欧美大气污染防治特点分析和经验借鉴

欧美大气污染防治特点分析和经验借鉴

一、我国大气污染防治面临严峻挑战

近年来，随着我国城市化进程的加快以及工业结构的日益复杂，我国环境空气污染状况和特征发生了显著的变化。在二氧化硫和颗粒物污染问题尚未得到根本解决的同时，工业化和机动车导致的氮氧化物、挥发性有机物、汞、黑炭等污染物的排放量居全球前列，以PM2.5和臭氧为代表的二次污染日趋严重，已成为许多城市和地区空气质量进一步改善的主要障碍。现阶段我国大气环境多污染物、高浓度、多尺度、多来源的复杂污染特征，是发达国家历经上百年陆续出现的问题在我国二十几年内集中暴发的典型表现，复杂的大气污染问题使我国大气污染防治决策和管理面临严峻的挑战。本文将通过比较分析的方式，总结发达国家成功经验，为我国大气污染物控制提供借鉴。

二、国内外大气污染防治历程

1、美国大气污染防治历程

1970年美国的《清洁空气法案》颁布并实施，从而构建了美国环境大气质量标准与排放总量控制相结合的大气污染防治策略体系。USEPA在全国设立了247个州内控制区和263个州际控制区，各州对其所管辖区域内的空气质量负有主要责任。这一阶段美国主要通过对电厂和其他重工业废气的净化，以及对汽车尾气排放控制的策略来实现空气质量的改善。1977年《清洁空气法案》修正案颁布，将全美划分为“防止严重恶化区”和非达标区。为了达到国家环境空气质量标准，各州都制定了固定源和移动源相关污染物的排放标准，并以州实施计划的形式给出各州空气质

量达标和改善的时限和具体措施及可行性分析，EPA批准并对其执行情况进行监督检查。1990年《清洁空气法》第二次修正议案将酸雨、城市空气污染、有毒空气污染物排放三方面的内容纳入到法案中，制定和实施酸雨计划，并规定了二氧化硫排放许可证和排污交易制度。随着近地面O3和细颗粒物污染成为突出问题，2005年美国EPA进一步发布了“清洁空气州际法规”，该法案旨在通过同时削减SO2和NOX帮助各州的近地面O3和细颗粒物达到环境空气质量标准。

2、欧洲大气污染防治历程

19世纪中后期随着煤烟型污染在欧洲愈演愈烈，欧洲多个城市遭受了严重的烟雾事件侵袭，以英国为首的欧洲国家采取了提高烟囱高度，消灭低矮点源和大规模开发应用消烟除尘、脱硫技术的控制策略。直到20世纪40年代，欧洲国家通过燃料替代的方式，将煤炭改为天然气和油，困扰多年的煤烟型污染才得以解决。到70年代，酸雨与污染物跨界传输问题的凸显，促使欧洲开始采取积极的总量削减控制策略，1985年的赫尔辛基公约首次对SO2提出了削减50%的目标，此后在不同的公约中又分别增加了对NOX和VOC的削减目标。为了实现污染物的削减目标，欧盟通过实施大型燃烧装置大气污染物排放限制加强燃煤电厂污染物排放的控制，1987年出台了首部《大型燃煤企业大气污染物排放限制指令》（88/609/EEC），对新建电厂的SO2、NOX和颗粒物排放进行控制。从1994年硫议定书修正案以来，基于不同生态环境，充分考虑地区间差异的临界负荷概念被提出，各缔约国根据自身对酸雨的敏感性程度来制定减排目标和进程，有效地调动了各国的减排积极性，同时也使主要污染物排放在原本已获得较好成效的基础上得到了进一步的控制。1999年发布的哥德堡公约以控制酸化、富营养化和近地面臭氧的排放为目标，分别对

芝加哥和辛辛那提市即开始尝试空气保护立法，随后美国诸州和地区均在辖区内建立了区域性的空气环境保护法律与规定。到1955年美国历史上第一部统一的空气立法——《空气污染控制法》通过并颁布实施。1963考虑到空气污染会直接对民众健康的影响，美国国会颁布了《1963清洁空气法》，于1967年颁布了《空气质量控制法》。1970年《清洁空气法》出台，美国各州建立起了沿用至今的基本空气质量管理体系，此后又历经1977年和1990年的两次修订，使其进一步得以完善。

在欧洲，由于欧盟是一个集政治实体和经济实体于一身的区域一体化组织，成员国之间仅在贸易政策方面需要保持一致。欧盟从20世纪70年代初期开始相继颁布了12个环境方面的指令。分别针对SO2、NOX、VOC、汞等有毒有害物质和工业企业的排污许可证等进行了规定。其中，1996年欧洲议会与欧盟理事会制订的《第1996/61/EC号指令》经过多年的发展，形成了IPPC法典。

我国在大气污染防治方面的立法与美国基本相似，1987年9月5日，《中华人民共和国大气污染防治法》正式颁布，并于1995年和2000年进行了两次修订，目前正在进行第三次修订。为保障大气污染防治法律的实施，国家陆续颁布了一系列配套的法规，如《城市烟尘控制区管理办法》、《关于发展民用型煤的暂行办法》、《防治煤烟型大气污染技术政策》等。配合新法的实施，还制定了配套法规如《排污总量收费管理条例》、《排污总量控制管理条例》、《机动车污染防治管理条例》、《加强城市扬尘污染控制若干规定》等。

2、标准体系

1970年《清洁空气法》颁布后，美国的“国家环境空气质量标准”

体系得以建立，该体系以采取一定的先进技术所能达到的水平为基础，对包括SO2、NO2、O3和PM2.5在内的7种污染物的浓度进行了限制。此后，分别进行了7次修订，现行的环境空气质量标准是EPA根据《清洁空气法》于1997年编制和发布的。控制大气污染的主要手段就是对污染源实行排放限制，排放限制的核心是排放标准。排放标准都是针对各行业或各类污染源的具体特点而制定的，是以最佳实用技术为依据制定，更新频率较高。排放标准的实施受到联邦与州的双重监督。

欧盟从1980年起，逐步颁布了一些污染物的浓度限值和建议值标准。最新的欧盟空气质量标准包括了PM2.5、SO2、NO2、PM10、CO、O3等，并纳入了铅、镉、苯、砷、苯并芘等有毒有害污染物。其中PM2.5用年均浓度考核，于2010年作为目标值颁布执行，欧盟各成员国可以提出延期执行的申请，最长期限为5年，在2015年必须正式执行。另外比较重要的一点是，欧盟标准制定了中长期细颗粒物达标的目标值，即2015年目标标准为20μg/m3，2020年标准为18μg/m3。除欧盟环境空气质量标准外，各成员国和欧盟外欧洲国家（英国）也制定了各自的空气质量标准，但欧盟成员国的空气质量标准不得宽松于欧盟统一标准。

我国于1982年颁布并实施了首个环境空气质量标准——《大气环境质量标准》（GB 3095-82），历经3次修订，于1996年出台《环境空气质量标准》（GB 3095-1996）沿用至今。2012年2月29日基于对公众健康的保护和对保护生态环境和社会物质财富的重视，我国新的环境空气质量标准颁布，并将于2016年开始在全国全面推行。新空气质量标准增设了PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，同时收紧了PM10、二氧化氮浓度限值，实现了与国际的低轨相接。我国于1996年出台综合排放标准《大气污染物综合排放标准（GB16297-1996）》沿用至今，目前已逐步形成了较为完整的污染排放标准体系，包括综合与行业两类、国家与地

方两级排放标准。综合标准与行业标准并重，不交叉执行，优先执行行业标准；地方排放标准较少，国家排放标准占主导地位。

3、管理制度

1970年《清洁空气法》出台后，美国构建起了以总量控制制度为主线，涵盖环境影响评价制度、排污权交易制度、排污许可证制度等的相对完善的大气污染防治体系，有力的促进美国环境空气质量的改善。20世纪70年代，美国首先在一些企业中推行空气污染的“泡泡政策”，并在排放信用的基础上在一部分地区推行排污权交易制度。进入90年代后，可交易的排污许可证成为总量控制第二阶段——酸雨计划实施的主要手段，在此基础上，政府为排污机构提供交易平台，通过无偿分配、拍卖和奖励三种方式进行排污指标的分配。

按照欧盟指令的规定，盟成员国必须将减排、排放总量、排放预测系统地制成计划，并且通告公众。同时需要给出应急预案的行动计划，即在一定情况下如果污染物浓度即将到达或超过了临界水平，政府将会采取怎样的措施在短期内做出响应。此外，成员国要保证相互之间数据、技术和信息的共享，并接受来自欧盟委员会的监督和检查。

我国的大气环境管理工作坚持“预防为主，防治结合”、“谁污染谁治理”和强化监督管理的原则，逐步建立并不断完善了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、排污申报登记等一系列环境管理制度。近年来，我国环境监督管理体系和管理制度不断完善，除了对新建项目从排放浓度到排放总量进行严格控制外，许多城市结合建设规划进一步调整城市布局，将污染严重企业逐步迁出市区，集中到新工业区。对造成大气严重污染的企业执行限期治理制度，通过限期治理措施，调整不合理工业结构和布局，促进技术进步，解决重点大气污染问题。我

国的总量控制以美国为借鉴，将某一区域作为一个完整的系统，要求采取措施将排入这一区域的污染物总量，在一定时间内，控制在一定的数量之内，以满足区域内环境质量或环境管理要求的一种管理手段。与此同时，我国也提出了排污许可和排污收费制度等经济手段来辅助和推动总量控制的进行，但是由于这些制度尚不完善，企业缺少主动进行污染治理的动力。

4、实施和执行

NAAQS颁布后，EPA要求每个州都必须制定一项在本州内执行和维持此标准的计划，即州实施计划，并递交EPA，在获得批准后方可在本州内执行。1990年《清洁大气法案》修正案颁布后，EPA开始在全国范围内执行酸雨计划，该修正案还将美国划分为O3达标区和非达标区，并对非达标区的达标期限做出规定。为了解决近地面O3问题，美国东北部各州制定并参与了臭氧输送委员会计划。2003年该计划被一个在更大范围内实施的氮氧化物州际执行计划取代。1976年加利福利亚州议会成立了南部海岸空气质量管区，要求在区域尺度上控制空气污染。为了进一步控制PM2.5和O3污染，2005年“清洁空气州际法规”出台，通过减少跨州传输污染物的排放，保证美国未来的10年内在最大的程度上降低空气污染。酸雨控制方面，1980年美国启动了国家酸沉降研究项目。在区域霾控制方面，1988年开始，EPA和其他机构监测大气能见度。1999发布Regional Haze Rule，要求美国环保局和其他组织制定并执行空气质量保护规划削减引起能见度变化的污染物。建立了五个多州区域规划组织。

2001年5月欧洲议会通过空气清洁计划，并把其纳入到欧洲规划中，此规划的目标是在欧盟国家间建立一个一体化的战略，防治空气污染。欧洲空气清洁计划包括几个方面：1）对欧盟现有立法的适当性和效能进