中国公务员录用考试制度的问题

中国公务员录用考试制度的问题，原因，以及对策分析

国家公务员录取制度，就是关于国家录用公务员的各种规范和准则的总称。目前，世界各国录取公务员的方式主要有考试录用、选举录用、考核录用、选聘录用、直接任命等。其中考试录用是公务员录用的基本形式。实行科学的国家公务员录取制度，是我国进一步深化干部人事制度改革和完善国家公务员制度的突破口。

国家公务员录取制度是国家公务员制度的基础，是公务员管理工作的重要组成部分。同时，国家公务员的录取制度是整个公务员管理制度的首要环节，是从源头上把好公务员素质关、优化公务员队伍结构的重要工作。古语有云:“为政之要，首在择人”。录取什么样的人来担任国家公务员职务，实质上是由什么样的人来掌握各级政权。建立并完善公务员录取制度是整个公务员制度的基础和首要环节。推进国家公务员的录取制度有着极其重大的意义。随着我国公务员考录的超常规发展，考录工作暴露出越来越多的矛盾和问题，如干部队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度很不健全、缺乏有效的监督机制等。这些问题的存在，严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程。为了改变这样一种局面，1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》出台，标志国家公务员制度的初步形成。这项制度的建立在决策领域扮演着非常重要的角色。那么，这些具体的问题都是什么呢？

(一）录取制度的统一性不足

我国没有统一的公务员考试录用制度，中央和国家机关与各省、自治区、直辖市的考试时间不统一，考试成绩也不能互相承认。国家公务员考试一般在每年的11月举行，地方机关单位的公务员考试可自行确定招考时间。例如，天津市公务员考试在3月份举行，河北省公务员考试在9月份举行，两者考试时间不同，而公务员资格又不能互相承认。许多考生在各地不停奔波，这使得公务员考试的招考成本很高，资源耗费巨大。

（二）考核环节流于形式

“凡进必考”，核心在考。从公务员考录制度来理解，应当包含两方面的含义，一方面是考试，另一方面是考核。公务员考试只是一个能力倾向的测查，只能说明一个人在某一领域存在成功的可能性，但对于是否具备职业要求的全部素养以及具体职位的任职能力都是无法进行量化测查的，而这就需要我们对其进行科学有效的考核。但在目前，“凡进必考”中存在重考试轻考核的问题，考核工作有做，但仅仅是满足于说明报考者是否有品行方面和违法违纪方面的问题，这种考核方式和内容无法考察报考者的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况。现有制度下的考核成了一个可有可无的环节，尤其缺少对录用后人员的职业素养的监测和评估。这使得刚刚进入公务员队伍的年轻人犹如进入了一只保险箱，只要迈入这个门槛，便可高枕无忧，而手里捧着的铁饭碗、铁保障无疑又成为对门槛之外人们最具吸引力的东西，如此恶性循环，严重违背公务员招考应考时的最初宗旨。

（三）录取制度的科学性不足

考试内容、考试科目设置不够科学。考试的科学性是考试录用制度的“生命线”，是择优录用、保障考录工作公正的基本前提。但目前这方面还存在着较突出的问题。一是考试手段比较单一，录用考试的主要手段是笔试和面试，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用，因而无法全方位地对考生进行准确考察。二是考试科目设置不科学。在国家公务员考试科目的设置上没有充分考虑职位分类的需要和教育制度衔接的需要。职位分类对工作的要求没有得到科学体现，从职位的专业构成去寻找学校专业的“对口”资格条件也做得不够，不利于教育制度导向。三是考试内容不科学。公务员考试的基本出发点是“为用而考”，这就决定了考试必须紧紧围绕基本素质和职位要求进行测评。虽然人事部公务员考录司于2000年开始，在招考中央机关公务员时增加了考察考生阅读、分析、写作能力的考试成分，但命题内容与报考职位工作内容相关性较差，重知识、轻能力

的倾向依然存在，无法科学有效地保证考试的信度与效度。

（四）录取制度的有效性不足

公务员报考资格认定具有随意性。我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定，这就严重地影响了考试录取工作的公平性，而且为考试录用中的不正之风开了方便之门。如某个用人单位想录用某个关系人，这个人27岁，那就把年龄限制为28岁以下；专业是行政管理，那就把专业限定为行政管理；如果还未婚，再把未婚规定为一个限制条件；工龄两年，就把社会工作经验限定为两年或两年以上。这样一来，就把大多数原本有资格报考该职位的考生拒之门外，竞争性大大削弱，一旦该关系人成绩上线，就再利用面试阶段的操作，使他顺利通过，从而让国家公务员考试变成了失去公平的一场作秀。若该关系人不幸连面试的机会都没有，那么就以候选人条件不符合岗位性质为理由，选择来年重新招考。这严重影响了国家公务员录取制度的有效性。（五）录取制度的监督不足

在考录工作中，普遍建立了各种监督组织，但在大部分地方这种监督往往流于形式，实际收效并不大。首先，我们没有建立一个较完善的、科学的考试监督体系。在目前我们的录用考试中，监督部门与考录主管部门责权不清，监督部门不了解考录业务，而且其监督范围、监督内容、监督手段均不明确，所以很难与考录部门协调。其次，缺乏法律保障。我们对如何保障和防止考录过程中不正之风现象的发生，以及保证录用考试的可靠性上没有详尽的立法保障。司法设置上亦没有相应的机构来随时监控。再次，在目前我国公务员录用考试中，对考试方法、内容及程度均没有定期地进行科学性、客观性的技术测定保证考试的信度与效度。

（六）官文化的作用

中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的历史积淀就是“官本位”——一种根深蒂固的官文化思想。在“官本位”的影响下，公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。社会上形成了严格的上下层级制度，形成了以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。“官本位”以其特有的渗透力注入社会的每一个角落，它不仅以观念形态的形式存在和积淀，而且还以社会习俗、个人习惯和习惯势力的形式存在和积淀。在“官本位”惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，有的掌权者通过权力的运用而获得无限的利益。我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人的利益“跑马圈地”。

那么，如何完善我国公务员考核制度呢？

（一）科学设计考核指标体系，并尽量具体化、数量化

首先，要建立健全岗位责任制，制定职位说明书，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，为公务员考核提供科学依据。其次，对定性的指标尽量进行量化。将德、能、勤、绩、廉五个大指标根据工作和任务的实际给予细化，达到可操作化的程度，同时确定考核指标的权重，以体现以实绩考核为主的考核思想。例如：“能”这个指标可细分为专业知识、语言表达能力、文字表达能力、谈判技巧、上进心以及其他专业技能等，再对各小指标进行相应的行为描述，可参考法国记分考核方法，通过与实际情况相比较给定合适的分值。考核标准量化后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，避免了单凭主观意愿给被考核者评定等级。

（二）适当增加考核等次，完善激励机制

我国公务员考核结果分为四个等次，大多数人都集中在称职等次上，优秀等次的人员一般都按照所给比例确定，基本称职和不称职两个等次的人员所占比例很小，不能反映我国公

务员实际情况的复杂性，考核结果的激励功能也难以全面体现。对此建议在优秀与称职两个等次之间增加良好等次，来区别称职人员中一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员与一部分德才表现和工作实绩都比较差的公务员，做到考核结果的公正、合理，进一步完善考核的激励功能。

（三）考核确定的优秀人员比例应与单位工作目标完成情况挂钩

新《规定》中无条件地规定了各个参加考核的机关单位优秀等次人员的比例，为机关单位不管工作优劣，一律按人数分配指标提供了法律依据，这明显背离了考核的目的，削弱了考核的效果，因此，笔者建议考核确定的优秀人员比例应与单位工作目标完成情况挂钩，即先制定本部门的总体目标，然后按照本部门总目标的完成情况确定适当的比例。比如，较好地完成了或超额完成了总目标的单位，可按20%的比例确定优秀人员，而没有完成目标的单位只能按10%或更低的比例确定优秀人员，这样能达到奖优罚劣、评先促后的效果。

（四）强化绩效考核结果的使用，使考核结果的运用与考核目的相符

我国公务员考核的根本目的主要体现在三个方面：一是客观公正评价公务员工作态度、工作状况和工作绩效，判断其对工作岗位的适应性。二是为公务员的奖惩、培训、晋级增资提供依据。三是培养、发掘优秀人才。目前，我国公务员的考核结果主要应用于人员的升、降、奖、惩，这在一定程度上确实发挥了激励竞争的作用，但要注意考核的目的不光只是激励人员，如果考核结果不能有效转化为对公务员的进一步培养、发展的途径，那么考核的激励、竞争作用会变得没有意义。因此，考核结果的运用要与考核的目的相符，不仅要切实与薪酬、晋升、培训、奖惩挂钩，还要与公务员的职业发展相联系，让公务员在为组织作出贡献的过程中，获得成就感和自我实现感。

（五）实行分类考核制度

分类考核就是对不同类别的公务员，在坚持考核标准的前提下，按照职位分类所建立的岗位职责规范进行有针对性的考核。分类考核一般包含两个方面，第一，对领导成员和非领导成员应分别考核，这一点新《规定》第二条有明确规定；第二，按照职位特点，对从事专业技术、行政执法及司法工作的公务员，除运用基本的考核方法外，还要采取相应的补充办法。由于我国公务员范围较大，涵盖面广，采取通用的考核方法，很难做到准确和科学，因此，在强调采用对所有公务员普遍适用的基本考核方法基础上，还应针对职位的工作情况和特点，对不同类别的公务员采取具有较强针对性的补充性的考核方法。

（六）进一步完善公务员的考核救济制度

考核是对公务员工作绩效乃至德能的评价，公正公平是最重要的。因此应该建立健全畅通的权益保障渠道和考核监督机制，对考核结果或评价有异议的，不论是什么等次，都容许公务员向上级领导和人事部门提出申诉，必要时，可组织专门的委员会进行调解和仲裁。同时，公务员主管部门应对各部门的考核工作进行监督检查，及时纠正出现的偏差，对各部门考核工作进行规范，进一步完善公务员的考核制度。