电子文件管理规范与流程

专题一：电子文件管理规范与流程

第一讲电子文件管理流程

一、电子文件管理流程的变化与特点

文件管理流程是指在整个文件生命周期中一系列有联系的文件管理活动，包括鉴定、归档、整理、保护、检索（著录和查询）、提供利用等多项业务内容。与纸质文件管理流程相比，电子文件管理流程正在发生一些值得关注的变化，很多为人们所熟知的经典管理环节正在经历多方位的改变。

（一）电子文件管理流程在时间上的变化

１．提前

这是所有电子文件管理流程变化中最明显也是最普遍的一种表现。考虑到电子文件信息易更改、易流逝，如果还像过去一样，按照生成、积累、立卷、鉴定、归档、分类、著录等顺序按部就班地管理电子文件，那么结果很可能是很多工作还未来得及开展之前，电子文件就被更改甚至删除了，导致文件流失、失真等现象的发生。并且，还会造成重复劳动，如形成者在对文件形成时已提取了主题词，归档后的还会有主题标引的工作。此外，甚至可能导致额外劳动，如为了弥补电子文件管理前期管理不善的后果而采取一些补救措施，耗费不应消耗的资源。因此，应把需要和可能实现的管理功能尽早实现，如提前到电子文件形成阶段。目前，比较普遍的提前的管理活动包括：（１）归档。纸质文件的归档时间一般分为两类，一是文件形成后第二年上半年归档，主要适用于行政文件，二是项目结束后归档，主要适用于科技文件。这种情况在电子环境中发生了变化，归档时间明显提前。如上海宝钢集团，其文书文件处理完毕后存入有关数据库，只要工作时间允许，档案人员可以随时将之归入档案数据库，归档之前需要增加一些管理性信息，如分类号、档号等，而不必再等到第二年的上半年。如航天集团５０１所等单位，为了保证信息资产免遭流失，这些企业规定设计部门的所有图纸最后都必须由档案部门控制输出，即实现“集中出图”。而集中出图的前提就是ＣＡＤ电子文件的实时归档，即电子文件在形成后，即刻向档案部门移交。设计人员完成设计任务后，或通过网络将ＣＡＤ文件传送到档案部门，或采用送交磁盘的方法将ＣＡＤ文件先行集中到档案部门，由档案部门打印底图，送各主管人员签署，签署后的底图晒印成蓝图后分发给生产部门。实时归档除了避免了设计任务结束后设计人员将原来文件删除的现象，保证了ＣＡＤ电子文件的齐全和完整；还及时集中了设计成果，在此基础上，通过组织数据库、开发检索系统等措施，可以尽快实现设计信息在企业内的共享。

（２）鉴定。归档是鉴定结果的一项执行活动，归档的提前必然要求鉴定工作的提前。最理想的情况是由计算机自动鉴定，即在电子文件管理系统设计的调查阶段，便着手开始保管期限表的制定工作，根据机构职能机构图中显示的机构职能、工作和环节，明确机构的主要职能活动、重要工作内容和关键的工作步骤；根据业务流程图中所展示的电子文件生成节点，明确电子文件的种类；结合机构的主要职能活动、重要工作内容和关键的工作步骤，将这些职能、工作、环节中生成的电子文件作为有价值的文件保存，其他文件酌情考虑；将上述结果反映在电子文件保管期限表中，并将电子文件保管期限表纳入管理系统，即按照规定的文件种类（名称）、区分这些不同种类（名称）文件价值的依据、保管期限，开发自动鉴定的功能模块。文件一旦生成，系统便将文件与保管期限表的条款对照判断，然后文件才能进入正常的处理流程；如果系统不能自动判断文件的保存价值，系统则及时提醒文件管理人员或档案人员人工鉴定。目前完全实现自动鉴定的实例较少见，但是已有不少单位通过制度规定文件形成人员具有鉴定的职责，届时系统会自动提醒或要求其判断电子文件的保管期限。

（３）著录。为了保证著录信息的准确，减少重复劳动，很多单位要求在文件形成之时由形成者完成一些著录项目的编制工作，这一功能最好设计到电子文件管理系统中，由系统给形成者提要求，不完成此工作，无法进入下一个流程。比如北京五洲设计院的电子文件管理系统中，从设计工作的开始阶段，设计人员必须完成由档案部门设计的著录单（记录设计项目的名称、时间、来源、责任者、设计者等），方可进入设计系统的界面开始设计工作。在机构中，为了方便文件形成部门的著录，保证这项工作的标准化，以便档案部门将著录数据纳入统一的数据库中，档案部门可以与文件形成部门合作，将需要著录的项目编制成统一的表格软件，发给（或置于内部网上）文件形成者。由文件形成者进行著录，便于著录信息的及时采集，保证著录信息的高质量；同时也避免了档案工作者在文件

归档后的低效率劳动。目前，有一种管理思路是利用元数据技术，将电子文件管理所要求的元数据嵌入文件管理系统，由系统自动完成大部分的著录工作，这种工作对用户是透明的，不会造成文件形成者的反感。如澳大利亚国家档案馆１９９９年制定了《国家联邦机构文件保管元数据标准》，澳大利亚新南威尔士州于２０００年颁布了强制性标准《文件保管元数据推荐标准》。

２．延长

一些原来只在某一个时间点上完成的工作现在需要在一个连续的时间段上完成，这个时间段有时甚至跨越电子文件的整个生命周期。最典型的是著录。著录将贯穿于电子文件的编制、处理、归档、迁移、利用等整个生命周期，这种时间上的延长与著录内容的变化息息相关。

（二）电子文件管理流程在内容上的变化

１．简化

快速运算和高密度存储是计算机的长处，利用这些长处，一些原来可以帮助文件管理者做很多事情，从而减少有关工作量，如实体整理。实体整理是对文件实体分门别类，实现馆（室）藏排列的有序化。纸质文件管理中，这是工作任务最为繁重的一部分，因为实体整理的结果与调阅查询直接相关。而电子文件信息存储的高密度导致了文件存储空间的减少，实体整理仅指为对脱机保存的磁盘、磁带、光盘的简单归类，整理的结果与联机检索中的信息查询无直接关系。

２．复杂化

在部分流程内容简化的同时，另外一些流程的内容则有所增加。包括：

（１）信息整理。信息整理是与实体整理相对的一个概念，指从文件内容反映的主题概念等出发对文件的种类加以区分，目的在于为用户提供多个检索途径。纸质环境中，信息整理的目的是解决实体单线排列和检索角度多元化的矛盾。而电子文件具有信息与特定载体之间的可分离性，在计算机联机设备中，不存在所谓的文件“单线排列”，可以实现信息的一次输入，多次逻辑输出，每次输出的依据（从查询方来讲，就是检索途径）都可以不同。数据库技术和ＷＷＷ技术的综合应用为电子文件信息的组织提供了很大的空间。

（２）鉴定。为了同时保证电子文件的有用性和可用性，使得到保存的电子文件具有实现其价值的可能，鉴定工作需要完成这样三项判断工作：某信息集合是否是电子文件、文件所含内容具有多长时间的保存价值、文件的技术状况是否能够保证其内容价值的实现，即鉴别、内容鉴定和技术鉴定。其中，鉴别和技术鉴定是电子文件鉴定工作的新内容。鉴别的任务是将电子文件从机构信息流中挑选出来。机构内部可能存在多个信息系统，这些系统中保存有多种数据信息，并不是所有的信息都是文件信息，如私人邮件。技术鉴定包括电子文件真实性检测、完整性检测、可读性检测、无病毒鉴定和介质状况检测。

（３）著录。著录是时间和内容都发生显著变化的管理活动。由于电子文件有可读性的要求，在技术不断升级的情况下，不可能只通过静态保存的方法来保管归档文件，需要对之不断的复制和迁移。电子文件不可能不变，在变中维护其真实性的方法之一就是对文件和文件管理活动的著录，所以电子文件的著录不仅是编制检索工具的手段，同时还起到维护电子文件真实性的作用。这决定了电子文件著录的信息源不仅是文件内容本身，还包括生成、管理电子文件的活动。著录必然贯穿电子文件整个生命周期，不同的活动形成不同的著录项目，如在形成阶段完成文件的生成系统、形成者、编制目的等项目的著录；在归档阶段，完成归档号、归档者等项目的著录；在迁移活动中，完成迁移者、迁移前后的平台项目的著录。

３．集成化

集成化是指电子文件业务流程内容互相交叉，或者说一项业务流程完成另一项业务流程的部分功能。包括：（１）归档与检索的集成。确切地说，是逻辑归档工作与检索工作的集成。逻辑归档是归档的一种方式，是指在计算机网络上进行，不改变原存储方式和位置而实现的电子文件向档案部门移交的过程。也就是说，文件形成部门仅将存储归档电子文件的逻辑地址通知档案部门，使档案部门能够通过网络直接查阅该电子文件。为此，归档文件的著录信息及存储地址等信息应自动保存到档案部门的数据库中（或以其他方式建立联系，如超级链接），而该过程同时也是存储检索信息的内容。

（２）归档与鉴定的集成。即归档验收时文件技术状况检测与技术鉴定的集成。经内容分析后为具有保存价值的电子文件，还需要检查技术状况，即进行技术鉴定，才能完成鉴定工作的任务。在归档验收时，也需要检测文件的技术状况，此外，还应检查支持软件、配套纸质文件、电子文件登记表等相关材料是否齐全等。由于两次工作都包括对归档文件技术状况的检查，在实际工作中可合二为一，都在归档时进行。

（３）保护与其他流程之间的集成。电子文件安全，特别是信息安全保护的内容包含在几乎其他流程中。如无论是那项业务流程，相关的业务人员都必须有相应的权限，权限验证是该流程的第一步，而权限验证同时是保护工作重要内容之一。

（三）电子文件管理流程在顺序上的变化

电子文件管理流程顺序的变化是时间变化和内容变化综合作用的结果。表现在以下两个方面：

１．由串行向并行

手工环境中，文件管理活动是按照一定的先后顺序逐个进行的，如先鉴定，后归档，再著录，但是在电子环境下，一些业务活动同时进行，如在文件形成阶段同时要鉴定、著录、归档（赋予归档标识）等。

２．由线性向非线性

由于一些流程在电子文件整个生命周期中进行，而另外一些流程则是在某一个阶段进行，因此，除了并行的关系外，在顺序上还表现为互相穿插，互相衔接，我中有你，你中有我，导致电子文件管理新流程非线性的状态。

（四）对电子文件管理流程变化的思考

上述变化刚刚发生时往往是个别单位应情势需要被迫采取的应急措施，或是对研究人员理论设想的试验，变化发生的路线是自下而上的，即先在个别单位个别管理环节上产生变化，再向别的单位推广，再考虑其他管理环节。而当新做法在较大范围内获得成功后，电子文件管理流程的改变便转向有意识、有计划、主动地进行，变化的路线也逐步由自下而上转向自上而下，即先对电子文件管理流程进行全面的思考，从整体上去重新组织和设计文件管理的流程，再依次对个别管理环节进行改造。这与企业管理界的“业务流程重组（Business Process Reengineering，也有人翻译为业务流程再造）”和公共管理领域中的“政府再造”（Reinventing Government）有很深的契合，引人深思。“文件管理流程重组”的思想应运而生。

在很大程度上，电子文件管理流程的改变确实是一种“重组”，因为：

１．电子文件管理工作面临两个方面的重要变化，其一，电子文件具有传统文件所不具备的系统依赖性、信息易变性等技术特点，电子文件管理面临真实性、完整性和长期可读性难以保障的难题；其二，电子文件管理工作从本质上是一种信息管理工作，要充分利用信息技术，突破纸质条件下信息传输、加工的不足，提高管理效率，是信息时代机构发展的必要条件。以上电子文件管理内外两个方面的因素是推动管理流程改革的两股力量，其中第二股力量与促使企业和政府进行“重组”的力量（即３Ｃ）的来源基本一致。

２．电子文件管理流程的改革，如同“业务流程重组”和“政府再造”一样，要从机构管理的整体进行根本性考察，不能拘囿于某个细节或局部，要对全部电子文件管理活动进行系统分析和科学整合。这种“彻底的思考”是“重组”的基本特征。

３．电子文件管理流程的合理改革，必然包含着管理者主动的思考与设计，而不能只是被动的应急。这种主动的参与和着眼于长远的设计是“重组”的内涵。

４．重组不仅发生在业务层，还发生在体制、组织结构、管理理念等多个其他层面，这些层面之间具有复杂而紧密的联系。对于电子文件管理流程而言，产生相应变化的单位内部同样也在管理职责、制度、理念等方面进行着相应的调整。如重视企业知识资产的管理，将档案部门同信息部门合一等。

尽管如此，已发生的电子文件管理流程的变化与哈默、钱皮最初提出的“业务流程重组”仍然存在一个关键的不相符合的地方，哈默、钱皮等大多数管理学家认为重组是脱胎换骨的彻底改造，而不是小补小修，从这个意义上讲，重组是激进的、革命性的。而目前为止，所有电子文件管理流程的变化都是逐步摸索出来的成果，并非一蹴而就，仍然沿用了很多纸质文件的工作方法，并非完全以旧貌换新颜，因而只能算是渐进的、改良式的。就其原因，不外乎三个方面：其一，对于电子文件管理工作的认知尚未达到非常全面和深刻的程度，不能实现高质量的“根本性的思考”；其二，电子文件管理工作将在相当长的时间内与纸质文件工作并存，要考虑两者的合拍与一致，尚不具备完全抛弃原有做法去构造全新流程的现实条件；其三，机构内部用于文件和档案管理工作的经费、资源有限。

同样，虽然西方很多大企业集团都在推进重组工程，但实际上有高达７０％④－８５％业务流程重组项目失败，这说明了尽管企业面临的信息化、全球化的生存环境要求其必须制定业务流程重组的战略，但是在具体落实的时候，可能会因这样那样的问题而无法达到预期的目的，调查表明，企业最愿意进行根本再思考，而最不愿意进行彻底再设计。这提醒我们需要慎重对待电子文件管理流程的重组问题。在考虑电子文件管理流程时，需要在头脑中

进行“彻底的思考”，但不能急于行动上的“彻底的改变”；需要站在机构信息流管理的高度去考察，也不能忽视现有的工作基础，“求变”不能忘记“求实”。主动地、有意识地思考和改变电子文件管理流程，借鉴管理学的新理论、新思想来拓展档案学理论与实践，这本身已是一种进步。而且，电子文件管理流程不断变化的最终结果将是对电子文件管理流程的彻底再设计。

第二讲基于电子文件中心的电子文件管理

表1 关键电子文件风险因素及其评估值

20 天，苏州“张家港市电子文件中心”开通，成为国内首家县级电子文件中心。目前，国内更多的电子文件中心正在构建之中。《江苏省档案信息化建设规划纲要(2005—2010 年)》中就明确提出了“2008—2010 年，全省100%的国家综合档案馆全面建成与电子政务相配套的电子文件中心”的目标。“电子文件中心”模式的强大生命力，将这一课题的理论研究推向了前台。以下就电子文件中心的相关问题的初步探讨。

一、电子政务发展推动电子文件中心建设

“文件中心”是一种社会化、集约化和专业化的文件档案管理机构，它的设置不像单位档案室隶属于一个文件形成单位，而是按地区或按系统建立的介于文件形成单位和地方综合性档案馆之间的一种过渡性文件档案管理机构。目前全世界许多国家采用这种组织形式。

电子文件中心是个新兴的概念。目前在国内有部分省市设立了文件中心这样一个机构，但这些机构更多的是一个现行文件保管机构。也有对电子文件进行管理的，但其管理模式也是依照传统的管理文件进行。

随着各地电子政务建设全面铺开，对在电子政务平台上流转的收文、发文、会议纪要、会议通知、电报、电子邮件、音像文件等进行收集、分类、管理等，就显得尤为重要。为适应电子政务发展的需要，依托各地建立的电子政务内部网络（党政网、信息网），发挥档案馆综合接收档案的优势，通过建立电子文件中心，提前接收电子文件和电子档案，防止出现电子时代档案文件的失落，为推动电子档案中心建设，和最终建成数字档案馆做好超前准备。

二、文件生命周期理论与电子文件中心建设

文件生命周期理论，自本世纪八十年代传入我国以后，引起了我国档案界众多有识之士极大关注。文件从其形成直至最后销毁或作为档案永久保存是一个完整的生命过程，在这个生命运动过程中文件先后表现出三种明显不同的价值形态，因而文件的整个生命运动过程具有明显的阶段性特征，可划分为三个阶段，分别称之为文件的现行期、半现行期和非现行期。虽然文件运动本质上与文件的移交、何存地点变化和管理方式变化并无直接联系，但划分文件运动阶段的目的是为了更好地管理文件，因此文件在其整个生命运动过程的各运动阶段内应分别采用何种存放地点和管理方式为宜，这便成为我们必须考虑和解决的问题。

现行文件应存放于文件的形成、使用部门，非现行文件应存放于档案馆，已形成共识，且世界各国普遍如此，而如何科学处置半现行文件却存在着不同的构想、不同的做法。我国传统档案管理体制要求每一立档单位都应建立自己的基层档案管理部门、配备档案人员开展本单位档案工作，这实质上客观地规定了由这种单位内部建立起来的基层档案管理部门来承担本单位半现行文件的管理，这一半现行文件的处置模式显然充分体现了它既不同于现行文件的处置方式，也不同于非现行文件的处置方式。如何科学地处置半现行文件使成为我国当前档案学理论和实践中迫切需要解决的一个重要问题。

在电子文件没有出现之前，一般纸质的文件被称为传统文件。传统文件的管理模式是：政府机关、企事业单位形成的文件在没有被作最后处理（归档或者销毁）之前，全部由本单位自行进行保管和利用。也就是说，处在半现行阶段的文件，是由有各个发文单位自己来保管。这种文件的管理方式主要存在以下缺点：

1、文件分散，不利于利用。文件集中在不同的机关、企业和单位中，其它单位需要使用时，就必须根据文件的类型，走访不同的机关、单位进行查询。文件利用效率很低。

2、文件保管成本高。各机关、企事业单位为了保管本单位的现行文件和非现行文件，往往需要增设良好的文件管理硬件设施（库房、装具等等）、稳定而又业务素质较好的文件管理者队伍，这些软硬件条件确保了文件中心的半现行文件能得到科学管理，但是却大大增加了文件保管的经费。

3、不利于资源整合。由于文件分散的存储于各个不同的机关、企事业单位，不利于进行文件资源的整合。

4、不利于政务公开。普通用户如果需要查阅政府机关的文件，可能会走访好几个相关的政府单位，才能查阅到完整的信息，在这种情况下，这种管理模式不仅不能提高政府部门的工作效率，提升政务公开的透明度，也为广大市民带来不便。

传统文件管理模式（图一）电子文件中心管理模式（图二）“文件中心”是一种社会化、集约化和专业化的文件档案管理机构，它的设置不像单位档案室隶属于一个文件形成单位，而是按地区或按系统建立的介于文件形成单位和地方综合档案馆之间的一种过渡性文件档案管理机构。目前全世界许多国家采用这种组织形式。

“文件中心”最早诞生于第二次世界大战时期的美国，其历史虽不长，但在世界范围内显示了旺盛的生命力。目前，美国、加拿大、英国、法国、俄罗斯、新加坡等数十个国家都建立了文件中心或类似的机构。“文件中心”能在许多国家得到推行，根本原因是它具有“经济、高效”的突出优点。所谓“经济”，表现为大大节省了各机关专设保管机构耗费的人、财、物资源。美国曾在保管费用上作过对比，同样保管1立方英尺的文件，分别由各机关自行保管平均费用是7.66美元，集中在“文件中心”保管只需0.51美元。所谓“高效”，是指不仅节省了保管的费用，而且还实现了资源联合，能体现出规模效益。国际档案理事会通过对几十个成员国进行调查，评价“文件中心”具有经济、高效的优点，是保存半现行文件最经济、最令人满意的现代新型文件管理机构。