先的受保障权、劳动就业和劳动安全受保障权、义务教育的受保障权、参加基本性社会生活的受保障权。

（2）发展性受益权。是指因行政主体提供各种条件而发展自身利益的权利。主要包括：符合条件者有受行政许可的权利、受到行政奖励的权利、从事某种生产经营活动而受政策优先的权利、得到行政指导的权利。

（3）保护性受益权。是指行政相对人的各种合法权益在受他人妨碍、侵害时，受行政主体保护的权利。包括在紧急情况下受行政主体救助的权利、合法权益受他人侵害后请求行政主体予以处理的权利、合法权益受行政主体确认的权利。

4．自由权。这是指一切合法权益和自由的核心是行政相对人一切合法权益和自由应排除行政主体的妨碍，不受其非法侵害，这种权利不是一种具体权利，而是抽象各种权利和自由的共性而产生的一种权利。

我国行政相对人享有的自由权主要包括：自主享有各种合法权益和自由；国有企业（事业单位）的经营、管理自主权；排除行政主体非法侵害的权利，如《行政处罚法》第56条

规定，相对人对行政处罚机关不出具省级以上财政部门统一制发的罚款收据时，可拒缴罚款，农民拒绝政府乱摊派的权利等；合法权益受侵害后获得赔偿的权利。

5．程序权。行政相对人参与的与行政活动相关的程序大体可分为行政程序和救济程序。行政程序可分为行政立法程序和行政处理程序，而救济程序又可分为行政申诉程序、行政复议程序和行政诉讼程序。

行政相对人在行政程序中享有的权利主要有：

（1）了解权。这是指行政相对人享有了解行政主体相关资料和信息的权利。又可分为广义的了解权和狭义的了解权：广义的了解权是指对所有公民、法人和其他社会组织都有权了解行政主体的相关资料和信息；狭义的了解权是指特定行政程序中的相对人为了保护自身的利益，有权了解行政主体、行政程序的相关资料和信息。

（2）提出申请的权利。这是行政相对人为自身利益而向行政主体提出为或不为一定行政行为的相应申请的权利。

（3）获得通知的权利。行政程序中的行政相对人有权了解行政程序的过程及自身享有的特定权利，行政主体有告知义务。

（4）评论权。对特定的行政立法、行政程序，行政相对人有权发表意见和建议。

（5）申请回避的权利。对行政程序中的公务人员，行政相对人如果认为可能涉及回避的事项，可申请回避。

（6）举证的权利。公民行政相对人可在行政程序中为证明自己的主张提出相关证据加以证明，这个权利同时往往也是行政相对人在行政程序中的一种义务。

（7）辩论权。行政相对人在可能受到行政主体不利影响时，可申辩和发表自己的意见。

（8）程序抵抗权。抵抗权是指当行政机关作出严重违法的无效行政行为时，行政相对人可以拒绝服从，行使抵抗权。《行政处罚法》关于拒缴罚款的规定就是典型的代表。

行政相对人在行政救济程序中享有的程序权利大致有：（1）被行政主体告知救济途径和方法的权利；（2）提出申诉、复议和诉讼的权利；（3）委托代理人的权利；（4）申请回避的权利；（5）陈述和辩论的权利；（6）上诉的权利；（7）申请执行的权利等。

二、行政相对人的义务

在行政法律关系中行政相对人享有权利，同时亦要承担义务。关于行政相对人的义务及违反义务的责任，大陆学者探讨得比较少。我国台湾地区把行政相对人的义务称为当事人的协力义务。行政相对人的协力义务主要包括行政程序中的协力义务和行政诉讼中的协力义务。

行政程序中的协力义务可以包括行政程序法上的一般协力义务和特别法上的特别协力义务。有学者认为应当区分行政程序中当事人的协力义务和协力负担两个概念。当行政程序法上规定当事人应该做或者不得做某一行为时，如果同时直接规定或者由特别法规定违反时的法律责任的，属于协力义务；如果没有规定违反时的法律责任的，则属于协力负担。区分协力义务和协力负担的目的，在于防止随意将负担上升为义务，从而对参与人施加法律责任。不过这一区分缺乏学理上的论证，有待进一步商榷。

关于行政程序中的协力义务的内容，有学者概括为相对人的诚信义务和参与人的配合义务两大类。相对人的诚信义务包括证明义务、宣誓义务、保证义务和不得反悔义务。违反这些义务，相对人将承担行政或者刑事法律责任或者其他不利后果。这些义务之间存在一定的逻辑关系，在能够证明的情况下适用证明义务，在不能证明的情况下适用宣誓义务；证明义务和宣誓义务所针对的是在行政机关作出之前的事项；保证义务和不得反悔的义务所针对的是行政机关作出之后的事项。参与人在行政程序中负有配合行政机关使行政程序得以继续的义务，即配合义务。参与人的配合义务的内容更为广泛，包括：（1）容忍义务，不得妨碍公

务、不得抵抗的义务、不得故意拖延程序的义务；（2）作为义务，配合查清事实、说明情况或陈述的义务、作证的义务，亲自到场、参与的义务，承担有关费用的义务等。

归纳而言，行政相对人在行政程序中的义务包括以下几方面：

1.协助公务执行的义务。行政相对人有义务协助行政主体及公务人员执行公务。比如配合行政主体的调查，为执行公务提供便利条件和设施等等。德国《行政程序法》第26条第2款规定，参与人应参加事实的调查。参与人尤其应提供知道的事实和证据。

2.提供真实信息的义务。尤其是在依申请的行政行为中，申请人有义务提供真实的信息。由于许多行政许可或行政登记只进行形式审查，行政主体不可能对申请人提交的材料的真实性进行审查，因此如果申请人提交材料虚假，则行政许可或登记必须予以撤销，且申请人不得主张行政赔偿。[⑧]我国《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

3.遵守行政程序的义务。法定的行政程序不仅行政主体应当遵守，行政相对人亦应遵守，包括法律法规规定的程序、手续、期限等等。如果不遵守法定的行政程序，比如不按时纳税，不在法定期限内申请商标权的续展，不提供法定的申请材料等，还可能承担一定的法律责任。

4.接受监督和调查的义务。行政主体为了对案件进行调查，可能会进行询问、讯问、勘验、鉴定以及抽样调查等，行政相对人对合法的调查行为应当予以配合。

以上这些义务并不是行政法律关系中行政相对人所要承担的全部义务，实际上现实生活中行政相对人承担的义务是非常多样化的，行政主体也可以在法律的框架内为行政相对人设定一定的义务，但必须符合法律保留原则，即这种义务的设定不能侵害行政相对人的合法权益。

违反程序中的协力义务主要会产生以下几种法律效果：（1）作出对其不利的行政决定。（2）直接课以行政处罚。（3）行政强制。

而行政诉讼中的协力义务，是程序合作主义理念的要求，它要求所有参与行政诉讼程序的当事人，分工合作、彼此协助，以便用最小的人力和物力，作出最正确的行政诉讼法律关系。协力义务的内容主要包括：（1）起诉事项的明确性与完整性；（2）积极促进程序的协力，包括及时主张的协力、及时到场的协力、真实陈述的协力。

德国和我国台湾地区学者认为，违反上述协力义务的效果主要包括：（1）职权调查的限缩。德国《行政诉讼法》规定，如果当事人违反协力义务，法院就无义务再去执行广泛而充分的调查。（2）证据力要求的降低。即负有证明负担的一方当事人，虽然还无法说服法院相信他的主张，但若对方不提供足够的协力来提出其应当提供的有关的证据或事项，则可降低对负有证明责任的一方的证明力要求。（3）心证的形成。若待证事实属于负有协力义务的人的证明责任，若其不履行协力义务，则可能使法院形成对其不利的心证。我国台湾地区《行政诉讼法》第165条规定，当事人无正当理由不从提出文书之命者，行政法院得审酌倾向于认他造关于该文书之主张或依该文书应证之事实为真实。（4）举证责任的调整。德国租税通则第159条第1项和巴伐利亚州公务员法第56条第1项第4句规定，行政诉讼当事人违反了协力义务，会造成举证责任的倒置。（5）程序失权，如果行政诉讼当事人违反协力义务，而没有在合理可被期待的时间内提出主张和证据，那么裁决机关根据程序失权的法理，可不必理会他延迟提出的主张或和证物，以便促进诉讼程序的有效进行。（6）费用的承担。台湾地区《行政诉讼法》第九十九条规定，因可归责于参加人之事由致生无益之费用者，行政法院得命该参加人负担其全部或一部。

而在行政复议、行政申诉等救济程序中，一般也认为行政相对人应当明确申请请求、积极配合和促进程序进行。