中国的外汇管理制度

第三节中国的外汇管理制度

一、我国外汇管理体制的历史沿革

我国是实行外汇管理较严格的国家。但是，我国真正外汇管理的发展是从新中国成立后开始的，它的发展经历了由分散到集中，由不完全到正在逐步完善这样一个过程。这个过程大体可分为三个阶段：

（一）新中国成立初期到私营工商业社会主义改造完成阶段（1949—1956）

新中国成立初期，我国外汇资金严重短缺，华北、华南、华东、华中四大行政区分别颁布了外汇管理暂行办法。1950年10月中央人民政府综合上述办法，颁布了《外汇分配、使用暂行办法》，对外汇开始实行统一管理。当时外汇管理的主要任务是：肃清帝国主义金融残余势力，稳定国内金融物价，积极开展对外贸易，便利侨汇，利用、限制、改造私营进出口商业区和金融业，建立独立自主的外汇管理制度。

根据《外汇分配、使用暂行办法》，当时我国外汇管理的主要内容包括：

1．禁止外汇在国内流通使用，取缔国内外汇黑市交易。外汇持有者可按国家规定牌价卖给政府，也可在银行开立外币存款帐户。

2．凡出口商品、劳务收入的外汇、侨汇必须出售给或存入国家银行；进口所需外汇和其他非贸易用途所需外汇，可按规定向有关机关申请。

3．建立独立自主、统一的汇价制度。中国人民银行按照有利于出口、鼓励侨汇、积累外汇资金的原则，制定人民币汇价，并根据物价变动情况进行调整。

4．规定外币、金银和人民币进出国境管理办法。对携入外币、金银不加限制，但须向海关申报。临时来华人员和外交人员可凭申报单携带一定量的外币、金银出境，人民币禁止携出入国境。

（二）私营工商业社会主义改造完成到党的十一届三中全会阶段（1956—1978）随着对私营工商业社会主义改造的完成，我国进入了全面建设时期，情况有了较大变化：国内市场外汇已经停止流通；除上海4家侨外资银行（即汇丰银行、麦加利银行、华侨银行和东亚银行）外，其它外商银行在我国的业务已先后关闭；对外贸易由国家外贸公司统一经营；全国实行高度集中的计划管理体制。这样，原来的外汇管理

方法已不完全适应变化的国情，为此，外汇管理的重点相应转变为建立对国营单位外汇收支的计划管理制度，具体有以下几个方面的特点：

1．外汇管理工作是在国家计委核定的计划范围内，由对外贸易部、财政部、中国人民银行三个单位分口管理，对外贸易部负责进出口贸易外汇；财政部负责中央部门的非贸易外汇；中国人民银行负责地方非贸易外汇和私人外汇。

2．国家实行“集中管理，统一经营”的方针，一切外汇收支由国家管理，一切外汇业务由中国银行经营。

3．外汇政策实行全面的计划管理。外汇收支两条线，统收统支，以收定支，保证外汇收支平衡，略有节余，外汇由国家计划委员会统一分配使用，外汇计划管理以行政办法管理为主。

4．根据国家政策和实际需要，对外贸易部、财政部、中国人民银行分别制定了一些管理办法和规定。但由于没有确立外汇主管部门，没有统一的外管法令，同时一些内部管理办法因没有通过立法手续，使我国外汇管理动作较为被动。

总之，这个时期我国外汇管理处于从分散到集中的过渡时期，许多外汇管理的办法和措施不能适应国民经济发展的需要。

（三）党的十一届三中全会到1993年底阶段（1979—1993）

党的十一届三中全会以来，我国实行对外开放、对内搞活的经济政策，国际经济、金融、技术合作、利用外资、鼓励外商来华直接投资都有很大发展。随着沿海城市的开放，经济特区、开发区的设立，外资体制的改革以及地方、修炼自主权的扩大，这些变化给我国外汇管理工作提出了新的任务和要求，外汇管理的对象扩大，内容更复杂了。为此，国务院于1979年3月正式批准设立我国外汇管理主管机构——国家外汇管理局，1980年12月颁布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，以后又陆续制定并颁布了诸如对外国驻华机构及其人员的外汇管理细则；对个人外汇管理施行细则；对外汇、贵金属和外汇票证等进出国境的管理施行细则；对华侨企业、外资企业、中外合资企业的外汇管理施行细则等等。

在这个时期，外汇管理的最大特点是实行外汇额度留成制度。所谓额度留成就是当一企业通过商品、劳务的出口获得外汇收入后，可按一规定的比例获得外汇留成归其所支配。但是，留成外汇并不采用外币现金留成办法，而是采用额度留成办法。这里，额度就是一种外汇所有权的凭证。人们通常把外汇额度与现汇的关系比作粮票和粮食

的关系一样，即粮票只有配上人民币，通过粮店才能变为粮食。在实际使用中，外汇额度不能直接办理支付和结算，只有按国家规定的汇率，用人民币向银行买成现汇，才能形成对外支付实体。

外汇额度留成制定的主要目的在于调动各方面创汇积极性，使外汇管理既集中又分散，即保证国家对外汇的宏观控制，又使地方、部门、企业在外汇使用上有一定的机动余地和自主权。确实，从外汇额度留成实施到1993年12月度，它在调动各方面的出口积极性上，起到了明显的作用，但是同时，它也导致了我国外汇管理复杂化，具体表现在第一，在外汇额度留成制度下，企业和地方留成的是额度而不是外汇现金本身，因此，产生了外汇使用权和所有权相分离情况，导致“一女二嫁”的重复使用。也就是说历年来在留成额度名义下结售给政府的外汇被国家用汇计划所安排掉，其结果是企业和地方的留成额度总额不断上升，且有超过国家外汇储备的趋势；第二，由于外汇留成额度比例的种类繁多，地区与地区之间、部门与部门之间、企业与企业之间实行着五花八门的留成比例，而留成外汇可按调剂价进行买卖，这就使外汇留成制失去了公平竞争的原则，它不利于全国统一市场的形成和发展，成为价格扭曲的一大根源；第三，由于企业得到外汇额度的同时得到了结汇人民币补偿，易待价而沽，所以外汇额度影响汇率稳定，不利于我国货币政策的实施。

除此以外，这个时期我国外汇管理体制还有以下几个特点：

1．人民币汇率实行有浮动的官方汇率和调剂市场汇率并存的双重汇率制。国际清算、外币收兑、无偿上缴中央外汇使用官方汇率；国内企业和三资企业调剂外汇余缺、有偿上缴中央外汇和境内居民外汇使用调剂市场汇率。

2．外汇分配实行计划分配和市场配置两个渠道。中央外汇的供需通过计划渠道实现，企业的一般外汇和三资企业外汇需要通过市场渠道实现。

3．外汇市场实行公开调剂市场和外汇调剂中心两种模式。在二十个中心城市建立了外汇调剂公开市场，进行场内竞价交易；在其他中心城市建立了外汇调剂中心，买卖双方通过调剂中心议价交易。

4．外汇储备包括上缴中央外汇和企业留成外汇两个部分，有中央银行直接管理和中国银行代管两种形式。在这种体制下企业日常的国际收支都通过外汇储备渠道进行，国家外汇储备和专业银行经营头寸混在一起，造成外汇储备关系不顺，难以确定国家外汇储备规模，缺乏对储备规模的调控能力和对外汇市场的干预能力。

5．外债管理实行统一计划、分口管理的体制。国家计委每年下达借用外债计划指标，外管局负责国际商业贷款的审批和各种外债的统计监测及监督，外经贸部负责双边政府贷款，财政部负责世界银行贷款，中国人民银行负责国际货币基金组织、亚洲开发银行和其他国际性、区域性金融机构贷款，中国银行负责日本输出入能源贷款，农牧渔业部负责联合国农业发展基金会贷款。

二、1994年1月1日的外汇管理体制改革

（一）外汇管理体制改革的原因

众所周知，外汇体制改革的决定是从1993下半年开始酝酿的，进行外汇体制改革主要有以下几个方面的考虑：

首先，旧外汇管理体制存在着许多弊端，这些弊端随着社会主义市场经济建设的不断深入，日益成为阻碍我国经济发展的主要因素。比如双重汇率制使外汇投机行为严重，造成大量的国家外汇流失，也不利于我国复关和加入世界贸易组织，不利于理顺同一些国家的贸易关系；外汇留成制度容易造成“一女二嫁”的重复使用，不利于我国外汇储备的宏观控制，也不利于企业经营核算等等。

其次，国内经济体制改革在价格、企业制度、财政金融等领域全面展开，并已达到了一定的深度，外汇体制改革的时机逐渐成熟。

再次，中国坚定地推行对外开放政策，进一步深化改革开放，使中国经济走向开放型经济，而人民币的不可自由兑换与开放型经济的基本特征不相符合。开放型经济的基本特征就是把国内经济融合到国际经济中去，更多地参与国际分工，使国内经济越来越多地融合到国际市场之中，使国内经济资源配置更多地与国际市场上的资源配置联系在一起，实现一体化。这样一种开放型经济必然要求本国货币逐步变为可兑换货币。

最后，通过外汇体制改革，增强国内企业、居民对本国货币的信心，防止资本外逃。自1979年实行对外开放以来，我国的出口有了较大的发展，但是出口所换取的外汇有相当一部分通过各种渠道和途径被截流在境外，不能回收到国内用于建设。此外还存在着通过进口多付汇方式或其它形式的资本外逃。这些现象对于我国经济建设非常不利。为此，通过外汇体制改革，消除不正常的资本外流的动机，使资本流出趋于正常化。

（二）外汇管理体制改革的目标及主要内容

根据中国人民银行1993年12月29日发布的《关于进一步改革外汇管理体制的公告》，这次外汇管理体制改革的近期目标是实现经常项目下人民币有条件的可兑换，其长期目标是实现人民币自由兑换。实现人民币的自由兑换意味着取消经常项目和资本项目的外汇管制，对国际间正常的汇兑活动和资金流动不进行限制。

此次外汇管理体制改革是一次力度很强的改革，归纳起来，主要有以下几个方面的内容：

1．从1994年1月1日起，实现汇率并轨，取消人民币官方汇率，实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制。在这种新的汇率体制下，人民币汇率由外汇市场供求关系决定，政府只在必要时予以干预和调控。

2．企业收汇、用汇制度改革。过去我国有采用的是外汇留成、上缴和额度管理制度，从1994年4月1日起，开始实行银行结汇、售汇制。结汇制包括两点内容：一是境内所有中资企业单位、机关和社会团体的外汇收入、境外劳务承包以及境外投资应调回境内的外汇利润，都要按照当日的外汇牌价卖给外汇指定银行；二是境外法人或自然人作为投资汇入的外汇、境外借款和发行债券、股票所得外汇允许在外汇指定银行开立帐户。售汇制也包括两方面内容：一是一般贸易用汇，只要有进口合同和境外金融机构的支付通知，就可以到外汇指定银行购汇，对实行配额、许可证或登记制的贸易进口，只要持相应的合同和凭证，就可办理购汇；二是对非贸易项目下的经常性支付，凭支付协议或合同和境外机构的支付通知书办理购汇，非经常性支付购汇按财务和外汇管理有关规定办理，对向境外投资，贷款、捐赠的汇出，继续实行审批制度不过作为过渡性措施：对出口企业按结汇额的50%在外汇指定银行设立台帐，出口企业所需用汇贸易及贸易从属费，只要持前述有效凭证，由银行在其台帐余额内自由办理支付，出口企业进口所需用汇超过台帐余额的部分以及没有出口的企业用汇，仍然需要外汇审批。外资企业可以直接使用外汇。

3．取消外汇收支的指令性计划，国家主要运用经济、法律手段实现对国际收支的宏观调控。过去在外汇资源的分配上还有一部分依靠行政手段，即按指令性计划配给以官方汇率计价的外汇。这次改革在外汇分配领域取消计划审批，使全部外汇供求通过市场来实现，促使企业转换经营机机制，建立现代企业制度。国家将主要运用货币、金融、利率、汇率等经济和法律手段来完善国际收支的宏观调控体系，这样的调控体系将更加科学、合理、规范，也更符合国际惯例。

4．建立银行间外汇市场，改进汇率形成机制，保持合理及相对稳定的人民币汇率。原来我国的外汇市场是以各地外汇调剂市场的形式存在，是初级的、分割的、有限度的外汇市场。现在我们将建立全国统一的银行间外汇交易市场，市场的主体是外汇指定银行，企业被排除在这个市场外，企业只能过与银行之间的外汇买卖来影响汇率。银行间外汇市场的主要职能是为各外汇银行相互调剂余缺和清算服务，这个市场由中国人民银行通过国家外汇管理局监督管理。

从1994年4月1日起，中国人民银行根据前一日银行间外汇交易市场形成的价格，每日公布人民币对美元交易的中间价，并参照国际外汇指定银行以此为依据，在中国人民银行规定的浮动幅度范围内自行挂牌，对客户买卖外汇。通过银行间外汇买卖和中国人民银行向外汇交易市场吞吐外汇使各银行的挂牌汇率保持基本一致和相对稳定。

5．取消境内外币计价结算，禁止外币在境内流通。从1994年1月1日起，取消任何形式的境内外币计价结算，境内禁止外币流通和指定银行机构以外的外汇买卖。停止发行外汇兑换券，已发行流通的外汇券可继续使用逐步兑回，来华的外国人、华侨、港、澳、台同胞持有的外汇券也继续使用，也可凭本人护照及有关身份证件，按1993年12月31日的官方汇率兑换外汇，对原批准收券的境内机构持有的外汇券或存款，也按1993年12月31日的官方汇率折成美元结汇。到1995年6月30日为止，外汇券兑换工作基本结束，市场上外汇券已基本收回，从1995年7月1日起，外汇券已停止使用、流通兑换。

此外这次外汇体制改革的主要内容还包括强化外汇指定银行的依法经营服务职能、严格外债管理、建立偿债基金等等。

三.、1994年以来我国外汇体制改革的进一步深化

1994年以来我国外汇体制改革的进一步深化主要体现在两大方面：

（一）人民币实现经常项目下可兑换

1996年11月27日，中国人民银行行长戴相龙代表中国政府向世界郑重宣布，从1996年12月1日起，中国不再适用国际货币基金组织协定第十四条第二款的过渡性安排，接受国际货币基金组织协定第八条款的义务，实行人民币经常项目下的可兑换。

国际货币基金组织协定第八条款是关于国际货币基金组织成员国在汇兑制度方面应尽的一般义务，具体而言，包括三方面的义务；

首先，关于废除歧视性货币措施问题。废除歧视性货币措施有两层含义：第一，废除歧视性的货币协定；第二，取消复汇率制。所谓歧视性货币协定，是指两国之间签订的在贸易收支差额结算时使用特定货币的协定，这种做法盛行于实行外汇管制的国家之间。以前我国也同许多国家签有这方面的协定，但是，随着我国经济改革和对外开放的深入发展，我国已逐步实现了多边结算的自由化，在对外贸易中已经不存在使用特定货币的协定。关于复汇率制，我国于1994年1月1日实行了汇率并轨，统一了外汇调剂市场汇率和人民银行的牌价，并于同年4月开设了中国外汇交易中心，进而又于1996年7月1日对外商投资企业实行银行结售汇，这样，在我国就形成了以外汇的供给和需求为基础的统一的外汇市场，汇率是在这个统一的外汇市场上由外汇的供给和需求的力量自行决定的，因此，我国现行汇率制度就是汇率的一元化，复汇率制已经成为历史。从以上两个方面看，我国已经不存在所谓的歧视性货币措施，符合第八条款的要求。

其次，关于支付自由化问题。所谓支付自由化，是指第八条款国在没有获得国际货币基金组织同意时，不能对经常项目下的国际交易的支付和资金转移实行限制。经常项目包括贸易收支、劳务收支和单方面转移等三个方面。我国从1994年开始逐步向第八条款国过渡，首先实行的是经常项目下的有条件的人民币可兑换，时至今日，对外贸方面的支付限制已经废除，进口企业只要持有效的进口凭证，就可以向外汇指定银行兑换外汇，从而满足支付的需要。从劳务收支来看，中国人民银行于1996年5月修订并公布了《结汇、售汇制度及支付管理规定》和《境内居民因私兑换外汇办法》等一系列旨在实现包括劳务收支在内的经常项目下的支付自由化，从这些新法规看，我国劳务收支下的支付限制已基本取消，符合第八条款的要求。虽然在居民因私用汇方面还存在着一定的数量限制，明显的例子是，对出国旅游者的用汇实行数量限制等，但是，这并不会构成中国成为第八条款国的障碍。日本在1964年4月成为第八条款国时，对居民出国旅游也存在着用汇的数量限制，但是，国际货币基金组织也只是以日本应早废除限制为条件，允许其暂时保留该限制，与日本每人500美元的限额相比，作为发展中国家的中国规定每人可携带1000美元出境，还是比较宽松的，当然，从发展趋势来看，理应逐步废除这方面的限制。

最后，关于本币可换性的义务。第八条款国不仅要满足居民用汇的需要，在经常项目下允许居民把本币兑换成外汇，而且必须具有维持本国货币对外兑换性的义务，即

对基金组织其它成员国持有的人民币余额，必须允许随时兑换成外汇。我国成为第八条款国之后，意味着实现了人民币在经常项目下的兑换性以及外汇支付的自由化，即在经常项目下的交易，无论用外汇还是用人民币都可以自由地进行支付，因此，在以人民币支付时，对非居民收入的人民币，就必须允许非居民把人民币兑换成外汇。所以，实现经常项目下的人民币可兑换的真正含义是，对非居民的经常项目下的人民币实现自由兑换。唯有如此，人民币才能成为国际货币基金组织所认可的可兑换货币。这一点，在国家外汇管理局1996年6月颁布的《结汇、售汇及付汇管理规定》的文件中已经有所体现，例如，对外车驻华使领馆收取的人民币签证费允许其兑换成外汇并汇往外国。

（二）资本项目下的外汇管理逐渐放宽

中国作为一个发展中国家，资本项目还处于相对管制水平，不过，资本项目下的外汇管理正逐渐放宽。具体而言，就目前来说，从资本项目具有分析意义的43个子项来看，如表，中国资本项目开放情况分四个层次，第一个层次是严格限制的子项有6项，占%。主要包括非居民在境内购买、出售或发行货币市场工具、非居民在境内购买、出售和发行衍生工具、居民向非居民提供个人贷款、非居民向居民提供个人贷款等。第二层次是有较多限制的子项共18项，占%，主要包括涉及买卖股票、债券、集体投资类证券及其他相关证券的子项12个，以及居民在境外购买、出售和发行衍生工具、居民在境外购买不动产交易、居民向非居民提供礼品、捐赠、遗赠和遗产、外国移民在境外的债务结算、移民向国外的转移资产等子项。第三层次是较少限制的子项有11个，占%，主要包括居民在境外购买、出售或发行货币市场工具、居民与非居民间相互提供金融信贷、担保、保证和备用融资便利、对外直接投资、非居民在境内购买、出售不动产交易以及博彩和中奖收入的转移等。第四层次可兑换的子项8个，占%，主要包括居民与非居民间相互提供商业信贷、对内直接投资、直接投资清盘、非居民向居民提供礼品、捐赠、遗赠和遗产、移民向国内的转移资产以及非居民员工的储蓄等。

表中国资本项目可兑换现状简表

资料来源：国家外汇管理局