_我国金融消费纠纷多元化解决机制探讨

我国金融消费纠纷多元化解决机制探讨

石　磊

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

摘 要：随着金融行业的快速发展，特别是金融产品和服务的不断创新，金融消费纠纷也大量产生，并趋于多样化和复杂化。主要依赖诉讼的纠纷解决模式已经不能满足专业、高效、经济、快捷解决各类金融消费纠纷的实际需要，引入调解、仲裁等多元化金融消费纠纷解决机制非常必要。本文通过介绍主要发达国家和地区金融消费纠纷解决机制的实践与经验，分析我国目前金融消费纠纷解决途径的现状及问题，并提出完善我国金融消费纠纷多元化解决机制的对策和建议。

关键词：金融消费者保护；金融消费纠纷；多元化解决机制

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1009 - 3109（2016）09-0024-05

一、发达国家和地区金融消费纠纷解决机制的有益探索

金融危机以来，金融消费者权益保护作为金融监管的基础价值之一，越来越为各国（地区）所重视，为了更好地保护金融消费者，很多发达国家和地区都构建了多元化的金融消费纠纷解决机制，以求实现公正和效率的最佳平衡。

（一） 美国

美国的消费者金融保护局（CFPB）成立于2011年7月，依据《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》设立，集中行使消费者保护职权。在金融消费争议处理上，CFPB接受金融消费者投诉后，经过筛选将投诉事项转交至相关金融机构，由金融机构与消费者进行沟通后提出解决方案，并将解决方案反馈CFPB，CFPB再反馈至消费者复核处理结果。如消费者对处理结果有异议，CFPB 将优先处理并展开调查，要求金融机构在15日内对消费者投诉作出回应，并在60日内处理完毕。此外，美国还在司法领域采取简化诉讼程序、降低诉讼费用等措施，如建立快捷简便的小额法庭制度、集团诉讼模式等，鼓励金融消费者积极运用法律武器保障自身合法权益。

（二）英国

英国的金融申诉专员服务公司（Financial Ombudsman Service Ltd,FOS）成立于2011年，是政府担保的非盈利性有限责任公司，向金融行为监管局（FCA）负责（2013年4月1日前向金融服务管理局FSA负责）。在争议解决方面，要求当金融机构与金融消费者发生纠纷时，消费者应先向金融机构内设的处理部门进行投诉，对金融机构投诉处理不满意或金融机构怠于处理投诉的，消费者有权向FOS进行申诉。FOS在投诉处理和争议解决程序上，首先是由联络团队初步处理，审查是否受理投诉，如该投诉是否经金融机构先行处理、时效是否符合要求、投诉人是否适格，是否属于不予受理的情形等。案件受理后即进入评估裁定阶段，由裁决员处理案件，裁决员接手案件后，将根据案情对双方进行调解，并提出非正式的解决建议，促使双方当事人达成和解，如果双方均接受，则投诉处理完毕，否则，任何一方均可要求将案件提交申诉专员作出终局裁定。

英国金融督查服务制度对金融消费争议的处理具有以下特点:一是处理周期比民事诉讼的审理周期短，FOS正式受理的投诉案件90%都在审裁员评估环节得以调解解决；二是FOS运营资金来源于金融机构缴纳的年费、办案费用及征税，金融消费者无需承担费用，是对金融消费者的一种倾斜性保护；三是FOS裁决的效力具有单向性，如果金融消费者在规定时间内选择接受最终裁定，该裁决对双方生效，如消费者明确表示拒绝接受，则对双方当事人均不具有约束力，可以向法院另行起诉，同样

作者简介：石　磊，女，硕士，中国人民银行长春中心支行，经济师。

体现了对金融消费者的倾斜性保护。

（三）澳大利亚

澳大利亚的金融督察服务机构（AFOS）成立于2008年7月，是独立的金融消费纠纷解决机构。在争议处理流程方面，与英国的FOS大体一致，首先也是争议处理的前置程序，消费者先向金融机构进行投诉，投诉未果提交AFOS处理。AFOS确认争议案件属于受理范围后，有消费者提交书面申请，再由AFOS将消费者申请送交涉诉金融机构，由该金融机构在规定时限内直接与投诉的消费者取得联系，规定时限内仍处理未果，则由AFOS调解员安排消费者与金融机构进行协商调解，对协商调解结果仍不满意的，可提交裁判员或者陪审团做出裁决。裁判员的裁决限于简单的、一定金额以下的金融消费争议，一般争议案件由陪审团裁决。AFOS裁决的效力与英国的FOS裁决类似，也具有单向性，金融消费者具有选择权，金融机构的选择权则被排除。AFOS与英国的FOS不同之处在于，AFOS实行非强制性管辖，即只有金融机构选择成为AFOS的会员之后，金融消费者与该金融机构的的消费争议才能提交AFOS解决；只有在确认了消费者已完成与金融机构的内部纠纷处理程序之后，AFOS才会正式登记审核该争议。AFOS对于金融消费纠纷的处理，也无需金融消费者承担费用。

（四）我国香港地区

2012年6月19日，香港金融纠纷调解中心（FDRC）正式开始运行，受理金融消费者与金融机构之间的纠纷。在金融消费争议处理上，FDRC 采取“先调解、后仲裁”的方式，调解是必经程序。FDRC仲裁裁决对金融机构和金融消费者双方都具有法定约束力，其效力由香港《仲裁条例》保证，消费者即使不同意仲裁裁决，也不能再向法院起诉。在费用方面，FDRC成立前三年由政府支持，之后拟通过行业收费解决。主要是采取“用者自付”原则，向金融消费者和金融机构收取服务费用，但收费体现两条原则：一是向金融机构收取较高的费用，二是分阶段递进收费，即在查询、申请、调解、仲裁各阶段递进收取不同费用。

纵观国际主流金融消费纠纷非诉解决机制，具有如下特点：一是独立性。主要体现为金融消费争议处理机构都是独立的第三方，并相对独立于金融监管当局，虽然美国、英国、香港和台湾的争议处理机构受监管当局监督，但监管当局不能直接插手金融消费争议处理机构的业务和运作。二是非盈利性。争议处理机构的非盈利性，可以保证这些机构不受利益驱使从而公平、公正的作出裁决意见。三是专业性。主要是指争议处理机构的组成人员具备相关争议的专业知识，以保证可以作出正确的评判意见。四是倾斜性。主要是指争议处理机构对处于弱势地位的金融消费者的倾斜保护，体现在案件收费和争议处理结果的单边约束力两个方面。五是调解与裁决相结合。争议处理机构都会对金融消费争议先行调解，消费者对调解不满意的再进行裁决，对调解的重视，主要是希望消费者和金融机构能够和谐解决争议，高效、便捷、低成本的同时，可使消费者在争议解决后依然可以选择该金融机构的服务，并可很好地保护该金融机构的声誉。

二、我国金融消费纠纷解决途径及现状分析

（一）我国现有的金融消费纠纷解决途径

当前我国金融消费纠纷解决途径主要有以下几种：

一是金融机构内部投诉处理机制。金融机构与金融消费者之间直接沟通处理金融消费争议，不需要第三方介入，该方式也是最便捷、低成本的方式。

二是金融行业协会投诉处理机制。由金融行业协会成立专门机构处理成员单位与消费者之间的纠纷，处理方式主要是调解。如，目前，中国证券业协会设立证券调解专业委员会，中国银行业协会成立了消费者保护委员会，保险行业协会成立了保险行业调解组织。

三是消费者协会投诉处理机制。由消费者协会作为中间人，对消费者投诉的主要处理方式包括调查、调解等。

四是金融监管机构投诉处理机制。2011年以来，“一行三会”相继设立了金融消费者权益保护机构，采取行政调解和行政裁决的方式处理金融消费者投诉。

五是独立的第三方纠纷解决机制。人民银行

在上海等4个省市试点建立的金融消费纠纷非诉第三方解决机制以及保监会、证监会等监管部门在各自业务范围内探索建立的非诉纠纷解决机制。

六是金融仲裁解决机制。近年来，上海、广州、成都等地仲裁委员会纷纷设立了专门的金融仲裁机构，制定了金融仲裁规则，一定程度缓释了司法压力，同时提升了金融纠纷解决的专业性和高效性。

七是诉讼解决机制。金融消费纠纷双方当事人可以向人民法院提起诉讼，通过司法程序解决争议，诉讼机制是解决纠纷的最终途径，终审判决具有终局性。

（二）我国现有金融消费纠纷解决途径存在的不足

我国现有的金融消费纠纷解决方式在各自领域发挥了一定作用，但各种方式之间在层次性和相互关系上缺少协同，纠纷处理程序的规范性、合理性与公正性也存在不足。

一是金融机构内部处理机制公正性难以保证。目前虽然各金融机构设立了一定的投诉渠道，但是金融机构的纠纷处理规定为其单方面制定，其自身的规范性、合理性与公正性，广大消费者难以相信，且金融机构的执行力度也难以保证。此外，金融机构本身作为金融消费纠纷的一方当事人，往往会从自身利益出发，敷衍、搪塞金融消费者的诉求，或者利用格式条款等方式排除、限制金融消费者权利或减轻金融机构自身责任义务。金融机构即当运动员又当裁判员的纠纷处理机制难以保证公平、公正地处理金融消费纠纷，导致金融消费者对金融机构内部投诉处理结果的满意度不高。

二是第三方纠纷解决机制尚不完善。金融行业协会是由金融机构构成的自律性组织，宗旨主要在于促进全体成员的集体利益，纠纷解决仅仅是其职能之一，加上人员、经费都来自于金融业，其处理纠纷的中立性及公正性难以兼顾。消费者协会负有受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解的职责，但其处理金融消费纠纷的专业性不足，化解金融消费纠纷的作用较为有限。“一行三会”金融监管部门的投诉处理机制相对而言更权威、更公正，但其作为行政机关，无权裁决金融消费者和金融机构之间具体民事权利义务的再分配，对纠纷的处理不具有司法效力，加之人员、经费有限，对纠纷的处理也难以满足消费者心理预期；此外，分业监管的模式已经难以满足混业经营的现实需求，特别是跨行业、跨领域的金融消费纠纷，监管部门之间还缺乏有效的监管协调。而对于现有的独立第三方纠纷解决机制，主要是通过聘请专家开展调解和评议，但对金融消费纠纷调解和评议的结果不具有法定约束力，在没有司法确认的配合与支持下，调解或评议的作用大打折扣。

三是金融仲裁机制作用发挥不足。实践中，金融仲裁在解决金融消费纠纷中所起到的作用并不十分明显。一方面，仲裁机构设置受限，目前我国规定“依法可设立仲裁委员会的市只能组建一个统一的仲裁委员会，不得按照不同专业设立专业仲裁委员会或者专业仲裁庭”；另一方面，金融仲裁费用成本高，应用于具有多发性、小额性特点的金融消费纠纷还显不足。此外，仲裁员多为兼职，效率也难以保证。

四是传统诉讼程序较为繁琐，案件受理成本较高，加上律师、代理人等隐形成本，往往要耗费金融消费者大量的人力、物力及财力资源，对法院而言，启动诉讼程序解决频发易发的小额性金融消费纠纷也绝非最佳选择。部分地方的法院在金融纠纷问题上专业性不足，也制约了金融消费纠纷的处理。

因此，建立和完善包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷的多元化解决机制，为金融消费者提供多种选择的可能性十分必要。

三、完善我国金融消费纠纷多元化解决机制的相关建议

构建我国金融消费纠纷多元化解决机制，需要借鉴主流国家和地区的先进经验，同时也要充分考虑我国的现实情况。笔者认为可以从以下几个方面进行积极探索：

（一）完善金融机构内部投诉处理机制

一是加强金融消费纠纷处理的内控制度建设。金融机构要建立健全本机构内部的多层级投诉

处理机制，明确投诉处理的专门部门，配备投诉处理专职人员，完善投诉处理程序和标准，并探索建立消费者投诉处理的信息化建设，及时跟踪、掌握消费者投诉处理情况。二是加强员工培训教育。在金融机构内部强化员工的业务培训和宣传教育，提高全员加强金融消费者保护的责任意识，并要建立风险提示及责任追究机制，切实规范员工的业务操作。三是加大监管力度。金融监管机构要加强对金融机构金融消费纠纷处理情况的非现场监测和现场检查，一方面，定期统计分析金融机构报告的消费者投诉处理情况，做好趋势研判；另一方面，加大对金融机构纠纷处理情况的现场检查，对纠纷处理中的违法违规行为或其他侵害消费者合法权益的行为，依法予以处理，督促金融机构妥善处理金融消费者投诉。

（二）建立独立的金融消费纠纷第三方调解机制

可借鉴发达国家经验和做法，设立相对独立的第三方金融消费纠纷调解组织。一是机构定位上，可由人民银行牵头、“三会”共同参与，成立金融消费纠纷调解机构，并根据行政区划，对应设立调解分机构，对金融消费纠纷实行属地管理原则。二是受理范围上，总的原则是由金融消费纠纷调解机构统一受理金融消费者与金融机构之间的所有消费纠纷，不区分银行、证券、保险等行业类别。三是处理程序上，将金融机构内部投诉处理机制作为前置程序，消费者对金融机构内部投诉处理不满意或金融机构怠于处理的，再提交金融消费纠纷调解机构解决；金融消费纠纷调解机构受理纠纷后，经消费者同意，可先行调解，调解不成时由金融消费纠纷调解机构直接做出裁决，或者根据消费者要求直接进入裁决程序。四是处理结果效力上，对于调解达成的协议，按照法律和有关司法解释的规定，其具有民事合同的效力，为增强对双方当事人的约束力，可由金融消费纠纷调解机构加强与法院、仲裁机构的对接，建立调解协议司法确认机制，赋予调解协议以强制执行力。对于调解不成进行裁决的，赋予消费者对裁决效力的选择权，如果消费者接受裁决结果，裁决则对纠纷双方具有法律约束力，否则，消费者可以提起仲裁或诉讼来解决纠纷。五是人员保障上，可由具有一定法律和金融专业知识背景的专家学者、律师、退休法官、金融机构及金融行业自律组织的从业人员等担任调解员和裁决员，并在纠纷处理程序上引入回避制度，以保障调解、裁决结果的公正性。六是经费保障上，对金融消费者实行倾斜性保护，由接受调解或裁决的金融机构缴纳，金融消费者无需承担费用。

（三）建立专业的金融消费纠纷仲裁解决机制

一是仲裁机构设置上，取消现有仲裁机构设置的限制性规定，推动构建各种类型专业化的仲裁机构，允许行业性组织根据行业特点组建仲裁机构，充分发挥仲裁的民间性、自治性和专业性。例如，可以考虑先在各地消费者协会内设立仲裁机构，以后可以逐步根据行业特点设立全国性或区域性的证券仲裁、保险仲裁等专业化的仲裁机构。二是仲裁制度设计上，鉴于金融消费纠纷具有较强的专业性和行业性，为有效解决纠纷，可将金融消费纠纷案件对应行业特点划分不同的类型，并制定相应的仲裁规则，如银行仲裁规则、证券仲裁规则、保险仲裁规则等，以更加专业、更加有针对性地解决各类金融消费纠纷。此外，除了按照行业特点划分金融消费纠纷案件类型外，也可以结合金融消费纠纷案件的标的金额对其进行分类，以提高争议解决效率。三是仲裁程序上，可比照诉讼模式设置简易仲裁程序和普通仲裁程序，并结合金融消费争议标的额分类标准来确定争议案件所应适用的仲裁程序。对于争议标的在一定数额以下的案件，可以适用简易仲裁程序，由一名仲裁员独任仲裁，并以书面审理为原则，以节省当事人的人力、物力和时间成本。对于争议标的在一定数额以上的案件，则适用普通仲裁程序。四是仲裁费用上，体现对金融消费者弱势群体的倾斜性保护原则，一方面可灵活设定金融仲裁收费标准，将案件仲裁费用划分为案件受理费和案件处理费，对于经济困难的金融消费者，可以适当减免案件受理费，而案件处理费则由金融机构承担，对于违法经营或侵害消费者合法权益的金融机构，则要承担整个案件的所有仲裁费用。当然，为防止滥诉，对涉嫌滥诉的当事人也可以通过仲裁裁决书等形式转移一定数额的仲裁费用

以示惩罚。

（四）将调解机制贯穿金融消费纠纷诉讼的全过程

将调解与诉讼相结合，既可发挥调解的高效率、低成本的优势，又可发挥诉讼的权威性。一是在立案环节引入调解。当金融消费纠纷进入法院但尚未开始诉讼程序前，即在金融消费纠纷的立案环节，对于当事人有调解的意向，或是纠纷案情简单，标的较小，在征求其意见后可由法院直接进行调解，使得一部分已经进入了法院的金融消费纠纷不开始诉讼程序即被解决，从而节省诉讼资源。在此环节进行的调解，当事人达成的调解协议可申请法院出具民事调解书，当事人可以据此在对方当事人不履行协议时申请法院强制执行。二是在诉讼过程引入调解。在诉讼过程中，案件承办法官基于金融消费纠纷的案情复杂程度，双方当事人的矛盾对立程度等各方面的因素综合考虑分析，在双方提供的证据基础上，可对有调解余地的金融消费纠纷案件进行调解。此环节进行的调解，当事人达成的调解协议同样可由法院出具民事调解书，具备一定的司法权威性。三是在执行阶段引入调解。法院对金融消费纠纷的最终判决也只是对当事人权利在法律上的确认，当事人权利要得到实现还需要得以执行。众所周知的司法实践中“执行难”问题短期也不易解决，若能在此阶段由双方当事人达成调解，以出让一部分民事权利来换取权利人民事权利的切实实现，对权利人而言也是使自己权利得以快速安全实现的有效途径之一。

参考文献：

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[2]陈文君.金融消费者保护监管研究[M].上海财经大学出版社,2011年8月.

[3]樊永升、杨勇、王晓红.探索我国金融消费类纠纷非诉讼解决的多元化模式[J].北方金融,2015(1).

[4]边志良.金融消费纠纷非诉讼解决机制研究[N].金融时报,2013-09-02.

[5]安红丽.金融消费纠纷解决机制研究--以金融消费者保护为视角[D].山西大学,2013.

（责任编辑：何昆烨）

Research on Diversified Financial Consumer

Dispute Resolution Mechanism in China

SHI Lei

Abstract: With the rapid development of the ? nancial industry, especially with the innovation in ? nancial produce and services, a lot of ? nancial consumption disputes are increasing, and tends to be complicated. The mode mainly depends on litigation to resolve ? nancial consumption disputes can not meet the needs of profession.ef? ciency and economy. So,it is necessary to introduce a diversi? ed dispute resolution mechanism. This paper displays a comparative analysis of foreign financial dispute resolution mechanism,then comes up the inadequate in financial consumption dispute resolution mechanisms in China, ? nally,puts forward the speci? c recommendations to improve our diversi? ed ? nancial consumption disputes settlement mechanism.

Key Words:Financial Consumers;The Financial Consumption Disputes;Diversi? ed Dispute Resolution Mechanism.