解决项目用地的几种方式

解决项目用地的几种方式

一、农村建设用地整理

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理

（1）农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本内涵指从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、

合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。

（2）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。

农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩，就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。挂钩指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。

农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的政策依据

①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第十条中明确规定：“鼓励农村建设

用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

②2000年，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号）第二条，《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）第四条，都明确提出：为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。

2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）又提出：县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

③国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）第一条第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保

护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”

我区十个乡镇有404个自然村，除去行政村263个，可撤并的有141个。另外还有50个取缔的旧砖窑，这些都是可利用的资源。

二、撤村并（村）居

撤村并居是和“土地增减挂勾”政策紧密相联的，主要是腾出村庄占地，用于中心村（集镇）建设和工业、商业的开发。城乡“土地增减挂钩”不是白挂钩，农民减少村庄占地——“非转农”（节约出耕地）为工业化、城市（镇）化增加了建设用地——“农转非”额度，用地主体或城市政府土地储备中心要给节约出耕地的农民（集体）一定的经济补偿。“撤村并居”

也是农民适应农村巨大变迁和科学发展农村社会事业的理

性选择，更是中心村和集镇建设的必经路子。由于自然形成的农村农民居住过于分散。要为农民提供水、电、气、路、网、邮和教育、医疗、养老、消防、安全、健身娱乐等服务非常不经济。更大的问题是30年后，乡镇、集镇以下居住的农民可能只有2亿—3亿人，这是人类历史上从未有过的大变迁。现在的新农村建设，必须适应这个趋势，超前规划，将有限的公共资源集中用于中心村建设，以避免新农村建设的巨大浪费。农村的“空心村”越来越多，说明“撤村并居”不仅符合农村社会事业发展的要求，也符合农民意愿。

中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发(2000)11号)强调：“抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时间农村改革与发展的一项重要任务”。加快中心镇的发展，是促进小城镇由数量型向质量型转变，带动农村经济和社会发展的重要战略措施。。城镇化可以分三种类型：一是城市郊区的“城中村”改造，这种城镇化是消灭农村、淡化农业、不再有农民的“化”；二是略次于发达地区的市郊镇的农村的城镇化，这是一种仍保留相当部分的农业、农民的农村与城市初步融合的“城镇化”；三是欠发达及不发达的中心镇及其它乡镇的城镇化问题。在统筹城乡社会经济发展中，第二、三类城镇化是重点。通过撤村并居，可以腾出部分集体建设用地，用于工业和商业的开发。

天津市积极探索以宅基地换房办法建设示范小城镇，并以此全面推动土地挂钩试点工作。国家发改委认为，天津市提出的以“宅基地换房”模式建设小城镇，富有新意，符合我国保护耕地基本国策，有利于在建设社会主义新农村方面探索出一条新路子。所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。通过宅基地换房后置换出了建设用地。

三、调整规划

通过修编土地利用总体规划，把工业规划区、城镇规划区的基本农田转移过来，通过进行农田规划改造，整修乡村田间道路，统一集中居住等措施，整合出可利用的土地增量指标。将这些土地增量指标实行双向异地置换，工业规划区或城镇集中规划区的基本农田置换到农区，用于稳定粮田面积；农区的建设用地置换到工业规划区或城镇集中规划区，用于建设标准厂房和商铺，取得经营收入，实现土地增量增值。或政府协调置换这些指标，用于招商项目安置。

四、集中居住

所谓“农民集中居住”，简单地说，就是把住在城中村、城边村、和园

（工业规划园）中村等自然村的农民集中到小区居住，改为社区管理。近年来，在北京、上海、江苏、浙江、四川、.山东等省份的一些县市，当地政府开始进行引导“农民集中居住”的探索。其中，江苏省的做法最具有代表性。该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区－－7平方公里的工业园区，7平方公里的生态农业区，5.3平方公里的居住商贸区。工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营－－是为“农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。还有的地方是将宅基地使用权及住房所有权置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二三产业用房和股份合作社股权。让大多数农民换股进城、换保进城、换房进城。通过“三置换”，为工业化、城镇化和农业现代化提供空间。

有关背景：

产生于江苏新桥镇基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004年以来，其与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍，后来为了“避免外界误解”，不再提“农田向规模经营集中”，而把“农村三集中”改为“工业向园区集中、农民向城市集中、居住向社区集中”。2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”。这是一项长期任务，但在江苏省，“农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范－－因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。当年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进农村三集中”。2006年2月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20～25年内，全省目前约25万个自然村将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%。这意味

着未来20多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁而走向集中居住。

五、企业兼并农村

即由有一定实力的企业，采用企业兼并的方式兼并农村。山东省荣成市是被国家发改委认可的典型。

在农居工程建设中，荣成市对建设用地比较多的村庄，用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，通过实施整体改造或迁建，复垦节余的建设用地，置换出的用地指标在市区或镇驻地调剂使用，用地指标出让纯收益返还给村庄用于住房建设。目前看来，这一方法既解决了城乡一体化发展中用地紧张的问题，又为内陆村改造解决了资金难题。

以海洋食品为主营业务的好当家集团，自1999年以来，先后兼并了邻近七个行政村，涉及村民6000多人。被兼并的村将村集体经营权转让给好当家集团，集团接收了七个村的债务共500多万元，60岁以下农民被吸纳为企业正式员工，60岁以上的人每月可领取50元补助、30斤面粉并拥有三厘菜地。农民患病可凭医疗证到集团医院就医，医疗费报销60%，大病有补贴。进入集团工作的农民，由集团统一缴纳社会养老保险金，个人只负担总金额的10%。互惠互利才能使兼并联合成功。根据各方的地理位置、产业结构、资源状

况、经济基础等情况，进行科学合理的重组联合，既不给强企、强村“背包袱”，又能使弱村的资源潜力得到充分发挥。好当家集团兼并周边七个村庄后，这些村的村民基本实现了“五有”目标：一是劳者有工，劳动力全部在企业就业；二是居者有屋，通过实施旧村改造，农户迁入新居；三是难者有帮，企业安排专门资金用于扶贫帮困；四是老者有养，老人能够享受一定的补助；五是少者有教，九年义务教育杂费全部由企业承担。好当家集团董事长、总裁唐传勤说：“与此同时，企业的土地资源、水资源和劳动力资源短缺的矛盾得以解决，拓展了发展空间，企业经营范围由原来的五平方公里迅速扩大到10多平方公里，成为拥有30多家企业的国家级企业集团。”

目前，荣成市已有六个镇的18个企业采用这种方式兼并了36个行政村。荣成市以强势村庄和企业为龙头，兼并联合后进村的方式，推进农村城镇化、工业化进程，探索出一条社会主义新农村建设的新路径

荣成市强村强企兼并联合后进村，遵循成熟一个搞一个、成熟一片搞一片的原则，循序渐进、逐步推广，基本有三种形式。

一是强企兼并弱村。由经济实力强、发展后劲足的企业，对周边弱小村庄实施兼并。兼并后行政村和村“两委”班子撤销，组建居委会，成立农场或农业开发公司。企业对被兼并

村实行“五统一”，即统一安排干部和劳动力；统一接管和处理债权、债务；统一开发土地、海域等资源，但不得改变土地使用性质；统一规划和建设居民小区；统一提供文化、教育和社会福利。

二是村企合并或村村合并。村企合并就是将计划经济时期从村庄分离出去的渔业公司，与原村重新合拢，实行村企一体化，村庄实行企业化管理。如邱家渔业公司先后与周边11个村合并，公司吸收这些村的部分劳动力为员工，而这些村的土地则由公司开发成果菜生产基地。目前，采取这种方式合并的村庄、企业有14个。村村合并就是把若干彼此相邻、规模较小、实力不强的村庄，合并成一个行政村，设立一个支部和村委。原有村建制和村“两委”撤销，但各村的债权、债务和各种承包关系暂不改变。新村在土地和项目开发上实行联合，在村政规划、社会公益事业、农业开发上实行统一安排。该市已有10个镇的23个经济强村兼并了55个落后村庄，合并土地7500多亩，安置农村剩余劳动力8500多人。

三是区域联合。由企业和村庄或若干村庄之间组成松散型的区域经济联合体，撤销原村支部，保留村委会，成立联合支部和居委会，对各村行使规划、协调、管理职能，原各村党支部书记吸收为联合支部和居委会成员。集体资产权属仍归各村，债权、债务及各种承包关系不变，账目由居委会

统一管理。各村具有相对独立性和自主权，但重大事项须由联合支部和居委会统一安排实施，使人口逐渐向中心村或强企驻地集中，使自然村落走向萎缩。

六、预留地指标置换

对农村集体征地预留发展用地（以下简称“征地预留地”）是指在征收农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村组集体经济组织，用于发展非农产业经营项目，促进壮大村组集体经济实力，有效增加失地农民收入，使集体经济组织成员共享城市化、工业化发展成果。

这项政策国土部没有相关规定，都是各市、县政府或人大根据各自情况制定的地方政策。国家法律、法规对留用地并没有具体规定，主要是由地方人民政府根据地方实际，为照顾被征地集体经济组织的发展而采取的一种安置措施。

实施征地预留地以村为单位，原则上按规划转为（或可转为）建设用地实征土地面积10%以内的比例留给村组集体经济

组织发展用地。广州市的最高达到了17%。征地预留地面积按比例确定后，可以实行一次性规划选址，分期实施。经批准实施的征地预留地，根据每次实际征地面积按比例安排用地指标。征地预留地主要用于能使被征地农民获得长期稳定收益的项目建设，如兴办工业（标准厂房）、商服办公（店

面商铺和办公）、仓储、集贸市场等不动产项目。征地预留地原则上不得用于经营性房地产开发，根据规划要求，确需进入市场从事经营性房地产开发的，必须经村组集体经济组织内三分之二以上成员同意，并纳入土地储备库，实行招拍挂出让，其净收益按90%的比例补助给村、组集体。

按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化”的思路，探索农村集体资产运作的有效形式，允许和鼓励集体经济组织把预留建设用地股份化配给原农户，统一使用、建设和经营，重点支持农民创业就业、增加财产性收入。允许和对其拥有的经营性用房进行翻建和改造，对废弃地、边角地整合利用，增加集体经济的资产。允许和鼓励采取增量扩股、现金配股等方式，充实壮大集体经济实力。对基本农田以外的非农建设用地，由集体经济组织自主开发经营，不占非农建设用地指标，或以租赁、转让、作价入股等方式直接进入市场，或由政府置换，用于招商项目。