加拿大的环境管理及其对我国的启示

加拿大的环境管理及其对我国的启示

加拿大的环境管理及其对我国的启示

李小重

（北京理工大学，北京100081）

摘要：本文讨论了加拿大政府的环境行动规划和环境保护战略。作者认为，加拿大环境保护的成功，主要在于（1）政府的合理规划和法律体系建设；（2）政府积极的环境管理政策和公众广泛的民主参与；（3）自然保护区的建设与管理。论文还讨论了加拿大环境保护成功经验对我国的借鉴作用。

关键词：加拿大；环境管理；自然保护区；启示

Environmental Management of Canada and its Inspirations on China

LI Xiaozhong

(Beijing Institute of Technology, Beijing 100081)

Abstract: This paper discusses Canadian government’s planning on environmental actions and its environmental protection strategies. It shows that the success of Canadian environmental protection mainly lies in the following three aspects: 1. its government’s reasonable planning and the establishment of legal system; 2. its government’s positive environmental policies and the public’s widely democratic involvement; 3. its building and the management of nature reserves. In addition, the paper examines what China can learn from Canada’s successful experiences.

Key words: Canada; environmental management; nature reserve; inspiration

随着可持续发展战略在全球范围的实施，环境保护越来越受到各国的重视。在西方的工业化国家中，加拿大的环境保护成效尤其令人称道。

加拿大是一个资源大国，其国土面积仅次于俄国，森林、矿产及水资源均十分丰富。而人口却只有3000万左右，因此，不论从资源总量还是人均拥有量都独具优势。在这种情况下，加拿大政府高度重视自然资源的合理、高效的开发利用，使生态环境得到很好的保护。纵观全境，无论是工业污染的治理，还是森林草场和野生动物的保护，都取得了显著的绩效。

一．政府的环境管理模式

加拿大是一个联邦制国家，环境保护实行联邦、省和市三级管理。这种管理体制的分级，一方面体现了行政自上而下的分工，另一方面使环境保护工作的职能更加明确。通常，国际环境事务由联邦政府决策，省际间的环境事物由联邦政府协调。环境部是加拿大联邦政府的第一大部，联邦环境部承担环境管理事务的主要职责，如大气环境保护、自然环境保护、公园环境管理等。环保部在全国五个主要地区设有地区环保办公室，负责贯彻联邦环境部制定的全国性政策法规、原则标准。联邦环保部之上有环保董事会，主要职能是制定全国性的环保方针、政策和目标。各省均有自己的环境部，该部通常下设环保、土地管理、公园管理三个局，并在省内各地区设派出机构——地区环保办公室。除了农、林、牧、副、渔、野生动植物的保护之外，环保办公室主要职责是实施对工业污染、市政污染、特殊有害物质及环境质量的控制。而省辖区域或市的环保联合体主要负责公共交通、污水和垃圾的处理。市环保局则主管工业生产和民用生活给排水、城市垃圾处理及三废治理工程等。[1] 在环境部之外还有环境影响评价局，它独立于环境部，全权负责保证环境影响评价法的执行。环境影响评价

局还负责起草环境影响评价的总则，局长可直接与环境部长和内阁对话。

1990年,加拿大政府制定了《加拿大绿色规划》。这是一个使加拿大成为经济繁荣和环境健康的最重要的环境行动规划。规划包括6项区域性行动计划和5项专项行动计划，其目的是保证居民持续地拥有清洁的空气、水和土地；使可更新资源能够得到持续利用；保护野生动植物的健康、生存和发展，建立珍稀野生动植物的自然保护区和它们的历史遗迹保护区；将环境突发事件的影响降到最小等等。该计划承诺，到2000年将国土的12%作为保护区，为实现这一目标，联邦政府将每年的环保拨款从13亿加元增加至43亿加元。[2]

为了使环境保护战略能够顺利实施，加拿大政府首先致力于环保法律体系的建设，力图将环境保护纳入法制化轨道。加拿大的环境保护法律法规涉及诸多方面。其中较重要的有：环境评价、污染物控制与排放、杀虫剂使用、水污染防治、空气污染防治、鱼类、迁徙鸟类、濒危物种及其栖息地保护、公共健康保护、危险品运输及泄漏应急反应、废品管理、公路管理和文物保护等等。环境保护法对有毒物品管理、清洁生产等方面作了明确的规定，而水法则将与水资源有关的一切活动都纳入法律管理范围。在法规完善的同时，政府加大执法的力度和可操作性。安大略省水资源法规定，违法者若是个人，最高罚款可达2.5万加元或监禁；若是公司，最高罚款达10万加元。同样，联邦环境保护法规定，个人违法第一次罚款可达1千加元，第二次2.5万加元或监禁；公司违法者第一次罚款2千－20万加元，第二次4千－40万加元。在联邦渔业法中规定，第一次违法可判处罚款高达1万加元或监禁，而最高则达每天100万加元并要承担栖息地恢复的费用。较完善的环保法规和得力的执行使政府的各项环境保护政策得以顺利实施，并迅速产生明显的成效。

二．环境管理的具体实施

政府不仅制定了整体的环境规划，而且还要求各级机构明确管理目标，严格执法。政府规定，发展经济、建设住宅或其他一切工作都必须遵照“环境保护规划”行事。所有建设工程的起动之前必须要做环境评估和对策分析，如：污染鉴定，污染路径分析，毒性评估，影响范围评估，危害定性分析及发生概率估计、决策分析等等，只有在获取高质量的资料后才能进行工程建设。所有工程都要按照“先地下，后地上”的原则进行，先铺设管道（如煤气管、排污管、电缆设施），然后进行基建、道路配套工程，最后是地面工程和绿化。政府按照各项规定对所有建设项目进行层层检查落实，从而有效地解决了工程建设中环境破坏和污染问题。各职能部门间的协调工作常常在工程建设中发挥着重要作用，而政府各级机构的“环保资料库”也为解决特别环保问题提供了的快捷便利的指导。

尽管加拿大水资源十分丰富，但城市化和工业发展也对水资源的利用带来了压力，政府为改变这种局面，制定全国性水资源政策，以指导人们合理使用淡水资源。政府明确提出：“水质和水资源保护是现代环境的保护中的基本问题”。各级机构十分注重流域规划和给排水问题，对所有污染源制定高标准并实行严格管理，在水资源利用上实行许可证制度，要求废水循环利用或优于标准排放，用户提出用水申请时必须保证不污染环境及水生生物。对于可能环境造成影响的建设项目，必须向省环保局及环境影响服务部提交环境影响评估报告；向环保局的水、空气两个专门委员会报送建设影响情况申请报告；向省能源及城建委申请发展许可证；向政府呈送建设许可证及地面本地下水申请报告，与政府签订合同，用多少水，排多少水，再发放许可证，但若有特殊情况，政府有权修改和收回许可证；经过河湖的工程项目必须申请批准施工期限，一年内未能建设则需另行申请；不准跨流域调水或将水出口。

在废弃物管理上，每个城市均有“废弃物处理中心”或“垃圾处理场”，实行垃圾分类回收。凡金属、玻璃、塑料、橡胶、建筑材料等一律分类回收，废物利用。“非危险的固体废物”及“生活垃圾”运到市郊垃圾处置场集中处理，或发电、或无害化堆放再覆土后种上树木花

草加以绿化，处置场渗出的液体也经过严格生化处置，决不随意排放，“危险废弃物”则由政府负责集中处理。垃圾处置场由政府筹建，建成后招标给私人公司营利管理，利润由企业和政府按比例分成。自1988年以来，加拿大全年所产生的包装垃圾已经减少了50％。

工业化国家“先污染，后治理”的教训，使加拿大政府更加明确了环境保护与经济发展的关系，因而特别重视资源消耗严重的一些生产的发展。其中一个典型的例子就是，政府对森林资源保护与造纸工业有关的处理。木材和造纸工业的发展需要采伐大面积的森林，但政府大力发展植树造林计划，封山育林与林木开发利用保持平衡。这就使加拿大在发展木材和造纸工业时，森林覆盖率并未降低。另一方面，政府在纸浆和造纸工业领域实施严厉的法规和管理使正在帮助减轻工厂的排放物对环境造成的不良影响。

这表明，切实有效的管理可以解决好经济发展与生态环境保护的关系。事实上，只要方针正确，管理到位、生态环境并不会因工业化发展而遭到破坏。相反，环境保护不仅使资源得到合理和有效的利用，还减少了治理生态破坏和环境污染的费用。

三．企业环境管理与公众参与

如果仅仅只是政府的行动而无企业和民众的参与，就不可能做好环境保护这项事业。加拿大民众普遍具有较强的环境意识，同时政府和民间环保组织大力宣传环境保护的重要性，使环境保护和可持续发展观念深入人心。人们普遍感到经济增长与环境保护必须齐头并进。石油天然气行业是容易造成资源浪费和环境污染的部门，在政府实施环境保护战略后，他们也开始重视起安全、健康和环境保护问题。为加强石油工业经营管理，对环境和技术负责，它们成立了石油工业者协会，并制定了对从业者的健康、安全及相关的环保措施，以保证石油工业健康持续发展。如著名的目贝尔石油公司、阿麦可石油公司就非常重视安全和环保。它们把健康、安全和环保作为公司经营业务的一个重要组成部分，总裁亲自负责环保。艾伯塔省还针对油气开发中资源浪费的问题，专门制订了政策法规，要求合理地开发有限资源。他们以文件形式规定减少资源浪费的目标：2000年为15％，2001年为25％，2003年为40％－50%，2006年为60%－70%。为达到这一目标，他们建立了严格的审批制度，并做了相当具体的规定：如硫化氢含量高者回收率必须达到98．91％；在其申请报告中规定钻井时若发现漏泄和井喷时的具体措施，炼油厂不能设在人口稠密区，处理含烃的废弃物必须达标等等。此外，他们还注意限制在自然保护区的油气开发规模，注重公众对累计效应影响的反映，推广利用先进技术等，以减少对资源的浪费和土地的破坏。

在加拿大，环境保护已成为公众关注的焦点。为保护生存的环境，他们正在改变日常生活模式，教育部门通过课堂教学和各种形式的活动对学生进行环境保护教育，民间组织也以举办各种研讨会、组织市民活动等形式来提高公众对环境问题的关注。一些企业则通过采取得力的环保措施，探索因环保产品和服务需求不断上升而引发的经济机遇。[3] 1997年联合国教科文组织颁布的全球最宜人类居住的20个城市中，加拿大就占了5个（温哥华、多伦多、埃德蒙顿、卡尔加利、蒙特利尔）。在温哥华市公园、班夫森林公园和尼亚加拉大瀑布等地区，各种水禽、小鸟与人和谐共处，野鹿在路边、在草地上自由觅食。环境保护提升了公众的生活质量，使整个国家都从中受益。

四．自然保护区的管理

自然保护区的建设是加拿大环境保护的一项重要内容。据世界保护监测中心公布的《1996年度全球保护区概况》提供的数据，加拿大共有640个面积超过1000hm2的自然保护区，总面积达82545492hm2，占国土面积的8.23％。保护区的数量与面积分别居世界第三位和第

四位。1999年，联邦立法创建了两个新国家公园。不列颠哥伦比亚省建立了接近其总面积12％的公园和保护区。同年，安大略省宣布将创建378个新公园，占地面积达2400000 hm2。目前政府已建立了全国陆地动物保护区网络，以加强对全国海区和野生动物栖息地的保护。1972年联合国教科文组织大会通过《世界遗产保护公约》，自1976年加拿大加入此公约以来，已有格罗莫讷峰国家公园；克卢恩国家公园保护区；森林野牛国家公园；纳汉尼国家公园保护区；省立恐龙公园（艾伯塔省）；安东尼岛（不列颠哥伦比亚省）；加拿大落基山脉公园等11个公园和保护区被认定为世界遗产保护区。

加拿大公园和自然保护区实行的是多价值管理，从支持游憩需求，到对荒原和野生动物栖息地进行环境保护、为人们提供体验大自然的机会、提供人类对景观影响的测量基准等等。公园和自然保护区的建立与维护对于人类社会的可持续发展和保护全球的生物多样性都是必不可少的。[4]拿拍勒斯河谷自1990年被辟作为自然保护区以后，政府采取了积极的管理策略，如挖水塘、储存淡水供鸟类饮用，修建潮夕发电站，保持该地区的湿地功能，利用湿地处理城市生活废水等。河谷两边为森林和草地，大天鹅、野鸭及多种鸟类的栖息地。

公路建设对动物生存环境和栖息会有明显的影响，这是导致野生动物数量逐渐减少的重要原因之一。为了缓解这种负面效应，加拿大公路环保部门采取了许多措施。其中包括建设国家公园（如著名的班夫国家公园等），以给动物保留一个自然的栖息环境。在公路建设的同时，还专门筑了动物横穿公路的下穿式通道或上跨式的通道桥，并人为地撒上—些动物粪便，诱导动物从这些通道穿过。建造动物涵洞，将它与两边的排水相连，便于青蛙、乌龟等通过。另外动物可能出没的路段，设置警示牌．提醒司机开车时要小心以免误撞动物。[5]

五．对我国的借鉴作用

加拿大环境保护成功的事例说明，环境保护与经济发展是相辅相成的关系，环境保护工作做得好必然有利于经济的发展。一方面，保护生态环境使资源得到持久合理的利用，为经济的持续发展提供了支持；另一方面，经济发展又给环境保护提供了物质保证。在这种意义上，只要我们正确处理环境保护与经济发展的关系，采取积极的措施，就能够协调好两者的关系。加拿大的经验也告诉我们，搞好环境保护既要靠有效的环境政策，又要靠严格的管理；既要靠健全的法律法规，又要靠公正的执法。环境保护是一项社会工程，需要全社会的共同努力，其中民众的力量不可低估。

我国正在实施可持续发展战略，这客观上要求我们把“环境保护”作为经济持续发展的重要环节。因此，我们首先需要在观念上处理好环保与经济发展的关系，制定切实可行的环境政策和管理措施。就目前的情况而言，我们已经制定了相当明确的环境保护标准，也已经形成了环境保护的法律体系。但目前尚有两方面的问题不能保证我国环境保护政策的顺利实施，一是环境保护的法律法规大多缺少必要而详细的具体说明，给执法造成了相当的困难；二是普遍存在的执法不力情况。尽管其中有更深层的原因，这些问题不解决就会使环境保护失去必要的强制力。因此，当前应首先加强法律制度的可操作性，尤其要建立政府部门对建设项目违法管理的责任追究制度。在一些管理者自身缺乏环境保护观念的情况下，严格的管理标准和法律规定是实现我国现阶段环境保护战略的主要手段。

世界各国的环境保护实践表明，公众参与是实现环境保护战略的重要手段。加拿大《环境保护法》就规定了环境影响评价的公众参与制度。要求公众参与环境影响评价标准的预审、制定和执行全过程。我国目前法律、法规中，有关公众参与环境影响评价的规定很少，即使有的法律有所提及，规定得也相当粗陋，可操作性很差。如经修订后的《水污染防治法》、新制定的《环境噪声污染防治法》及1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》等法案，尽管对公众参与有所规定，但缺乏公众如何具体参与的规定。因此，借鉴国外作法并

结合我国具体实际，全面引入信息公开和环境影响评价听证制度，广泛吸取专家、学者和公众意见是搞好环境保护的基本前提，只有充分发挥公众的作用，环境保护的各项措施才能顺利实施。

2008年的奥运会为我们处理好环境保护与经济发展的关系提供了契机。希望我国在可持续发展战略的实施阶段能够搞好科学决策，各部门协调行动，扎实地推进生态环境治理工作。加拿大的环境保护表明，只要政策得当，政府部门职责分工明确并能协调工作，相信许多困绕着经济发展的资源和环境问题就能够大大缓解并最终得到解决。就环境规划和管理而言，加拿大的成功经验确实值得我们认真研究和借鉴。

参考文献

[1] 王民寿：“优质高效的环境保护工作”《四川水力发电》1994（4）：77－81

[2] Government of Canada (1990) Canada`s Green Plan for a Healthy Environment, Ottawa: Minister of Supply and Services Canada.）

[3] 刘增阅：“加拿大的环境与保护”《环境导报》1996（1）：36－37

[4] 许工学等：《加拿大的自然保护区管理》北京大学出版社，2000年，第6－35页。

[5] 李雄晖、蔡志洲、张万玉：“加拿大的公路保护”《交通环保》1998（5）：31－35