我国产业结构调整战略与思路

“十二五”时期我国产业结构调整战略与思路

作者：王岳平单位：国家发改委产业研究所

“十二五”时期，我国产业结构调整重点应由过去的比例关系的调整，转向以强化薄弱环节为主的功能性调整，围绕提升国际分工地位，提高社会效应和环境效应，实施“突破关键环节”的战略，重点突破研发、设计、营销、品牌培育、技术服务、供应链管理、专门化分工等制约产业结构优化升级的关键环节和生产性服务业，切实推进新型工业化，促进产业结构升级和经济发展方式的转变。

一、当前我国产业结构矛盾特征与“十二五”时期结构调整面临的起点

产业结构具有影响经济增长、收入分配、就业和环境等方面的多重效应。过去一段时期我国产业结构比较好地发挥了其增长效应，但在分配效应、社会效应和环境效应方面，产业结构还存在一定的问题。比如在环境效应方面，过度依赖重化工业的扩张，加上相关制度建设滞后，使得资源、环境难以为继。在就业效应方面，由于在剩余劳动力还没有得到充分转化就开始了资本深化和第三产业发展滞后，就业矛盾仍然突出。在分配效应方面，由于过度集中于一般加工制造环节，在全球产业链中，国外高端环节的垄断与国内加工制造环节的过度竞争与产能过剩，导致贸易条件恶化，贸易摩擦加剧，并使得国民所得比重下降。总的来看，上述矛盾集中体现在研发、设计、品牌、营销、供应链管理和分工深化等关键环节与生产性服务业的滞后而非简单数量比例关

系的不协调，我国产业结构的主要矛盾由过去部门之间的不协调转向关键环节及其相关生产性服务业滞后的制约。

“十二五”时期是我国摆脱国际经济危机影响和走出国内

经济调整迈向新繁荣的时期，是我国从工业化中期向工业化后期转变的过渡时期；同时，也是推进我国产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期。

第一，由工业化、城市化推动，“十二五”时期我国经济仍将有条件取得比较高的速度增长，但很有可能呈现前低后高的格局。虽然此轮国际金融危机是在全球经济增长需要新的推动力，国内调整刚刚启动、前期积累的矛盾尚未得到有效释放的条件下爆发的，加快增长面临的制约因素较多、较强，从低谷到恢复到高速增长所需时间也会长一些，但工业化和城市化等支撑我国经济继续保持较高速度增长的基本面并没有根本的变化。

第二，“十二五”时期，信息技术和全球化效应递减，而其他新的技术革命还在酝酿之中，美国过度消费模式也将发生一定改变，由此决定外需对我国经济的带动作用将有所减弱，内需将成为更加重要的驱动力量，将对产业结构产生重要的影响。

第三，近期着力应对国际金融危机、刺激内需，尽管我国试图改变消费比重持续下滑的局面，但是以投资带动的重化工业为主的产业结构将更加强化，将面临更加突出的节能减“十二五”排和淘汰落后产能、加快技术进步等产业结构调整方面的要求。

第四，“十二五”是我国由工业化中期向工业化后期转变的过渡时期，既要考虑近期扩大内需带来的结构变化和“十二五”时期产业结构调整的压力，也要着眼于工业化后期产业结构升级的内在要求，着力培育下一轮经济增长的高增长性行业。

二、“十二五”加快产业结构优化升级的战略和思路

（一）产业结构优化升级的基本原则和思路

1、基本原则

作为由工业化中期向工业化后期转变过渡时期的产业结构

调整，既要立足我国国情和“十二五”的结构矛盾，更要着眼于更长时期的结构升级要求，应坚持以下原则：处理好中近期扩大内需及结构调整要求与长远发展目标的关系，坚持长短结合的原则；处理好参与国际分工与改善贸易条件的关系，坚持有利于提高国家整体竞争力和提升国际分工地位的原则；处理好产业结构升级与扩大就业的关系，坚持提升要素禀赋和发挥人力资源优势相结合的原则；处理好经济发展与环境的关系，促进集约发展、节约发展和环境友好的原则。

2、产业结构调整的战略和思路

随着我国产业结构主要矛盾的转换，“十二五”时期，我国产业结构调整重点应转向以强化薄弱环节为主的功能性调整，主要是提高国际分工地位和分配效应，增强发展的协调性和外部效应，实现经济社会环境的全面协调和可持续发展。即产业结构调整的思路是：坚持科学发展观统领全局，围绕提升国际分工地位，提高社会效应和环境效应，实施“突破关键环节”的战略，重点突破研发、设计、营销、品牌培育、技术服务、供应链管理、专门化分工等制约产业结构优化升级的关键环节和生产性服务业，切实推进新型工业化，促进产业结构升级和经济发展方式的转变，努力构筑以下四大格局：传统产业新型化和新型产业规模化的产业结构优化格局；培育具有国际竞争力、拥有自主知识产权

和自有品牌的大型企业与中小企业协调配套、共同发展的企业组织合理化格局；内源性发展与外源性发展相结合的复合化格局；工业新型化、服务化与农业产业化和服务业现代化相互支撑、共同促进的融合化发展格局。

（二）发展重点

1、继续保持对农业的政策支持，加快促进传统农业向现代农业的转变，保持农业稳步发展

重点保护农业生产能力，稳定重要农产品供给，大力支持农产品高品质化、生产分工专业化、生产方式科技化、产加销产业链一体化和产业功能多元化，建立农业产业化、信息化、规模化、良种化、功能化和可持续化的优质、高效、生态、安全型生产体系。

一是以形成年产万亿斤粮食的综合生产能力为重点，切实保护好耕地，加强农村基础设施建设和基本农田改造，改善农业生产条件。

二是按照优质、高产、高效、生态、安全的原则，走精细化、集约化、产业化的道路，把我国精耕细作的传统与现代技术结合起来。

三是增强龙头企业的带动能力，不断完善企业和农户“风险共担、利益共享”的机制。

四是完善农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系，推行农产品原产地标记制度，扩大无公害食品、绿色食品、有机食品等优质农产品的生产和供应，提高农产品质量安全水平。

五是加强农业科技创新能力建设，完善基层农业技术推广和服务体系，加快农业科技成果转化。

六是健全农产品市场体系和农业支持保护体系。积极发展农业保险和农产品期货市场，完善农产品价格形成机制和传导机制；加强农村信息基础设施建设，提高信息服务质量和水平；完善农村流通体系，加强农产品批发市场建设和改造，完善鲜活农产品“绿色通道”网络；发展农资连锁经营，规范农资市场秩序。

2、突破关键环节，加快工业结构的升级转换

适应工业化、城市化要求，把握需求升级、技术进步和比较优势的提升，加快工业结构的升级转换。

一是重点突破研究开发、设计、营销、品牌、技术服务、专门化分工等制约工业结构优化升级的关键环节，促进劳动密集型产业向产业链高端发展，由单纯加工制造向设计、研发、品牌、服务等内容延伸。加工贸易实现由低附加值区段向高附加值区段、由单一生产向综合服务和全球运营方向转型升级。

二是强化和提升传统工业的新型化，通过加快技术进步、管理创新、产业重组和布局优化，着力提高产品质量、调整产品结构，淘汰落后产能，推进节能减排，摆脱能源、资源、环境的制约。

三是重点支持具有技术密集和知识密集、高附加值、高加工度特征的机电产业、高技术产业和新兴行业的发展。

3、强化制度创新，加快现代服务业尤其是生产性服务业的发展

“十二五”时期，随着城市化加速发展、生产的社会化和生活水平的提高，有两类服务业将得到较快发展。即为生产提供高效能服务的金融、保险、设计、咨询、电子商务、现代物流和供应链管理；满足人们生活层次提高的文化、教育、医疗卫生、旅游、电信内容服务等。

第一，顺应产业融合、分工深化细化的要求，依靠科技进步和技术创新，鼓励创新业态，提升服务业的整体素质和水平；引导制造业企业的专业服务外部化，促进专业服务业发展。

第二，打破行业垄断，鼓励竞争，竞争机制引入银行、保险、铁路、民航、邮政、电信等领域。建立健全有利于社会分工的法律法规，强化服务业的规范服务、诚信服务和知识产权保护，形成有利于分工的文化氛围。第三，抓住国际上服务业转移加快的趋势，在防止跨国公司对我国服务业关键领域实施控制的同时，积极稳妥地扩大服务业对外开放，承接软件、信息、金融服务、管理咨询等国际服务业转移。

4、支持战略性产业和新兴产业群的发展，培育新的经济增长点

“十二五”时期，尚难以出现像上世纪90 年代那样具有极强带动作用的电子信息产业，因而新的经济增长点不可能是1—2 个产业，而是一批产业或产业群。这些产业群将主要从解决21 世纪的人类社会将面临的能源、原材料短缺、环境问题和老龄化问题中产生，同时，也包括立足于未来我国需求升级要求的产业。主要包括：新能源及新能源设备、智能电网等新能源产业；

先进交通运输设备产业（“下一代汽车”、高速铁路、大飞机、城市轨道交通等）；下一代移动通信设备、下一代互联网等下一代信息设备制造和信息服务业；纳米材料，新型结构材料，新型功能材料，电子信息材料等新材料产业；生物农业、生物材料、生物化学、生物医药、生物能源等生物工程及其相关产业；环保设备制造和环保工程及其相关服务产业；医药制造和医疗、保健、护理等健康产业；金融、保险和商务服务业等生产性服务业；动漫、游戏等文化创意产业。

三、主要对策措施

（一）政策重心由结构性政策为主向支持关键环节的功能性政策为主、兼顾结构性政策转变

一般说来，在市场比较完善的情况下，产业结构短期资源配置效率问题主要应该由市场来解决，而追求长期目标如改善国际分工地位、战略性进入等问题，需要从国家层面进行设计和支持。在转轨时期，一方面，要加速完善市场机制、促进市场发育；另一方面，政府要对市场信号扭曲和失效部分进行弥补。同时，适应我国工业化的阶段性变化，和产业结构矛盾由部门之间的比例不协调，向关键环节滞后的变化，政策重心应由过去的部门（结构性）倾斜，向支持关键环节的功能性政策为主、兼顾结构性政策转变，重点突破研发、设计、营销、品牌培育、供应链管理、专门化分工等制约产业结构优化升级的关键环节，支持生产性服务业的发展。

（二）实施多层次发展的产业结构战略

我国大国国情和国际竞争要求我国必须实施多层次发展、多种模式并存的战略。我国重化工化是在农村剩余劳动力还没有得到充分转移的情况下就开始了，解决就业问题还是经济工作的一项艰巨任务。要求继续发挥劳动力优势参与国际分工。未来一段时期加速城市化，要求原材料型重化工业还将保持较快增长。我国已经积累了较强的技术能力，同时，为缓解原材料型重化工业带来的资源、环境压力，需要加快推进由原材料型重化工业向重加工业、由资本密集型向技术密集、知识密集型产业、由以工业为主向以服务业为主的转变。

（三）强化制度创新，为促进分工细化深化和向主要依靠非价格竞争转变提供制度性条件

分工细化深化和实施非价格竞争战略是提高产业国际竞争

能力，促进产业结构优化升级和转变经济增长方式的必要条件。为此需要尽管改变政府职能转换滞后，信用制度缺失，技术创新、

品牌创新和培育、分工深化得不到足够的保护的状况，降低交易成本和从事研究开发、品牌营销等附加价值高端环节的风险，促进专门化分工的形成和生产性服务业的发展。首先，要加快与政府职能转换相关的财政体制、政府考核评价机制的改革完善。二是理顺资源价格形成机制，强化环境保护机制。三是加快信用体系建设、法规的建立健全，为促进分工深化细化和产业结构优化升级提供制度性保障。四是建立过剩产能退出机制。

（四）促进自主创新，增强产业核心竞争力

一是加快建立有利于高技术产业、创新型企业的投融资机制和环境条件。如风险投资机制、技术鉴定、知识产权保护和交易机制，创新型的人力资本、知识资本与金融资本、实业资本的合资、合作机制；健全完善知识产权保护体系、科技成果转化和产业化的支持体系、技术服务体系、技术产权交易体系等。

二是制定和完善提升自主创新能力的相关规划和产业政策。加大对研究开发及其产业化的支持力度，如增加对研究开发的资助，建立专门的担保体系；完善对高技术企业及研究开发活动的税收优惠与加速折旧制度等。

三是把技术引进、消化吸收和自主创新结合起来，形成自主创新与消化吸收、集成创新互动结合，在合作中提高自主创新能力的良性局面。

四是完善产业技术供给体系，增强产业共性技术、关键技术开发及产业化能力；同时，关注技术升级方向性问题，组织和支持有利于改善国际分工地位、具有外部效应的关键技术、共性技术的协作和联合攻关，建立合作研究机制。

（五）继续加大对教育、职业培训的支持力度，提升要素禀赋

优化产业结构和转变发展增长方式的关键是劳动力素质和人力资本的提高。着力于提升要素禀赋，要继续加大对教育和职业培训的支持力度，加快实现12年教育免费制度和职业教育补贴制度，大力发展高等教育，降低受教育者的投入成本。

（六）加强金融创新和公共平台建设，促进中小企业发展

围绕服务中小企业，加强金融创新，促进非国有金融机构和非银行金融机构的发展。搭建试验、检测、检验等公共平台，为企业和农民提供高质量产品提供外部支持。同时，支持关键工艺技术攻坚，促进产业集群发展。

（七）支持战略性产业发展和促进形成有效竞争的市场结构一是对战略性产业进行全面系统而又持之以恒的支持，争取在国际经济事务中，拥有足够的发言权和谈判地位。重点保护和扶植对与国防安全、经济安全密切相关的领域，如超大规模集成电路、系统软件和通信设备，以及航空航天、生物工程等，并从生产、流通、消费各个环节加以引导，从科技研发、示范推广、产业化全过程加以推动，从资金投入、政策措施、机制创新等各个方面加以支持。

二是防止垄断和过度竞争，形成有效竞争的市场结构。一方面，加快垄断性服务行业的改革攻坚，加快银行、保险、铁路、民航、邮政、电信等领域的改革步伐，加大引入民间投资力度，提高效率；另一方面，推进加工制造企业之间的兼并重组和规模化能力，提高集中度。培育和壮大一批具有总体设计、成套能力和系统服务功能的大型企业集团（总承包商），促成一大批专业分工明确、特色突出、配套制造能力强的中小型企业发展壮大。制定并严格执行行业准入标准，抑制产能过剩行业盲目扩张，通过法律、经济和必要的行政手段，淘汰落后生产能力。同时，应该高度注意防止跨国公司对我国制造业排头兵企业和服务业关键领域的控制。

（八）支持建立以我为主的全球生产体系

主动适应全球化，提高利用全球资源要素能力。支持企业到发达国家设立研发机构，获取技术资源，提升技术能力。将部分比较优势发生变化的产业及时向外转移，以投资带动贸易。大力支持与相关国家的合资合作，构建外部战略资源、能源的稳定供给体系，并从单纯的资源开采向资源开采—就地加工冶炼转变。开展广泛的区域合作，推动出口多元化。为此，需要尽快解决国际化人才培育、外汇管理、知识产权保护、海外投资的体制机制问题。■