中国环境资源法、能源法的现在与未来
中国环境资源法、能源法的现在与未来
曹明德
西南政法大学
【摘要】中国环境资源法、能源法已经从第一代迈向第二代，其现在及将来的发展趋势体现在以下几个方面：在环境法、能源法的伦理学基础上，从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐共存；在立法宗旨和目的上，将从经济增长优先转向循环经济和清洁生产；能源法将更加限制常规能源的使用和开采，激励可更新能源资源的投资和经营。中国环境资源法律和政策的总体趋势是更加绿色化，以顺应国内及国际的双重压力。
【关键词】环境资源法；能源法；现在与未来
The Present and Future of Law of Environment and Resource and Law of Energy Sources in China
【英文摘要】Law of enviromentandresource and law of energy sources in China have become a new stage，the developing trend of present and future embody the following aspects．On the ethics base of law of environment and energy source，from narrow humanity centerism turn around harmonious coexist of human and nature．The tenet and purpose of legisiation，will from economy increase priority turn around circulation economy and cleanness production．Law of energy source will more restrict the exploitation and use of general energy sources，prompting investment and management of renew resource．The collectivity trend of law and policy of environment in China is more green，in order to adapt double pressure from domestic and internation．
【英文关键词】law of environment and resource；law of energy source；present and future
中国在1978—2003年间的GDP年均增长率为9．4％，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。中国目前的温室气体排放量位居世界第二，仅次于美国。据世界银行预测，至2015年，中国的温室气体排放量将超过美国，名列世界第一。中国作为一个负责任的国家，是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及《京都议定书》（The Kyoto Protocol）的缔约国。中国的环境法、能源法的发展走向已经引进并将继续受到世界各国的关注。那么，如何判断中国环境法、能源法现在及将来的发展趋势呢？笔者试就这一问题谈几点看法。
一、中国环境资源法、能源法已经开始从第一代向第二代过渡
何谓第一代环境法、第二代环境法，学者们尚未达成共识。笔者认为，第一代环境法主要是污染法、资源利用法，环境法的特征主要是污染的事后防范、末端治理，是对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范，它是反应性的法律和政策体系。第二代环境法在引入“可持续发展”这个新理念的同时，还引入了全新的、先进的保护理念。它超越了传统的“围栏公园”（parks with fences）模式，取而代之的是“生态系统
”（ecosystem）或者“无围栏公园”（beyond parks）模式。第二代环境法还体现《地球宪章》所提出的“所有生命形式都有生存和存在的权利”，以及“人与自然和谐相处”的法律精神。
著名的环境法学者Nicholas A．Robinson在其《第二代环境法不断发展所面临的挑战》一文中，一开始就强调环境法是可持续发展的前提。随后分析了第一代环境法发展的五个阶段，即从传统侵权法的规则包括罗马法中的公共信托发展到保护法；再到污染治理法；再到旨在整体保护和强化保护的框架立法或程序，例如环境影响评价规则；再到环境的宪法保护；最后发展到公民基本环境权的确认。{1}
Robinson教授强调在各个层面上提高制定有效的环境法的能力是极为优先解决的问题，与此同时，他还提出了在制定第二代环境法时应当考虑的七个问题。第一，要有基本价值观和伦理准则——“环境伦理是下一代环境法的法理基础”；第二，法律要有关联性，要超越国家、地区甚至国际法律之间的界限，并且在各级政府之间建立联系；第三，环境法要以科学技术为基础，为使法律与科学相结合，下一代环境法应当与科学一起讲授，以实现“地球系统科学”以及“可持续发展的科学”；第四，环境法不是一个单一部门的问题，而是一个网络系统，同一法律工具应当能够被每个领域全面理解和使用；第五，除了目前所关注的功利的价值观以外，还应当尊重不同国家的自然文化传统和对生命的尊重并增进不同社会之间的理解；第六，环境法应当建立消除废物、循环利用废物的制度；最后，Robinson教授提出需要用新的方法来保护我们共同的环境，例如生态系统管理。{2}
中国环境法从2000年以后开始从第一代迈向第二代，其典型标志是《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）和《中华人民共和国可再生能源法》（2005年）等几部重要法律的颁布。
二、中国环境资源法、能源法的发展趋势
中国环境资源法、能源法现在及未来的发展态势体现在以下几个方面：在人与自然之间的关系上，从以狭隘的人类利益为中心转向寻求人与自然之间的和谐，这是中国第二代环境资源法、能源法新的伦理学基础；在环境法的立法目的上，从经济增长优先转向循环经济和清洁生产；中国能源法也呈现出进一步限制不可更新能源资源的开发利用，激励可更新能源资源的投资、生产、经营和消费的趋向。
（一）环境伦理的转变：从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐相处
2000年以前的中国环境资源法、能源法是建立在狭隘的
人类中心主义的伦理学基础之上的，其立法理念、宗旨均体现出功用主义的自然观，在人与自然之间的关系上，强调人对自然资源的开发利用。尽管法律也规定应对自然资源加以保护以及节约利用，但是，保护自然资源的目的是为了更好地利用自然资源，其立法重心和精髓在于注重自然资源对人的功用性、实用性，在人与自然的关系上，人是主体和目的，具有权利和内在价值，自然是客体和工具，无生存或存在的权利和内在价值。在污染防治法方面，反映出被动治理、事后补救的特点。其后果是人与自然之间的关系出现对立、冲突、不和谐，人类本身的生存也面临着严重威胁。狭隘的人类中心主义是当代生态危机的思想根源，其环境伦理观显明为将非人类生命形式排斥在伦理学的范围之外，其法律观显明为将非人类生命形式视为物、客体、财产，拒绝承认其具有生存和存在的权利，而这种权利在本质上也是不可让与的、天赋的。
新的和谐自然观则是以追求人与自然相和谐为目标，这本身就包涵着对自然、非人类的生命存在形式的尊重，其法律观应当显现为对其他物种的内在价值、生存和继续存在的权利的认可。在方法论上弃绝了主体、客体二分法的分析实证主义分类方法，相反，它采用了生态系统和整体主义的方法，并认为，人类在本质上是作为一个物种而存在的。在生态伦理观上显明为将其他生命形式纳入环境伦理学的领域。在法律观上的具体体现为，自然资源法上对野生生物的保护从重开发利用转变为对生态系统、物种及其生存环境的保护，从强调野生生物对人类的功用性转变为注重物种、其他生命形式的生存、继续生存权利的尊重。这理应成为我国野生生物保护法发展的一个新动向，不过，1989年的《中华人民共和国野生动物保护法》并未反应出这一发展趋势，希望该法修改时能够顺应这一潮流。
事实上，和谐自然观在中国是有深厚文化传承的。中国传统文化具有深厚的绿色主义本土资源，这一优秀的文化传统应当予以继承。中国传统的自然观对自然持一种容纳、忍受的态度，不是控制和征服自然，而是将自然作为神加以崇拜，主张与自然亲合、与自然共生，从而形成中国“自然亲和型、自然共生型自然观”。例如，儒家主张“天人相通”、“天人合一”的自然观，道家主张“道法自然”的“无为自然观”、“虚无自然观”，公元1世纪自印度传入中国并加以本土化改造的佛教更是主张素食、不杀生，这与西方思想家阿尔伯特·施韦泽（Albert．Schweitzer）所主张的“敬畏生命”尤其是动物的生命的环境伦理观是不谋而
合的，佛教的教义和信条中包含着对其他生命形式生存和存在的权利的尊重及其自身价值的认可。可以说，在中国的传统文化中，儒、释、道在对待人与自然之间的关系问题上是殊途同归、三教合一的。这一优秀文化遗产和自然观应当加以继承和发展。{3}
（二）环境资源法从经济发展优先转向循环经济和清洁生产
我国第一代环境法以促进经济增长为立法目的。1989年的《中华人民共和国环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这种立法目的上的二元论观点，即环境保护法既要保护生态环境、防治污染，又要促进经济发展，事实上是模棱两可或含混不清的，在该法的实施过程中，经济增长这个目的成为首要目标。今天，世界上污染最严重的10个大城市中，7个在中国，这就是该法执行效果的明证。
我国《环境保护法》第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定意味着双重立法目的在我国环境基本法中已经得到确认，成为我国环境法的基本原则之一。这一法律原则的实施效果如何呢？我国现在日趋严峻的生态形势已经从反面进行了回答。因此，建议修改《中华人民共和国环境保护法》时，应确立环境优先的立法宗旨。
实际上，不少国家已在立法上将环境优先确立为环境法的立法目的、宗旨和法律原则。例如，美国1969年的《国家环境政策法》（NEPA）第1条开宗明义地指出：“鉴于人类活动对于自然环境的一切构成部分的内在联系具有深远影响……并鉴于恢复和保持环境质量对于人类的普遍幸福和发展具有极端重要性，国会兹宣布：联邦政府将与各州和地方政府以及有关的公共和私人团体进行合作，采取一切切实可行的手段和措施……创造和保持人类与自然得以在一种建设性和谐中生存的各种条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其它方面的要求，这乃是联邦政府一如既往的政策。”该法第2条规定：“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责。保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”可见，早在36年前，美国已经把环境优先确立为美国环境法的立法宗旨和一个基本原则。日本在饱尝了“四大公害”的严重恶果之后，于1970年修改《公害对策基本法》时，修改了原先的二元立法目的，确立了环境优先的立法宗
旨和原则。进而言之，环境法应当以维护生态环境和保护公民健康为己任，并无促进经济增长之义务，正如这一部门法的名称所表明的那样，它并非是产业法或经济促进法。
进入21世纪后，尽管现行有效的《中华人民共和国环境保护法》依然将促进经济发展作为一个优先实现的目标，但是，全国人大常委会已经考虑对这一部重要法律进行修改，相信最高立法机关必将人与自然和谐相处的思想——这也是和谐社会的重要内容之一[1]——体现在环境法的立法上。具体体现为环境资源法从20世纪80年代以来强调经济发展优先的立法旨趣，转向鼓励和促进循环经济和清洁生产。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》的出台就是明显的例证。清洁生产在本质上是一种同时具有技术可行性与经济合理性、富有生态效率（eco—efficiency）的工业生产新模式，是实现工业生态化即按照生态原则组织工业生产、实现物料闭合循环的核心内容。它是相对于传统环境法或者第一代环境法所奉行的“末端治理”方式而言的。从其自身内容来看，它包含清洁能源、清洁生产过程以及清洁产品，强调首端治理和全过程控制，体现出预防为主和“源头控制”的原则，这些都是与传统的末端控制的环境政策与法律以及现行的能源供给、生产过程和产品有重大区别的。我国2002年的《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，不仅对建设项目进行环境影响评价，而且对规划也要求进行环境影响评价，鼓励清洁生产，这在很大程度上解决了重污染治理、轻预先防范的问题，在环境资源立法上基本确立了全过程控制的思想，走出了末端治理的误区，转向首端治理、源头控制和生产控制的全过程控制轨道，旨在确立循环经济和建立资源节约型社会。
（三）能源法转向抑制不可更新能源资源的开发利用，激励可更新能源的投资和运营
2000年以前，中国的能源法律与政策重心在于开发利用能源资源服务于中国的经济增长，同时，鉴于中国能源资源的严重短缺和环境的严重污染，立法与政策鼓励节约和有效利用有限的能源资源。其伦理学蕴含是开发利用能源资源以满足当代人对能源的需求。自20世纪90年代末期以来，中国的能源法转向抑制不可更新能源的开采，逐渐取消对石化燃料，如煤炭的补贴，并用经济激励措施扶持和促进可更新能源的投资和经营。特别是2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》，在第6章规定了经济激励措施，第24条规定：国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：（1）可再生能源开发利
用的科学技术研究、标准制定和示范工程；（2）农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；（3）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；（4）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；（5）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。
该法还规定，对列入国家可再生能源产业发展指导目录的可再生能源开发利用项目，国家给予税收优惠；符合信贷条件的，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。
可以说，这一法律的出台，标志着我国能源法已经从第一代迈向第二代，其伦理学蕴含是，第二代能源法体现能源的可持续利用和代际公正，同时还反映出中国是一个负责任的国家，正在积极寻求减少导致全球变暖的温室气体的排放。而且，中国作为《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及《京都议定书》（The Kyoto Protocol）的签约国，虽然现在没有强制性的削减温室气体排放量的义务，但在2012年过度期满之后，中国应当履行《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及《京都议定书》（The Kyoto Protocol）的国际承诺，完成国际公约及其议定书规定的削减温室气体排放量目标，形势不容乐观。因此，可以预见，中国的能源法将会进一步激励可更新能源资源的开发利用、消费，以市场手段为基础，运用财政补贴、金融支持、税收优惠、政府购买、市场营销、绿色消费等多种方法，对可更新能源产业和投资进行扶持。与此同时，法律和政策将对不可更新能源产业和投资施加更多的限制，创造更加有利于可更新能源资源公平竞争的市场条件。
三、结论
中国要满足13亿人口的生存发展需求，环境和自然资源的承载力将不断面临巨大的挑战。寻求人与自然之间的和谐共存，坚持可持续发展、循环经济和清洁生产是唯一的选择。另外，中国的环境污染及资源消耗问题，将面临着国内和国外的双重压力，国内公众环境权利意识的觉醒以及对良好生存环境的要求将会不断提高，国际社会也会要求中国承担削减温室气体排放量及其他国际环境义务。所以，中国必须妥善地解决环境污染和能源消耗等重大课题。因此，中国环境资源法、能源法必将面临巨大的挑战和变革。笔者将中国环境资源法的未来发展态势概括为三句话，即：绿色生产、绿色消费、绿色投资将会进一步受到鼓励；可更新能源资源前景十分广阔；环境资源法、能源法将会进一步绿色化。
【注释】作者简介：曹明德（1965—），男，西南政法大学教授，博士生导师，法学博士后，美国佩思大学法学院访问教授，主要研究方向为环境资源法、能源法。
*西
南政法大学，重庆 400031
Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 400031，China
[1]2005年2月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛，在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上，指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
【参考文献】{1}Lye Lin—Heng & Maria Socorro Z．Manguiat，Towardsa“Second Generation”in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region（C）．IUCN Environmental Policy and Law Paper No．48，p35．
{2}Lye Lin—Heng & Maria Socorro Z．Manguiat，Towardsa“Second Generation”in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region（C）．IUCN Environmental Policy and Law Paper No．48，p37．
{3}曹明德，徐以祥．中国民法法典化与生态保护（J）．现代法学，2003，（4）：13．