职务犯罪态势分析与防治

职务犯罪态势分析与防治

自上世纪70年代末以来，我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制过渡。市场经济体制对发展社会生产力产生了很大的促进作用，同时在一定历史时期也促成犯罪尤其是职务犯罪的增长，职务犯罪等腐败现象与社会变革相伴生，随社会转型而蔓延乃至泛滥。有专家指出，腐败已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战。职务犯罪等腐败现象的滋生蔓延与社会转型密切相关，由于一系列的政治经济制度变化和社会秩序受到冲击与破坏，不仅使原来隐蔽的腐败现象显现出来，而且在短期内大大提高了腐败的可能性，增添了许多腐败的机会，腐败现象因而迅速扩散蔓延。因此，研究社会转型期职务犯罪的特点、趋势及深层原因，探寻相应的防治对策，对推进惩治和预防腐败体系建设具有重大的理论意义和现实意义。

一、我国社会转型期职务犯罪的特点与趋势

伴随着我国经济体制的转型，贪污贿赂等职务犯罪由萌生、发展直至泛滥，犯罪总量波浪式上升并向各领域扩散蔓延，呈如下走向：其“源头”始于生产、经营型的经济部门，紧接着波及与生产、经营部门密切相关联的社会服务性事业部门，接下来是对生产、经营和服务性事业单位的活动行使监督、管理职权的经济管理部门和行政执法部门，然后再逐渐渗透到司法机关和党委机关。1这是我国改革开放以来贪污贿赂犯罪走向的基本轨迹。随着改革的深化和社会的变迁，

1赵长青：《贪污犯罪规律初探》，载《人民检察》，1995(11)，第30-31页。

职务犯罪仍在不断衍生，呈现出一些新的特点和规律。

1.潜在犯罪数量较大，大案要案持续增多

20世纪90年代以来，贪污贿赂等职务犯罪已渗透到各个领域、各种人群中，是腐败发展、泛滥的高峰期。“案件数量越来越多、涉案金额越来越大、职务级别越来越高”成为这一时期反腐败的形象描述和办案人员的普遍感受。1993年至1997年，全国检察机关共立案查处职务犯罪（含贪污贿赂、渎职侵权犯罪，下同）案件387352件，2为检察机关重建以来立案查处职务犯罪最多的五年。之后，因经过多年的严厉惩治，对腐败的控制因素与腐败的诱发因素进入相持阶段，反腐败工作开始步入控制、治理的阶段，表现在潜在犯罪有所遏制、显性案件总体下降。2003年至2007年，全国检察机关共立案查处职务犯罪案件179696件，3案件总数下降了53.6%，但犯罪黑数（指已实际发生但未被查处的犯罪数）依然较大，反腐败斗争形势依然严峻。

近十多年来，检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪案件数量总体呈下降之势，但仍保持较大的办案规模，近几年处于相对平稳的状态。在案件总量下降的同时，大案、要案的数量及占案件总数的比例却不断上升。涉案金额“越来越大”呈“几何增长”，由上世纪80年代初的几千元发展到现在的几万元、几十万元、几百万元，甚至几千万元、上亿元，腐败分子从对生活资料的占有发展到对生产资料的占有，从财富的积累发展到资本的积累，给国家造成的损害越来越严重；

2根据1998年最高人民检察院工作报告提供数据。

3根据2008年最高人民检察院工作报告提供数据。

大案占案件总数的比例大幅攀升，由只占少量发展成为大部分。1988年至1992年，全国检察机关立案查处百万元以上贪污贿赂犯罪大案仅有81件，1998年至2002年为5541件，是前者的68.4倍（见表一）。4在要案方面，涉案的公职人员职务级别越来越高，中高级领导干部不断增多。1988年至1992年，全国检察机关立案查处县处级以上贪污贿赂犯罪要案4629人，2002年至2007年为13929人，是前者的3倍（见表二）。5中高级领导干部职务犯罪的增多，导致腐败现象进一步恶化，其危害尤为严重。

表一：全国检察机关立案查处百万元以上贪污贿赂犯罪大案情况时间案件数量（件）百分数

1988-1992 81 100

1993-1997 617 761.7

1998-2002 5541 6840.7

表二：全国检察机关立案查处县处级以上贪污贿赂犯罪要案情况时间案件数量（人）百分数

1988-1992 4629 100

1998-2002 12830 277.2

2002-2007 13929 300.9

再从广东省检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪案件情况看，大案占立案总件数比例由1981年的8.2%至2003年上升到89.6%，近几年

4根据1993年、1998年、2003年的最高人民检察院工作报告提供数据。

5根据1993年、2003年、2008年的最高人民检察院工作报告提供数据。

保持在85%以上；要案方面，1990年要案仅占立案总人数的2.6%，1999年以后已占到10%左右。6根据以上数据结合办案实践分析，大案、要案将持续保持较高比例，成为反贪案件的主要部分。

2.由个体向群体发展，窝案串案越发普遍

早期的职务犯罪大多数是单一的个体所为，具有分散性和偶发性。近年来，无论是贪污贿赂犯罪，还是渎职侵权犯罪，都呈现出一个明显的特点，就是由个体向群体发展，且群体作案现象日益突出。犯罪分子采取上下串通、左右联合、内外勾结等方式结伙作案。办案中往往“查一线挖一窝、办一案牵一串”，一案带出几人、十几人、几十人甚至上百人的案例比比皆是。职务犯罪群体性既能在一个单位、一个部门内部形成，如2001年查处的广东省交通厅系列案，涉案人员94人，其中被追究刑事责任的国家工作人员34人；也能在一个地区跨行业跨部门形成，甚至在跨地区的范围内形成，如震惊全国的“厦门远华案”。近年来广东省检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪案件中，窝案串案占相当大的比例（约占百分之四十左右）。随着反腐败和廉政建设的不断深入，各行业各部门的制度、管理和内部监督逐步完善，贪污、挪用型犯罪个人单独作案的机会越来越少，难度越来越大，往往是相互勾结，呈窝案串案发生；贿赂案中，往往是一人分别向多人行贿或一人分别收受多人贿赂，串案的比例很大；集体私分案本身就是窝案形态；巨额财产来源不明案、隐瞒境外存款案中也可能隐藏着窝案串案。由此可见，窝案串案已成为当前贪污贿赂等职

6根据广东省检察机关办案情况统计报表数据。

务犯罪发案的突出特点，并将越发普遍。

3.随权力扩散而蔓延，热点领域易发高发

腐败现象随着公共管理职权的扩散而蔓延，从犯罪领域上看，从商品流通、资源配臵、生产要素市场向政治司法领域发展。近十多年来，职务犯罪已渗透到社会的各个领域，不仅在经济领域有职务犯罪，在政治司法领域，甚至在教育、科学、艺术等领域，都有职务犯罪的发生。一些过去被人们称为“清水衙门”的部门，如今也出现了职务犯罪现象。腐败的面很广、程度很深，可以这样说，只要存在公共权力活动的空间，就有可能发生以权谋私、权钱交易等腐败行为。

贪污贿赂犯罪作为典型的职务犯罪，职务是作案的首要条件，离开了职权或权力，犯罪就失去了赖以孳生的土壤和条件。因此，哪个部门、系统对市场经济的调控作用大，哪个行业、领域成为社会关注的热点，其发生贪污贿赂犯罪的可能性就增大。从实践看，那些权力比较集中、资金比较密集、垄断程度比较高、竞争比较激烈的行业、部门，如果监督管理上存在漏洞，就容易成为犯罪高发的领域。根据近年办案情况和调研分析，国有企事业单位、“三机关一部门”、医疗卫生、交通、土地管理、电力、教育、金融等领域案件易发多发，工程建设、医药购销等领域是商业贿赂的“高发地带”。

4.作案手段日益多样化、智能化、隐蔽化

公职人员的职务犯罪，大都属于智能型犯罪。职务犯罪的主体都具有一定的文化水平和社会地位，实施犯罪前总是深思熟虑，想方设法变换作案手段，作案过程往往巧妙伪装、掩饰，企图隐瞒犯罪行为

以逃避法律制裁。有的钻法律空子、走政策边缘，制造模糊行为，具有极大的隐蔽性和欺骗性，如只收财物而不为他人办事谋利，或者本人不收而由关系人（即配偶、子女、情妇等）代为收取和保管，或者不收受财物而对其他财产性利益（如字画等）和非财产性利益（如娱乐、旅游等）“笑纳”；有的行事诡秘，考虑周全，如在收受贿赂时坚持“四不要”（第三人在场不要、不信任的不要、事没办成的不要、物品不要），为防录音采用正话反说、写字条、打手势等方式索贿；有的披“合法”外衣进行权钱交易，如高价买进贿赂物品，低价卖给受贿人，借“买卖”的合法关系掩盖贿赂，或者借个人和单位之间的“赞助”、“赠送”、“捐赠”为名，行贿赂之实，或者作帐外文章，寓非法于合法之中，帐面上严丝合缝，不留痕迹；有的将个人行为转化为集体行为，以为法不责众可规避惩处，典型的如集体私分案；有的利用现代科技手段作案，如某银行负责人伙同记帐员，利用微机技术手段贪污公款；有的犯罪行为与违法乱纪行为交织在一起，腐败犯罪往往与其他经济、行政违法乱纪行为相混杂，相互联系和包容，而腐败犯罪分子在案发后又往往避重就轻，转移视线；等等。这些犯罪分子作案前有准备，作案后有对策，不仅有较强的反侦查能力，而且常常利用职权和关系网来阻碍、干扰查处工作，使自己得到庇护，逃避法律制裁。犯罪分子的作案手段随着社会的发展不断发展变化，具有很强的“适应性”。当前，职务犯罪的作案手段不断翻新、层出不穷，日益多样化、智能化、隐蔽化。

5.作案后携款潜逃情况严重

一些职务犯罪分子在“捞一把就跑”心理的支配下，大肆侵吞国家财产后携巨款潜逃，企图以此逍遥法外。据2003年最高人民检察院和公安部联合发布的数字，我国至少有4000名涉嫌贪污贿赂的犯罪嫌疑人在逃，其中一些已逃往境外，而他们所带走的赃款总额超过50亿元人民币。7犯罪分子携款潜逃，不仅给国家造成巨大的经济损失，而且助长了犯罪分子“捞了就跑，跑了逍遥”的侥幸心理，为那些蠢蠢欲动者起了极坏的示范作用。我国加入WTO后，职务犯罪跨地区、跨国（境）趋势日益明显，犯罪手段也不断国际化。随着经济进一步全球化、国际化，腐败与国际腐朽势力联系越来越紧密，跨国（境）作案、与国（境）外不法分子共同勾结作案，或者牺牲国家利用换取个人好处，作案后向国（境）外转移赃款，甚至事先将妻、子及财产转移国（境）外的现象日益突出。

进入本世纪以来，我国反腐败与腐败之间进入相持阶段，反腐败工作开始步入控制、治理的阶段，案件总量相对平稳、逐渐趋低的同时，目前仍处于易发高发状态。未来职务犯罪的趋势与走向：（1）从案件数量上看，总体渐趋下降，局部依然高发。随着反腐倡廉工作的深入开展和社会主义市场经济体制的建立完善，职务犯罪在总体上将呈下降趋势，但仍会出现在一定时期易发多发、在一些领域集中高发的现象。同时，大案要案比例很高。（2）从发案领域上看，随着各部门相对“含权量”的变化而变化。职务犯罪的扩散蔓延及高发领域的交替变化，主要是随着各部门“含权量”的变化而变化,也就是随着

7 https://www.360docs.net/doc/fd13897770.html,/c/2003-09-17/0907765427s.shtml

体制改革而引起的权力内容、工作重点的转变和社会热点的形成而在不同时期、不同地区形成动态的反映。一些传统领域如工程建设、医疗卫生、土地管理、国企、金融、行政执法等仍将易发高发，一些新的经济活动领域如证券交易、房地产开发、政府采购等将会趋重，一些诸如市场准入、监管等行业或部门将成为新的相对集中的发案领域。（3）从犯罪形态上看，群体化犯罪将进一步明显，窝案串案、共同犯罪较多，有组织腐败犯罪趋于严重。（4）从作案手段上看，更趋智能化、隐蔽化。犯罪分子为规避法律、逃避制裁，在犯罪前和犯罪后的各种手法都将更加智能化、隐蔽化。职务犯罪活动所涉及的社会面也更广，查处难度更大。（5）从犯罪主体上看，主体身份界定日趋复杂。我国加入WTO后，国内投资主体、投资市场和领域呈现多元化形态，各种经济性质不同的主体间联合、兼并、参股、相互渗透，混合成分日益增多，各类人员包括外籍和境外人员在各种经济性质实体间的流动加快，身份变化频繁；同时，政府直接参与经营管理的职能将逐步缩小和转移，一些原属政府管理的事项将由事业单位或社会中介机构代替，这些都将造成职务犯罪主体身份的进一步复杂化。（6）商业贿赂依然严重。在工程建设、医药购销、土地出让、资源开发、产权交易、政府采购等有着大量“采购式”项目的领域，商业贿赂依然盛行，一些跨国工业、商贸集团的商业贿赂也将出现。（7）“权力资本腐败”形成利益集团。“有权人”与“有钱人”结成“腐败联盟”，形成利益集团和权势阶层，如国企改制中的腐败、城市拆迁运动中的腐败、大型建筑工程中的腐败、金融领域中的腐败和股市中黑金操作

的腐败等，严重扰乱社会利益调整、分配的格局，破坏社会公平。

二、我国社会转型期职务犯罪高发的原因分析

“犯罪是社会中诸多矛盾因素相互作用的综合反映”，任何犯罪现象总是一定的犯罪原因的外在展现和结果状态。犯罪作为社会现象，其原因极其复杂，包括自然的、社会的、文化的、个体的原因。迄今为止的犯罪原因研究，也无非主要是在这些方面展开，只不过各种原因在不同类型犯罪中的作用大小不一。职务犯罪作为腐败的极端表现，其产生和变化与现实社会结构有着内在联系，分析我国社会转型期职务犯罪“高发”的原因，必须立足“转型”的现实社会结构进行考察。笔者认为，我国社会转型期职务犯罪的高发，主要是制度缺位与社会失范、监督乏力与惩罚失当、利益诱惑与“三观”扭曲、教育虚化与预防滞后等因素相互作用的综合反映。

1.制度缺位与社会失范

我国社会转型，即由计划经济体制向市场经济体制的转换，是一个较长时期的建设与发展过程，经历了原轨、易轨、双轨、并轨等阶段。在体制转换的过程中，各种政策、法律、法规尚未完全形成体系，适应市场经济发展要求的管理制度、监督机制不可能在短时期内建立和完善起来，行政行为、企业行为、市场行为不可能在短时期内达到运作成熟化的要求，每个市场主体的竞争行为不可能在短时期内得到全面有效地规范。改革过程中出现的体制双轨、转型所造成的制度缺位，造成了许多方面是非不清、界限不明，使得一些行政行为、企业行为、市场行为处于混乱状态。同时，在这过程中，原有的价值观念

和行为模式受到冲击，原有的社会管理模式被抛弃，新的价值观念和行为模式尚未被普遍接受或正在形成之中，新的社会管理模式尚未找到或正在建立之中，社会整合力降低，出现了社会学家所称的“社会失范状态”。这种体制转换的“成长期”，为腐败现象滋生蔓延提供了土壤和条件、留下了大量的漏洞和空隙。

改革开放以来，我国的经济基础特别是所有制结构和分配方式发生了深刻变化，这给政治、经济和社会生活带来了一些新问题，也在一定程度上使诱发腐败的因素相应增多。所有制结构的变化，必然形成利益主体的多元化，各种利益分化甚至出现既得利益集团。各利益主体为追求本部门、本地区甚至本人的利益最大化，在资源有限的条件下必然产生一些不正当竞争，这个时候就会有人为牟取暴利而不择手段地对掌握一定权力的公职人员进行拉拢腐蚀，“权钱交易”现象异常猖獗；而一些掌握公共权力的官员在监督制约不严的情况下也会产生“权力寻租”的意识，加之地方、部门的权力过大，行使权力随意性太强，使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多，职务犯罪十分活跃。分配制度的变化，实行按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，有利于调动广大劳动者的积极性和创造性，但在分配调节机制不健全的情况下，容易出现分配不公的现象，地区、行业和岗位间的收入差距拉大，特别是一些收入不高的公职人员为有限的工薪收入感到囊中羞涩，逐渐心理失衡，从而诱发腐败。

在世界各国的发展进程中，当一个国家处在经济体制转换、经济快速发展的变革时期，往往是腐败现象的易发多发期。根据联合国工

业发展组织对一百多个国家和地区的经济发展数据所做的统计分析，当一个国家的人均国民生产总值处于265美元至1075美元的阶段，是政治、社会、思想观念变化最大的阶段，是社会利益冲突最激烈的阶段，也是利益对处于“脱贫致富”时期人们诱惑最大的时期。我国的改革开放正好处于这一历史时期。在经济体制转换过程中，必然出现某些不良现象，如失业问题、民工问题、分配问题、治安问题、腐败问题等不可回避的问题。特别是我国经济体制转换的时间短、进程快，不可避免地在机制、制度和管理上存在不少漏洞，腐败现象易发多发也成为不可避免。

2.监督乏力与惩罚失当

制度缺位为腐败现象滋生蔓延留下了大量的漏洞和空隙，而监督乏力则进一步为腐败者提供了实施的机会，并使其轻而易举地实现。我国现有的权力监督体系，有人大、政协的监督，党内有纪检，行政有监察、审计，还有专门的检察机关的法律监督，监督机构不可谓不多，但是由于体制没有理顺，致使监督机制不畅、监督效能不高，某些地方的监督机构甚至形同虚设。现实中这一监督体系存在明显的缺陷：一是单一性，只注重组织的监督，缺乏群众的民主监督；二是单向性，只注重向下的监督，缺乏向上和横向等多向的监督；三是从属性，监督机构缺乏相对独立性，甚至是监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体，失去应有的权威；四是滞后性，监督大多在事后，防止于发生之前或纠正于发生之初的监督很少；五是随意性，科学完善的监督制约机制还没有形成。因此，对权力的监督制约操作起

来困难重重，问题多多，往往是流于形式、走走过场。在社会转型过程中，政治体制改革相对滞后。权力系统朝着“放权、松绑、给好处”的方向改革，高度集权的局面被逐步打破，这对于提高经济运行的效率具有积极意义，然而，由于相应的配套措施如规范体系、监督机制等没有跟上，结果造成权力运行中自上而下的约束管制减弱，权力的横向制约与自下而上的民主监督又不到位，加上缺少足够的社会舆论监督，从而导致权力失控的现象严重，腐败案件频发。

在惩治腐败工作中，也存在一些问题。一是认识偏差，干扰阻碍。一些地方、部门和单位的领导存在“腐败有利于经济发展”、“腐败无碍大局”等错误认识，或以“影响政治稳定”、“维护党和政府的形象”等借口干扰阻碍办案工作，司法机关的独立性、权威性受到挑战，导致部分地方对职务犯罪惩治不力。二是执法不严，违法未究。现实中有相当一批犯罪分子没有受到应有的法律制裁，犯罪黑数过大，有些案件大案化小、小案化了，或内部“变通”处理。三是处刑过宽，处遇过裕。一些职务犯罪分子被审判后，其获刑、服刑与其他犯罪性质的罪犯相比，处境优裕。这种刑罚适用、执行中的不公正降低了刑罚的预防功能和职务犯罪的成本。这些现象的存在，职务犯罪因“低成本，高收益”而日益活跃、猖獗。

3.利益诱惑与“三观”扭曲

市场经济具有重利性、竞争性、自主性、开放性、等价交换等特性。这些特性正副作用并存，正作用是刺激促进了经济社会的发展，副作用是对某些犯罪产生了很大的影响。重利意识会促使一些党员干

部滋生拜金主义思想和惟利是图行为；竞争意识会刺激一些党员干部产生投机心理和不正当竞争行为；自主意识会引发一些党员干部的小团体意识和地方保护主义思想；开放意识会使一些党员干部经不住考验、抵不住诱惑，出现权力失控、行为失范；等价交换意识被一些党员干部运用到党内政治生活、政府行政行为中，诱发官商勾结、权钱交易。在社会主义市场经济体制建立和发展的过程中，腐朽生活方式也会伺机寻找生存空间和繁衍场所，特别是市场活动中利益至上、等价交换、自由竞争等经济意识，会逐渐向社会生活的各个层面和各种人群的思想中渗透。在某种程度上说，整个社会物欲横流，实用主义盛行，道德水准整体下降甚至异化，一些有权或有钱者，或依附求荣，或卖官鬻爵。

变革中的社会处处充满诱惑。在金钱、财物和美色的巨大诱惑下，一些意志薄弱者的理想信念动摇，思想意识蜕变，世界观、人生观和价值观发生扭曲。他们的世界观不是唯物而是唯心，人生观不是奉献而是享乐，价值观不是有为而是有钱；他们把自我当成社会的中心，把公共权力视为私人特权，把个人利益凌驾于国家和人民利益之上。在经济建设大潮中，“逐利”成为主流，急功近利成为普遍的社会心态。受封建社会“官本位”思想和西方社会“个人至上”、“拜金主义”等观念的双重影响，一些人私欲膨胀和心理失衡，拜金主义、享乐主义和极端个人主义不断滋长。在放松自律和缺乏他律的环境里，一部分人容易堕落成腐败分子。

4.教育虚化与预防滞后

中国共产党历来高度重视思想政治工作，改革开放以来也是如此，但思想政治教育从内容到形式都缺乏创新，陈陈相因，以致教育的效果并不理想。社会转型期职务犯罪的高发，与思想政治教育尤其是反腐倡廉教育的弱化、虚化不无关系。1989年，邓小平同志在一次谈话中指出，改革开放以来，“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育发展不够……在经济得到可喜发展、人民生活水平得到改善的情况下，没有告诉人民，包括共产党员在内，应该保持艰苦奋斗的传统。”8反思我们的反腐倡廉教育，主要存在以下缺陷：一是缺乏连续性。目前反腐倡廉教育的对象主要是在职的公职人员，而对儿童、青少年的廉洁启蒙、公民意识、法制教育，对即将从业、任职人员的职业道德、行为操守培养非常少，没有形成科学合理的教育链条，缺乏连续性、全程性；对全体公民的廉洁教育则更少，缺乏全民性。这一缺陷影响了社会良好风尚的形成、公民廉洁意识的养成，以致腐败的土壤难以清除。二是针对性不强。传统的思想政治教育几乎都是“布道式”的，具体表现为“高、大、空”，没有针对不同的工作、岗位、年龄及思想实际进行，往往流于形式，效果不佳。三是没有时代特色。教育的内容和形式都跟不上时代发展的要求，没有鲜明的时代特色，难以让受众接受。在传统经济体制基础上确立的道德准则与市场经济体制要求建立的道德准则这“两张皮”之间发生冲突，而我们舆论宣传和思想政治教育灌输的基本上还是传统的内容，跟不上经济政治形势的变化，从而导致思想政治教育软弱无力。

8《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第290页。

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教育是最基本的预防手段，而专门的预防腐败工作的开展，与惩处相比，显得过于滞后，因而影响了综合治理效果。中国共产党自建党之初就重视自身反腐问题，从十二大起的历次党代会，党的报告中都提出“反对腐败”，旗臶鲜明地与腐败现象作斗争。但“反对”主要体现在惩治上，工作中主要落实在办案上，对从源头的预防缺乏足够的重视——至少与惩处相比是这样。十六大报告提出“坚决反对和防止腐败”，加上了“防止”一词，是反腐思路的重大战略性调整，即把反腐重点转到了“打”与“防”并重。十六大之后尤其是十七大以来，中央对预防腐败的重视达到了前所未有的高度，从源头上防治腐败已成为全党的共识和各级党委的重大决策部署。但至目前，“注重预防”落实到具体工作中与中央精神相去甚远，预防工作远远不足，惩防并举的工作局面还没有真正形成。

检察机关自1989年起开始了预防职务犯罪的实践，围绕检察职能结合办案开展了形式多样的预防活动，取得了一定的效果，成为预防职务犯罪的一支重要的专门的力量。但面对依然严峻的反腐形势，检察预防仍显势单力薄，队伍需要加强，内外部预防资源需要整合，工作机制需要完善，预防的形式手段需要不断创新发展。

三、防治职务犯罪对策——惩防腐败体系建设之思考

中共中央在科学总结社会主义市场经济条件下反腐倡廉基本经验的基础上，颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防

9章育良、陈宗瑜：《廉政建设论——市场经济条件下廉政与反腐机制研究》，湖南人民出版社1998年版，第71页。

腐败体系实施纲要》。反腐倡廉要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”。10教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是一个相互渗透彼此交叉的有机整体，涵盖了防治腐败的各种举措。中共广东省纪委十届二次全会提出，扎实推进具有广东特色的开放、动态、创新的惩治和预防腐败体系建设。本文就惩防体系建设提出一些思考性建议。

1.构建公民廉洁教育体系

教育是国家反腐败战略的基石。防治腐败应从产生贪欲的根源解决问题，教育既是基础又是根本，全社会的长期的道德规劝是预防腐败的长远之策。为此，必须树立系统工程的思想，构建公民廉洁教育体系。公民廉洁教育体系主要通过以下途径来构建：

全民廉洁教育。正确的从政道德是廉政的思想基础，良好的社会风尚是廉政的社会基础，这种正确从政道德、良好社会风尚的形成和维持需要全社会的长期的道德规劝，因此，应把反腐倡廉教育扩展到全体公民。全民廉洁教育需要由家庭、学校、社会共同参与和完成，有赖于三者的有机衔接和相互配备来实现。家庭教育的核心是家庭伦理、社会公德，营造和谐健康家庭。学校教育，既要教书，更要育人。要加强道德教育和法制教育，普及基本道德和法律常识，培养良好的公民意识、积极的人生态度和社会责任感。社会对人的成长的影响是深远的，社会教育不容忽视。各机关、团体、组织，各企业、事业单位要认真履行对人员的管理教育职责，同时要发挥新闻媒体的教育导

10《江泽民文选》第二卷，人民出版社2006年版，第46页。

向功能，调动社区的力量，广泛开展廉政宣传教育。

全程廉洁教育。十年树木，百年树人。要把对每个个体的廉洁教育作为一个系统工程，从小抓起，到走上工作岗位、领导岗位，直至退休，根据各个时期的学习工作生活和心理特点，进行连续不断的教育，确保干部终身受教育。各个阶段各有侧重。儿童认知阶段，重在伦理道德、廉洁意识的启蒙，播种美好心灵。青少年求学阶段，重在正确的世界观、人生观、价值观和法制观念的培养，培养公民意识和责任意识。应把廉洁教育纳入国民教育体系，针对不同年龄段在心理特点、知识水平和接受能力的不同，以及思想道德形成发展的客观规律，科学安排廉洁教育的内容与形式。成年从业阶段，或称公职教育阶段，重点开展职业（从政）道德、行为操守、勤政廉政等教育，不断提高公职人员的思想道德境界，增强他们的自律意识和廉政责任感。公职教育应常抓不懈，还要针对年龄变化、岗位（职务）变化、任职阶段，以及新形势下遇到的新情况新问题，适时地进行专题性的、有针对性的教育。如：理想信念教育；忧患意识教育；从政心理教育；职业理想、职业操守和职业规范教育；党员干部谨慎用权、谨慎交际的原则和技巧教育；公职人员人生幸福和生命自由的情理教育，等等。

廉政文化建设。廉政文化，是指人们关于廉政的知识、信仰、规范及与之相适应的生活方式、社会评价等。廉政建设离不开廉政文化的支撑。廉政文化建设好了，它所包含的精神、理念、价值观、道德准则等，就会在社会上广泛传播，可以增强反腐倡廉教育的渗透力和影响力，培育坚定的廉政信仰，塑造强大的廉政舆论，为反腐倡廉建

设营造良好的外部环境。要通过各种形式和载体，运用各种方法和手段，广泛弘扬传统美德和先进文化，大力倡导健康生活方式和社会诚信风尚，普遍提高公民的思想道德水准和廉洁奉公意识，营造出全社会肃贪倡廉的文化舆论氛围。

2.增强制度可操作性，注重制度创新，加大制度执行力度

近年来，党和国家的反腐败理论从“权力反腐”向“制度反腐”倾斜，从注重腐败之“流”转向腐败之“源”。制度具有根本性，廉政制度建设是反腐败的保证和长远之策。检视我国以往的廉政制度，主要存在以下问题：可操作性不强、过于滞后、执行软弱。为此，在建立健全反腐倡廉制度体系过程中，必须增强制度可操作性，注重制度创新，加大制度执行力度。

增强制度可操作性。以往廉政制度可操作性不强主要体现在：原则性规定多，如常使用“禁止”、“不准”等原则性语言，程序性规定少，具体可操作的实施细则较少；定性的规定多，定量的规定少，从而使执行制度的随意性和弹性大。而一些法治和廉政程度较高的国家，在完备的廉政法制中，既注重原则性规定，也注重程序性规定；既有定性的规定，也有定量的规定。如新加坡的《公务员指导手册》中规定，公务员借钱不得超过本人三个月工资、不准购买与本单位有业务关系企业的股票、不得私人经营买卖或兼职、受礼必须申报和交公等，严密具体而又便于操作。借鉴国外的成功经验，我们在加快完善反腐败法律制度的过程中，要重视法律法规的细化和可操作性，既要使公职人员明确自己的权、责、利和行为规范，便于遵照执行，又

要利于国家和社会进行监督。

注重制度创新。制度建设是一个动态的过程，要与市场经济的发展进程、运行规则相适应、相俱进，由“腐败刺激出被动的制度创新”转变为主动地进行制度创新，以制度创新防治腐败和推动社会进步。要完善反腐倡廉相关法律法规、对权力制约监督制度、国家工作人员行为规范制度、考核和惩戒制度以及反腐败工作机制。要结合日常工作管理尤其是业务改革，按照形势发展的新要求，不断充实完善各项制度中滞后的、不适应的部分，规范权力运行、工作流程，用制度管权、管事、管人。制度建设的核心是减少人为因素和随意性，消除管理漏洞和违法犯罪隐患。

加大制度执行力度。再好的制度，如果不去执行，也是一纸具文。现实中，有制度不执行或变通执行的情况非常突出，使得制度的约束力大打折扣。制度制定出来，工作只完成了一半，还要下大力气狠抓制度的落实。首先，领导干部要增强制度意识，带头遵守制度，营造人人执行制度的良好氛围。第二，要加强制度执行情况的监督检查，及时解决制度执行中存在的突出问题。第三，要严肃责任追究，不管是谁违反制度，都应予以追究，切实维护制度的严肃性和权威性。

3.增强监督机构的权威和效能，发挥社会监督的强大力量

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。11抑制腐败的关键，在于制约和监督权力，使之无法用来谋取私利，主要通过以法制权、

11孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第156页。

以权制权和以民制权等相辅相成的手段。我国的权力监督体系日趋完备，各监督机构的设臵也体现了以法制权、以权制权等权力制衡理论，问题的关键是要树立监督机构的现实权威，充分发挥其监督效能。要加强党内监督，进一步扩大纪检派驻的范围，加大巡视的力度，以优良的党风带政风；加强国家权力机关的监督、政协的民主监督，保证国家权力依法行使，促进党和国家机关改进工作；加强法律监督，惩治职务犯罪，维护社会公平正义；加强行政监督，保证政令畅通，促进勤政廉政，以形成监督合力，增强整体监督效能。要以领导班子和领导干部为重点对象，以干部选拔任用、行政审批、资金使用、国有资产管理等为重点领域、重点部位和重点环节，完善监督措施，健全监督程序，实施全方位、全环节和全过程的监督，让监督的触角触及业务流程、工作管理的每个环节、各个岗位、所有人群，使监督与权力运行相伴行，逐步形成有效管用的权力运行监督机制，防止决策失误、权力失控、行为失范。

在建立社会主义民主法治国家的今天，社会监督必不可少。社会监督主要包括群众监督和新闻舆论监督。在群众监督方面，要保障群众监督权，提高组织化程度，扩展监督渠道。畅通举报、信访、控诉和民主评议等群众监督渠道，相关部门增强服务意识，提高工作效率，实现权力行使与维护群众利益相统一。培育腐败监察的非政府力量，推动反腐败发展和民主化进程。探索建立独立、公正的廉政建设监测评估体系，实现科学反腐、科学建设。新闻舆论监督是其他监督所无法替代的，它具有时效快、辐射面广、透明度高和震慑力大等独特优