新形势下社区的发展

新形势下社区建设的地位和作用

摘要：近年来各地全面贯彻落实中央关于构建社会主义和谐社会的重要部署，积极推进和谐社区建设，为加强和改进基层社会管理、提高居民生活质量、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。社区建设是我国城市行政管理体制改革的需要。这是一个由政府推动的社会体制的改革，通过培育社区社会组织，形成政府与社区组织共同服务和管理社区的过程。然而社会的急剧变化也使社区建设面临着众多困难。在这种情况下，一方面要求有强有力的推动，一方面又要实现政府权力的下放甚至让渡，这对政府是一个考验.针对此情况我实地考察了我所在的昌吉市团结院社区。

导语:社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。实践证明，和谐社区建设事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关人民群众的切身利益，事关城乡基层的和谐稳定。1当前，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各种利益关系的交会点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。做好和谐社区建设工作，对于保障城乡困难群众的基本生活权益，满足普通居民群众多层次、多样化的物质文化生活需求，激发广大人民群众参与社会建设的积极性、主动性、创造性，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

所谓社区，是指由居住在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区是指在特定的城市区域内，由一定规模的、从事各种非农业劳动职业人群所组成的基层社会。城市社区建设指的是城市基层社会在党和政府的支持、指导下，通过调整、强化社区自治组织和其他社区组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活融为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步的持续发展过程。

一、社区建设的历史回顾及其特征

在我国，社区建设这一概念由民政部于1991年5月首次提出。按照民政部负责人的解释，社区建设是从我国国情出发并借鉴了国外先进经验提出的。改革开放以来，民政部在城市广泛开展社区服务，但它又难以包含政府希望的城市基层社区组织所要承担的职能。在这种情况下民政部提出社区建设的概念，并力图以此去开拓民政工作。随着我国城市改革的进一步深入，

1马成文.关于和谐社区建设到几点思考[J].决策导刊，2007，（08）:3-4

城市的社会问题及服务、管理体制中的问题日益暴露出来。在这种情况下，中央将城市社区建设提上议事日程，江泽民总书记也于1996年指出，“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”。在这之后，社区建设作为民政部门的一项重要工作被纳入议事日程。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，进一步推动了社区建设在全国的发展。2现在政府已将社区建设上升到“改革、发展和稳定的高度”，即适应城市企业体制改革和社会管理体制改革的需要，保证社会稳定，促进城市社会发展。在这里，可以明显发现政府对社区建设目标的诉求：支持和保障企业体制改革，化解社会压力，保障城市社会稳定。同时我们不应忽略其中的另一重要涵义：城市社会组织方式、社会管理方式的转换。

社区建设还具有以下五个特征：一是社会性，即社区建设是一项社会性的工作，是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。它面向整个社区，面向社区成员，为社区组织和成员提供多方位、多样化的服务。同时它也需要全社会的参与，辖区单位与社区居民的共驻共建是社区建设的基础工程。二是群众性，即社区建设是一项群众性的工作。社区居民的根本利益和实际需求是社区建设的出发点和立足点，这是社区建设发展的根本所在。只有真正树立社区意识，才能增强居民对社区的向心力和凝聚力，才能促进社区建设和社区发展。三是地域性，社区是一种地域性的社会生活共同体，社区建设就具有突出的地域性特征。社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区的问题，为本社区成员提供多样化服务。四是综合性，即社区建设是整个社区的全方位建设，而不是特指某一方面的工作。它包括拓展社区服务，美化社区环境，强化社区治安，繁荣社区文化，推进社区卫生等多方面的工作。这就决定了社区建设的工作方法是多样的，既有一般的方法，也有特殊的方法；既有经济手段，也有行政手段和社会手段。只有采取多种方法和手段，社区建设才能达到预期的目的。五是计划性，一般地说，要系统的开展社区建设工作，需要从本社区实际出发，制定切实可行的发挥规划和工作计划，并按计划开展工作。因此，计划性是社区建设的一个主要特征。

二、社区建设的现状

（一）、社区建设中的“行政化”、“形式化”现象

社区作为城市最基础的社会组织实体，应实行社区居民自治，让社区居民自己处理社区内的事情，这也是社区建设的内在要求和主要目标。但在一些地方，旧的行政管理体制仍然继续发挥作用。一是区街政府部门仍然“大包大揽”，对社区各项工作指令性多，指导性小；二是政府及其职能部门纷纷在社区内设置组织机构，对社区派任务、下指标现象大量存在。另外，一2陈群祥.关于新时期城市社区建设的几点思考[J].江东论坛,2008，(02):17-18

些地方工作中追求形式主义，工作走过场，应付了事；有的片面强调社区内广场面积的大小、绿化率的高低、硬件设施的好坏，忽视社区建设的实质，不重视社区居民的要求和实际，不注意解决事关居民切身利益的问题。

（二）、社区建设中的居民归属感问题

所谓社区归属感，就是社区成员对本地区有认同、喜爱和依恋的心理感觉。社区是人类群聚生活的栖息地和群体心灵的归属地。对此，社区建设要以重铸社区归属感为目标，培育社区成员的认同意识和参与意识，是衡量社区建设水平高低的重要标志。

据南京大学社会学系周晓虹教授研究，影响居民社区归属感的主要原因有五大方面：一是居民对社区生活条件的满意度；二是居民的社区认同程度，居民是否愿意把自己看成是社区这一亚文化群体的成员及社区生活的组成部分，直接影响到其对社区的喜爱和依恋；三是居民在社区内的社会关系，研究发现，居民在社区的同事、朋友和亲戚越多，其社区归属感也就越强；四是居民对社区活动的参与；五是居民在社区的居住年限，就一般而言，居民在社区内居住年限越长，其社会关系就越广泛、越深厚，其社区归属感就越强。

社区建设是强化社区要素，增进社区机能的过程。3如果我们不是把社区建设看作管制社区的手段，而是从发展社区即以建设繁荣而有序的社区为根本目标，那么社区成员的积极而有效的参与就是头等重要的。从社区建设的本质和社区持续发展的角度看，它是一个内在发展过程，其中包括社区成员的社区意识的增强、社区资源的挖掘与合理配置、社区成员参与社区公益活动的积极导向、社区成员对于社区的责任感和承担力的增强等等。这些都是增能的过程。由此可以说，社区成员的参与状况决定着社区建设的效果。

过去社区居民与社区很少联系，每一个人都被安排在某一个单位里。单位是我国城市居民的基本组织形式，没有单位的人相当于无业游民和盲流。单位大多是一个小而全的社会，不仅是社会成员的职业场所，而且是职工的政治归属、福利载体，生老病死，衣食住行，单位无所不包。由于长期实行单位体制，社区意识淡漠,社区发展投入不足,造成社区服务资源不能有效满足社区居民的需要,社区成员不得不向外寻求资源,满足自我需求,最终导致社区居民对社区

丧失认同感、依赖感和归属感,社区缺乏凝聚力。

提高社区成员对社区的认同感，增强他们的凝聚力和相互关怀的意识，强化他们与所在社区的联系和他们之间的相互联系。在当今情况下，再企求在社区中恢复像80年代以前的那种社会联系可能是不现实的。因为现在的城市正在或已经失去了形成那种密切的社会联系的社会体制和社区生活条件（当然这并不是说以往的社区联系是完全被留恋和被肯定的）。这样，在哪些

3黄涛.谈和谐社区的构建[J].发展，2010，（01）:6-7

层面和何种程度上去增强社区成员之间的相互联系，以增强他们的社区意识，实际上已成为不得不认真考虑的问题。

（三）、社区工作者队伍的整体素质、工作能力、工作方法还未完全适应社区建设发展的客观要求

社区工作者中一部分人缺乏熟悉城市管理的经验，缺乏开拓创新意识，工作方法简单，工作手段单一,思想观念和工作能力不适应新形势的需要。城市管理重心的下移和“两级政府、三级管理、四级落实”的体制，使社区工作者在实际工作中既要应付一些长期性的“中心工作”和日常性事务，又要配合相关职能部门开展一系列的临时性工作。如此一来，导致社区工作者与居民交往大多就事论事，仅局限于纯居民委员会时期的进出盖章、邻里纠纷调解等具体事务。而对与社区密切相关的志愿者队伍、社区文体活动、弱势群体帮扶机制和党员先锋作用的发挥等工作则缺乏深层次的思考，对社区工作中的一些难点问题涉及不多，研究不深，客观条件和自身素质的制约使他们看不清“大社区”的趋向，直接影响到社区工作的有效开展。

三、解决对策

（一）、清除体制性障碍

随着改革的深入，由企业剥离出来的社会职能和政府转归的社会职能主要由社区来承担，社区建设成为构建“小政府、大社会”城市社会整合体制的基础性工程。要想夯实社区建设这个基础性工程，必须要改革社区管理的体制，充分发挥社区居委会作为群众性自治组织和城市社区建设的主体作用。首先，转变政府职能，理顺与社区的关系。政府与社区居委会的关系，应当是指导与被指导的关系，政府要转变职能，把除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限逐步交还给社区，充分尊重和落实社区居民依法民主自治的权利。其次，实行责、权、利的统一。政府要按照“权力下放、重心下移、财力下沉”的原则向社区转移职能，政府及其派出机构应从下派工作任务到社区，相应地转变为“服务到社区、责任到社区、接受监督评议到社区”。政府及其派出机构进社区的工作，要按照权利和义务、劳动与报酬对等的原则，实行“权随责走”、“费随事转”，从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费给社区。（二）、做好社区居民归属感的培育

首先，要以文明创建为载体，努力繁荣社区文化，通过组织形式多样、健康有益的群众性文化、体育、科普、教育、娱乐、互助等活动，激发他们“热爱社区、建设社区”的热情，培育社区居民共同的价值体系、伦理观念和道德规范，形成社区人群的文化维系力。由于在单位体制时，社区居民“音响之声相闻，老死不相往来”，居民间很少互动互助，因此要开展丰富多彩社区活动，为居民创造互相沟通、互相交往、互相了解的机会。通过社区成员间亲善邻里，守望相助，疾病相携等，发挥社区互助的功能。通过“星光计划”的实施，建设一批以服务老

年人为重点的社区服务设施和活动场所，逐步满足社区居民的多种服务需求。要制定资源共享、共驻共建的政策措施，加大资源整合力度，积极推进社区单位内部设施对外开放，使社区居民拥有交往沟通和互动互助的空间。

其次，自治和参与是社区发展的核心价值，社会参与可以促进社会成员之间的沟通和了解，可以促成群体的团结与合作。4社区所有的各种组织与活动，给社区成员提供了参与的众多机会。社区成员通过参与诸多活动，增加了社会互动，有利于促进社区的价值整合，有利于培育社区意识。要指导各地研究制定《社区居民代表会议议事规则》、《社区自治章程》、《居规民约》，使社区重大事项按民主程序决定，激发社区居民参与社区事务管理的积极性，增强社区居民的民主自治意识，完善社区自我教育、自我服务、自我管理和自我监督的各项制度，增强社区居民的归属感、认同感和社区自我管理能力。

（三）、提高社区干部的综合素质和管理水平

社区建设必须统筹规划，加强领导，狠抓落实。要在认真调研、总结经验的基础上，结合社区工作的新要求，加强对社区工作者的教育培训，不断提高社区工作者的综合素质和管理水平。可以采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，真正把那些思想政治素质好，热心社区工作，有一定城市基层工作经验，善于做群众思想工作的优秀年轻充实到社区工作岗位上来，实现社区工作者专职化、年轻化。社区工作者要不断改进工作方法和工作作风，要寓管理于服务之中，以服务社区、服务群众为第一目标，防止和克服社区工作机关化、行政化的倾向。

四、对加强和完善社区建设的思考

大力推进城市社区建设，是新形势下加强基层政权建设的重要内容，也是面向新时期城市现代化建设的重要途径。加强和完善社区建设，必须把社区工作作为一项创新性工作，在完成基层管理体制、加强社区党组织建设、思想文化建设、拓展服务内容等几个方面狠下功夫，努力形成“党委和政府领导、社会力量支持、群众广泛参与”的工作格局。

完善城市基层管理体制，强化社区服务功能。推行街道与驻街单位成立党建联席会、经济发展理事会等，整合各部门在社区中投入的力量，统一各部门在社区建设中的作为，降低政府行政成本，提升社区功能。建立和完善政府依法指导、社区依法自治、社会积极支持的社区管理体制，改变目前各职能部门交给社区办理的事务性工作繁杂，疲于应付日常事务而无力真正实现自我管理的尴尬局面。建立和完善社区各项工作制度，逐步规范各项社区工作。积极探索

4孙永琴，何兰坐.完善社区建设构建和谐社会[J].辽宁经济，2007，（04）:3-4

和实行社区工作申报准入制度，着力解决社区行政化、机关化倾向问题，切实减轻社区负担，使社区居委会有更多的时间和精力开展社区服务和居民事务管理工作，强化社区综合功能。

加强社区党组织建设，确保社区组织保证。加强社区党的建设，要充分体现地区性、社会性、群众性、公益性。一是要加强组织建设，形成横向联系、齐抓共管的局面。二是要突出分类指导，积极探索党员管理的新路子。三是要整合资源，创新活动载体，不断增强社区党建工作的影响力和渗透力。四是要突出协调功能。

注重社区思想文化建设，提高居民整体素质。社区思想文化建设具有丰富居民文化生活，营造健康向上、文明和谐的社区生活氛围，是一项长期的工作。因此，加强社区建设，必须致力于繁荣社区先进文化，为城市社区注入源源活力。一是进一步整合社区文化资源，充分利用机关、企业、学校、家庭的文化资源，将社区内的场、馆、站、室对居民群众开放，以避免文化活动场所的重复建设及资源浪费。二是完善社区与周边设施配套的文化广场，大力加强社区硬件建设。三是用社会主义先进文化占领社区思想文化阵地。通过社区文化站、馆、室及各种舆论宣传工具，向广大社会居民宣传社会主义精神文明建设成果，倡导科学、文明、健康的生活方式，形成自觉抵制各种歪理邪说的良好氛围。四是充分调动居民群众参与社区文化建设的积极性，营造文明和谐的生活氛围。

调研单位：昌吉市团结院社区街道办事处

调研者：严锦李婷婷张淑蕾刘洋

完稿时间：2011年8月11日