公共政策学(期末复习版)

《公共政策》课程讲义

教学内容、学时分配：

第一章公共政策学的学科要素 4学时

第二章公共政策的研究视角和路径 6学时

第三章政策研究的资料搜集与分析方法 6学时

第四章公共政策的本质、构成与功能 6学时

第五章政策系统与政策行为者4学时

第六章公共政策过程的理论模型4学时

第七章公共政策问题的形成与认定4学时

第八章公共政策的规划与抉择4学时

第九章公共政策执行6学时

第十章公共政策的评估与监控 4学时

第十一章公共政策的变动、终结与周期4学时

第十二章公共政策的研究及其应用4学时

复习4学时

公共政策学的学科要素(绪论)

第一节什么是公共政策学

一、公共政策学的学科名称

1、公共政策学

2、政策学

3、政策科学

4、政策分析

5、公共政策分析

6、政策研究

二、定义

公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然。

三、这一学科概念有如下内涵：

（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。

（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。

（四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。处理好两个关系: 务实与务虚的关系，领导者与管理者的关系

第二节为什么要学习公共政策学

一、从国家层面来分析

1、有利于提高决策科学化、民主化程度

2、促进社会主义市场经济的发展

市场与政府的关系市场失灵与政府干预经济增长与公平分配

3、有利于深化政治体制改革

4、有利于提高行政管理水平

二、从个人层面来分析

1、有助于理解公共政策

2、有助于个人决策（私人决策）（法盲的悲剧）

3、作为一种职业或兴趣

第三节公共政策学的逻辑体系

一、研究对象

（一）公共政策学的研究对象首先就是公共政策. 因此，公共政策学也可以说是一门研究公共政策的学问。

★作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为以下三个层次：

I、具体的个别的政策

2、政策群和政策链

3、政策一般（概念、本质、特征、构成、功能等）

（二）政策系统

公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。

政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统（陈振明P5）（三）政策过程

1.政策过程就是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得

政策系统呈现一个动态的运行过程。

2. 政策过程主要包括：公共政策问题公共政策规划

公共政策执行公共政策评估公共政策变动二、本书的逻辑体系

以公共政策学的研究对象来编排

公共政策政策系统政策过程

第四节公共政策学的产生与发展

随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。

当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。

一、古代的政策研究

我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。

古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。

二、18、19世纪西方国家的政策研究

从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思和马克斯·韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。

三、20世纪前半期学科孕育的历史条件

公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。

（一）系统论、信息论、控制论的产生

（二）决策科学的形成

（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展

（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

四、学科的诞生及其初步发展

1、1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视

野与方法的近期发展》一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。

公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。

2.公共政策学取得的进展主要是在两个方面：

☆在政策分析的定量方法和技术方面，取得了显著的成就。

☆许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。如戴维·伊斯顿，他于1953年著成《政治体系一政治学状况研究》一书，对公共政策学给予了特别的重视。还有拉斯韦尔、林德布洛姆( Charles E. Lindblom)和阿尔蒙德。

五、学科发展的新阶段

1.20世纪60年代后期，美国政治学界开始蕴酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并且立即

波及公共政策学。

2.公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、《政

策科学探索：概念与适用》、《政策科学构想》的出版。

公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就：

（1）方法论的多样化。

（2）对政策过程研究的重点的转变。

（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。

（4）公共政策比较研究开始起步。

3、学科研究的近期进展

公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：

(一)课题选择的新取向:伦理取向、管理取向、政府改革取向。

(二)方法论的非科学趋向:倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，

强调“权变观点” 或“多元思考”。

(三)公共政策学的建制化:学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;

大学教育中专业与课程的设置。

4、公共政策学在中国的发展

★中国共产党从延安时期起就十分重视政策研究。

★十年“文革”期间，无论是体制内还是体制外，政策研究成了一片空白。

★党的十一届三中全会以后，决策科学化与民主化成为全社会现代化建设的迫切要求。于是，公共政策学作为一门新兴学科在中国应运而生。

★国外的决策科学和公共政策学的专著相继翻译出版

★著名大学的政治学与行政管理学系率先在大学本科和硕士研究生培养方案中设置了公共政策学单科或系列课程。

总起来看，到90年代中期，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。

第二章公共政策学的研究方法

公共政策学的方法论体系，方法论体系包括三个层次：

★认识论（宏观层次）

★一般方法（中观层次）

★操作性分析方法（微观层次）

一、方法论体系的第一个层面是属于认识论范畴的研究方法，

（思维方式、思维方法）如：唯心主义、唯物主义、辩证唯物主义可知论、不可知论

哈佛大学有一句名言:“一个成功者和一个失败者，不在于他的知识和经验，而在于他的思维方式”。

作为一个文科研究人员，你的成功和失败，不是取决于你的知识和经验，而是取决于你的思维方式。如果你的思维方式没有发生变化，即使读了很多东西，写了很多东西，但是不会出现真正的理论创新。

真理问题

1、实践是检验真理的惟一标准

2、实践检验真理的方式

实践不能证明一个陈述或判断就是真理—不能证实

实践只能证明一个陈述或判断不是真理---只能证伪

波普在《科学发现的逻辑》认为，分析经验科学的方法，就是科学发现的逻辑，或者说知识的逻辑的任务。但是，“经验科学的方法”是些什么？我们所说的“经验科学”又是什么？ 经验科学的特征是它们运用所谓“归纳方法”。按照这种观点，科学发现的逻辑等同于归纳逻辑，即这些归纳方法的逻辑分析。

一般把这样一种推理方法称作“归纳的”方法，它是从单称陈述(有时也称作“特称陈述”），例如对观察和实验结果的记述，过渡到全称陈述，例如假说或理论。

从逻辑的观点来看，显然不能证明从单称陈述（不管它们有多少）中推论出全称陈述是正确的，因为用这种方法得出的结论总是可以成为错误的。不管我们已经观察到多少只白天鹅，也不能证明这样的结论；所有天鹅都是白的。

不可能的飞跃：

单称判断→全称判断

地方经验→放之四海

社会科学研究的任务就是：

对已有的结论进行证伪----提出新的假说-----再证伪----新假说

“人们只是在知识很少的时候才有准确的知识，怀疑会随着知识一道成长”。

————歌德

“思想本质上就是我们对当前事物的否定”

————马尔库塞

二、第二个层面的方法

1、系统分析与矛盾分析方法

2、历史比较法

3、制度分析法

4、价值分析法

5、超理性分析法

6、多视角分析法

（一）公共政策的系统分析

1.系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。

2.系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备

选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。

3.从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：阐释

目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案。

4.从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的

目标分析和政策系统的结构分析三个方面。

5.公共政策研究中的系统分析的主要作用有：

(1)帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以较；

(2)鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的

结构和层次特点；

(3)系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未

来，不断开拓新的领域；

(4)系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策

分析中的问题；

(5)系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考

虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。

（二）公共政策的矛盾分析

1.矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。

分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析。

2.主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓

住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾。

（三）公共政策的历史－比较分析方法

☆公共政策的历史分析

1.唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为

过程而存在，都是历史必然性和历史暂时性的统一。认识事物和研究问题必须遵循科学的历史主义方法。这就要求：

(1)在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。

(2)在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。

(3)在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。

2.研究公共政策同样必须坚持历史的观点。

因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；

同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。

3.历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富，

可以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实，受干扰小，具有客观性；有些文献中的基础数据和资料是经过整理归纳的现成资料；较之其他社会调查方法的花费要少。

4.它的缺点主要有：虽然资料来源比较广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；限于书

面语言，难以见到具体环境下的行为和思想；定量化困难等。

如:美国对台政策的历史分析

关于农民“弱势群体”地位形成的历史分析

中国城市化发展的历史分析与现实思考

农地制度的历史分析

☆公共政策的比较分析

1.比较和鉴别是人类认识未知事物的基本方法。

所谓比较，就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照，从而确定其间的相同与相异之处，由此对事物作出初步的分类；

在分类的基础上，人们可以认知和把握不同事物的共同和相异的表象特征和本质特征，进而达到对特定事物的理解和解释。

2.政治学中的比较研究传统最早可以追溯到亚里士多德对古希腊城邦政体的研究。亚里士多德

的比较方法中所包括的基本逻辑是：确定一个具有理论意义的研究对象或建构一个问题，然后对相关经验资料进行收集和分类研究，再引入一种关键评判性度量标准并据此对分类结果展开剖析和分析，进而得出解释性的概括。

3.比较政治学的成功启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到

人们的重视。严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。

进行公共政策的系统比较有三个基本的原因:

(1)为制定更好的政策提供指导；

(2)为了更加深入地了解在处理具体问题时政府机构和政治过程是怎样运作的；

(3)因为当今世界日益增长的相互依存，很多全球性的问题需要各国相互合作，一个国家的政策

常常会对其他国家的政策制定产生重大影响。

如:工程移民政策的比较分析

公众参与环境保护的一种实证研究——基于陕西、广东两省的比较分析

美、日、中信息政策比较分析

小布什与克林顿政府的宏观调控政策比较分析

4.比较的步骤一般分为：

（1）确定比较研究的范围，即确定要比较的公共政策领域和作为比较对象的国家；

（2）进行个案研究，具体描述各个国家所采取的政策的内容及其相关因素；

（3）类型分析，即按照同一逻辑特征，把一定的政策现象分门别类地加以整理，找出若干种事物的共同特征，以及这类事物与其他事物的基本区别；

（4）设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和各别特征，发现共同本质和各别事物的特殊属性。

☆公共政策的个案分析

1.个案分析也叫个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。

2.个案研究的对象可以是个人，也可以是个别团体或机构，还可以是某个现象或问题。个案研

究一般对研究对象的一些典型特征作全面、深入的考察和分析，也就是所谓“解剖麻雀”的方法。

3.个案研究的步骤一般包括：

（1）明确个案研究的目的和内容；

（2）制定研究计划；

（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）；

（4）整理分析材料，形成结论；

（5）起草研究报告。

4.个案研究法的主要特点是：

（1）研究对象的个别性与典型性。

（2）研究内容的深入性和全面性。

（3）研究方法的多样性和综合性。

5.个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解

决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点和规律；个案研究的方法灵活多样。

（四）公共政策的经济－社会分析方法

☆利益分析方法

1.利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。对利益的追求，形成人

们的动机，成为推动人们活动的动因。

2.利益的类型

不同的角度可以有不同的划分

按照不同的构成内容把利益分为物质利益和精神利益；

按照不同的领域把利益分为经济利益、政治利益、文化利益；等等。

3.马克思主义的利益分析方法是从利益的角度去分析人们结成的经济关系、阶级关系、政治关

系以及各种社会关系，并且认为经济关系、阶级关系决定其他一切社会政治关系。

4.中国共产党和中国政府一贯重视政策的利益实现和利益分配问题。

毛泽东:要得到群众的拥护就得真心实意地为群众谋利益 ;

邓小平也指出，不讲物质利益是唯心论，要以是否符合人民群众的利益作为判断社会主义优越性的标准；

江泽民:改革越深化，越要正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来。

5.研究当前我国的公共政策，就要弄清中国目前利益关系的具体状况，也就是说，要明确当前

中国存在哪些利益关系（包括利益差别和利益冲突），在新的历史条件下这些利益关系表现出哪些新特点，其中有哪些关系是不合理的、需要调整的，不合理之处及其原因是什么，如何通过公共政策进行针对性的调控，等等。

如:高房价下的集团利益分析、房价走势与对策

教育政策执行难的利益分析——以北京市流动儿童义务教育政策实施为例

政府收费的原因及其利益分析

利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则 (丁煌)

公共政策的逻辑起点——公共利益分析

行政改革的利益分析

☆经济分析方法

1.从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。经济分析方法内

含着历史辩证法的思想，它把社会划分为经济基础、上层建筑和意识形态三大结构，从它们之间的辩证关系中把握政治和政策现象。

2.当代西方政治学和公共政策研究同样重视经济分析方法的应用，只是他们更多的是用现代经

济学的概念和理论来分析政治和政策现象。

3.运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。

詹姆斯·布坎南、肯尼思·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主社会中政治和社会选择的过程。

☆社会形态分析

1.社会形态的学说是马克思主义的一个创造。社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治

制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体的、历史的统一。

2.经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和；上层建筑是建立在经

济基础之上的意识形态以及与之相适应的制度、组织和设施的总和。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，它决定上层建筑；上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，它反作用于经济基础。

3.上层建筑一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的政府制定

路线、方针和政策的一个重要的理论基础。

4.历史唯物主义认为，人类社会可以分为五种基本社会形态——原始社会、奴隶社会、封建社

会、资本主义社会和共产主义社会。

5.西方学者同样重视社会形态的研究，只是他们的划分标准有所不同。最有代表性的观点是丹

尼尔·贝尔在其著作《后工业社会的来临》中提出的社会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社会。

6.后工业社会是贝尔用来指称20世纪50年代以后出现的，以知识和信息为中心的社会,是当代西

方各国制定公共政策的依据和总体背景。

☆社会阶级与阶层分析

阶级分析

1.阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。所谓阶级，就是

这样一些集团，由于它们在一定社会经济结构中所处的地位不同，其中一个集团能够占有另一个集团的劳动。

2.有阶级就会有阶级斗争。阶级斗争是剥削阶级和被剥削阶级之间、统治阶级和被统治阶级之

间围绕着阶级利益而进行的斗争，同时也必然要扩展到同经济领域紧密相联的政治领域和思

想领域。

3.阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法。

4.要想正确认识社会，指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经济地位，

并在此基础上分析它们的政治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各阶级的相互关系。只有这样，才能制定正确的路线、方针和政策。

如:1925年毛泽东在《中国社会各阶级的分析》一文中开篇就指出：“谁是我们的敌人?谁是我们的朋友?”

阶层分析

1.传统上通常把阶层看作在同一阶级中，由于所处阶级地位不同而分成的若干层次。其实阶级

和阶层反映的都是社会不平等现象。

2、阶层所反映的就是社会中这种资源分配与占有的关系，这种分配与占有关系决定着人们的社

会互动方式、互动过程以及其他社会关系的形成，因而也是社会结构中占主导性的社会关系。

3.有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。

(1)功能论认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标（如社会稳定和社会发展），需要

居于各种社会位置的人们的共同努力。

社会位置→重要性程度不一样→→人的素质→贡献的大小→社会报酬是不平等的。

按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。

(2)冲突论秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制

社会经济运行过程和公共机构的权力的不同。拥有这些权力的集团可以用此权力来剥夺无权者，从而从社会分配中获得更多的报酬。这是一种不合理的社会状况。

5.新中国成立以后，我国逐步形成了“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子

阶层）的社会结构。

改革开放以后，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的社会阶层结构方向转变。

中国社会科学院社会学研究所陆学艺等人通过实证研究把现阶段的中国划分为十大阶层。 通过这一划分，以便于确认哪一类人群是社会主导阶层；哪一类人群是弱势群体；哪一类是上升群体; 从而通过制定相关政策，调整社会结构，扩大弱势群体的上升渠道，最大限度地保持社会稳定和可持续发展。

（五）公共政策的制度分析方法

☆政治学中的制度主义

1.制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些

约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。

(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道

德观念、风俗习惯、意识形态等因素。

(2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、

政治规则、经济规则等。

狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。

2.制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治

学者一贯重视对制度的研究和分析。

(1)古希腊时期，亚里士多德就曾运用制度分析方法对当时的各种城邦政体进行了比较研究。

(2)在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。

(3)到20世纪20年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主

义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。

(4)到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始重新

关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。

新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动

态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。

☆新制度主义的三大流派

新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支。有:

“历史制度主义”（historical institutionalism）、

“理性选择制度主义”（rational choice institutionalism）

“社会学制度主义”（sociological institutionalism）

历史制度主义

1.历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。 冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。

从历史中获取理性，从制度的角度考察历史

2.什么是制度？

历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。

3、制度是如何产生的？

历史制度主义者接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成制度，成为调停群体日常交往的准则。

4.历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。

他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。

5.路径依赖观

保罗·皮尔逊（Paul Pierson）在《回报递增、路径依赖和政治学研究》一文中提出了在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点。

广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。（惯性）(沉淀成本)

6.路径依赖在政治生活中表现为：

（1）时间序列的重要性

（2）政治制度的惯性

（3）政治过程的偶然性

（4）政治制度的继承性

7.制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界

点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。（量变与质变）

8. 历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制

度的功能发生扭曲或改变。

这些影响因素主要有：

一是社会经济系统和政治背景的变化；二是新的行动者；三是新的目标；四是新观念；

五是制度自身的内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。

理性选择的新制度主义

1.理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济

人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(委托－代理理论) ，

其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。

2.理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域

制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。

3.理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，

因此，制度的创造及其变迁就是相关的政治行为者之间达成一致协议的结果。

4.理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战

略互动的方式。

5.制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围

和序列，通过提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。

社会学制度主义

1.社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。

(1)传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一

个主要原则。

(2)社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配

和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。

(3)有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，

同时也包括了象征体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。

2.社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的

行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。

☆公共政策的制度分析

1.制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法

律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。

2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，

一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。

3.公共政策的传统制度主义分析的缺陷：

★偏重描述，纠缠于行政的细节和正式的程序，忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；

★从静态的角度来看待政策过程。

4、公共政策的新制度主义分析

新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。

（六）公共政策的价值、超理性与宏观分析方法

☆价值分析

1.价值最初的含义是表示某物具有的交换价值，19世纪以后价值的含义开始被延伸到社会科学

的更广泛的领域。马克思主义把价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。

2.价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统

的倾向和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级，以及每个个人，都会持有不同的甚至是对立的价值观。

3.公共政策价值观指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目

标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。

4.公共政策价值观主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态

度和评价标准。

5.公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否

能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题是：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等。

6.公共政策价值分析的方法，一般可以从如下几个方面展开：

（1）调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动。

（2）识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。（3）对公共政策系统进行分析，寻求公共政策系统所蕴含的价值观念。

☆超理性分析

1.公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。现代公共政策理论主张，公共政策的分析过

程应当是理性的过程，明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。

2.之所以会出现这种情况，一方面是因为在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性

的方法无法解决的，也就是说理性方法本身的功能有限；另一方面是因为一向被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。

3.在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于直

觉的研究和发现。

4.直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，个体的经验

经过集合与升华就成为了某种知识。与经验的个体特征相一致，直觉能力也具有个体的特征。

5.在可以预见的将来，最为有效的公共政策分析方法，“还是要把理性分析的科学与超理性分

析的艺术结合起来。理性的系统分析能够提供工具，但它不能提供智慧”。

☆德洛尔的宏观公共政策分析

1.叶海卡·德洛尔在他从事理论研究和担任政策顾问的实践中发现了两个问题：一个是普通的

公共政策分析在微观问题上的有效和在宏观问题上无效的矛盾。另一个是现有公共政策分析的一般知识与“行动中的见解”之间存在的差异矛盾。

同时，德洛尔在对24个政府首脑机构的比较研究中，发现公共政策分析方法和受过专门培训的政策分析人员在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视。最主要的原因是目前公共政策分析在技术水平上的不足，使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。

2.为此，叶海卡·德洛尔强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新，发展能够应付

高层大政方针的宏观公共政策分析。他的这一思想主要体现为以下22条原则:

(1)以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。

(2)以超理性为依据。

(3)以宏观公共政策为焦点。

(4)对公共政策模式的考虑。

(5)从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业”的成败这一高度来思考

问题。

(6)未来因素的设计。

(7)在历史中思考。

(8)对形势进行广泛、远期和动态的预测，尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变。

(9)以协调的观点为指导集中注意关键性抉择。

(10)避免不利结局，争取良好绩效。

(11)清除弊病。

(12)在与动态环境交互作用的意义上进行分析。

(13)深层复杂性的处理。 (14)公共政策赌博。

(15)价值分析和目标探索。 (16)了解新情况，修改旧决定。

(17)创新和创造性。 (18)政治上的周密性和相对独立性。

(19)与危机决策的相关性。 (20)同公共政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系。(21)有关元政策的制定。 (22)注重沟通。

☆总结——对视角和途径的选择依据

1.当然，公共政策的研究视角和路径不只以上这些。在实践当中，学者们总是明智地以多种方

式对不同的方法进行组合使用。

2.希望每位学习者都能够选择一种适合自己的方法，深入地了解和掌握它，达到炉火纯青、应

用娴熟的地步。

3.不论你最后选择了哪种方法，要想成为一位出色的政策分析家还需要经过磨炼。公共政策学

大师德洛尔为有此抱负的人提出了九项任务：

3.德洛尔为有想成为一位出色的政策分析家抱负的人提出了九项任务：

（1）你应当具备历史和比较的视角。

（2）你应当知道政策制定的实际情况。

（3）你应当深入研究自己的社会。

（4）你应当从大政方针着手再继续研究各种不同的政策问题。

（5）你应当把目光转向元政策制定。

（6）你应当树立一个合适的知识和行动的哲学。

（7）你应当通过变换不同的工作、在另一个文化里呆一段时间、学几种主要的语言等方式来拓宽你的方法论和实践经验。

（8）你应当使你的学科基础多元化。

（9）你应当注意职业伦理。

（七）公共政策研究的多学科视角

☆政治学视角

1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会

进行权威性价值分配的问题。《布莱克维尔政治学百科全书》把政治定义为：一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。

▲公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。

2.西方的政治学研究可以分为三个阶段：

★传统政治学时期，主要研究对象是国家，研究重点是政府和主权，强调研究政府的制度结构和政府治理的方法与理论基础。

★行为主义政治学时期，强调调查方法，通过对公共政策过程的描述性研究(特别是对个体决策的描述)来进行公共政策分析。

★后行为主义政治学时期，突出政治系统的重要性，并重视对因素和价值因素的考量。

3.由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。

权力与控制

讨价还价与交易

博弈

☆管理学视角

1.管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协

调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。

2.管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、

系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。

3.由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策

的目标变为现实。

☆经济学视角

1.经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。从稀缺性的角度

看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。

人类天性喜欢追求稀缺性的东西。

2.经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的

总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。

3.公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公

共政策问题。

☆社会学视角

1.社会学简单说来就是研究社会现象的科学 ,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的

人类行为的变化。社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。

2.社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会

变革所进行的研究。

3.社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法。

☆伦理学视角

1.伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社

会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。

2.伦理学可分为规范伦理学和非规范伦理学两大类：规范伦理学包括一般的规范伦理学原理和

应用伦理学；非规范伦理学包括描述伦理学和元伦理学。

3.伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是

政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。

三、第三个层面的方法

第三章政策研究的资料搜集与分析方法

第一节研究方式的类型划分及其选择

一、基本研究方式

公共政策的基本研究方式的划分所依据的是研究方式的自身特征。实验研究、调查研究和非介入性研究更多地表现出定量研究的特征，比较集中地体现了实证主义方法论的思想，而实地研究则更多地表现出定性研究的特征，更多的体现出人文主义方法论的思想。

?调查研究

?实验研究

?实地研究

?非介入性研究

二、研究方式的选择

公共政策研究中研究方式的选择涉及许多理论和方法论问题，也涉及不同理论的研究范式。

实际应用中，常常是因人而异、因事而异、因地而异，很难有一个统一的标准。研究方法本身只是研究的一个手段，应该为一定的研究目的服务。一般来说，研究方式的选择往往根据以下三项

原则：研究对象优先，研究结果优先，方法资源优先。

?研究对象优先

?研究结果优先

?方法资源优先

第二节一手资料的搜集与分析（上）

一、抽样调查的常用术语

总体和样本

抽样框和抽样单元

参数值和统计值

重复抽样和不重复抽样

信度和效度

二、概率抽样调查

1.简单概率抽样

2.系统抽样

3.分层抽样

4.整群抽样

5.多段抽样

三、非概率抽样调查

?偶遇抽样

?判断抽样

?定额抽样

?雪球抽样

四、概率抽样和非概率抽样调查资料的收集方法

政策调查资料的收集方法主要分为自填问卷法和结构访问法。

问卷一般包含以下几个部分：封面信，指导语，问题及答案，其他资料等四部分。

?自填问卷法

?结构访谈法

第三节一手资料的搜集与分析（下）

一、无结构访谈法

无结构访谈法又称深度访谈法，是一种非标准化、非格式化的政策研究资料的收集方法。

按照访谈对象人数的不同，无结构访谈法大致可以分为个别访谈和集体访谈两大类。

?个别访谈法

?集体访谈法集体访谈的常见形式是：焦点团体座谈会、头脑风暴法、德尔菲函询法等。

二、实地观察法

公共政策过程中的实地研究首先以深入实地进行政策资料的搜集、整理和分析为前提。通常分为选择政策研究背景、获准进入、取得信任和建立友善关系、收集资料（观察和访谈）、整理和分析资料、报告政策研究成果等几个主要阶段。

实地观察可以分为参与观察和非参与观察两种方法。

三、实验研究法

实验研究的目的是通过对一些政策变量的控制来观察政策过程中另一些变量受其影响的情况，从而掌握政策变量之间互相影响的有关事实，为公共政策的制定、执行和评估提供参考信息。实验研究的基本程序是：选择→分组→实验→测量→比较→结论。

根据实验环境的不同，实验研究和准实验研究都可分为实验室实验和实地实验两种情况。

第四节二手资料的搜集与分析

二手资料的搜集与分析又称为非介入性研究或者文献研究。公共政策研究中常用的二手资料的搜集与分析方法可以分为内容分析、二次分析和现存统计资料分析。

一、内容分析

（一）内容分析的目的

（二）内容分析的程序（1）抽样（2）编码（3）推理

二、二次分析

二次分析是对与政策过程有关的现有的数据资料进行的再次研究，即直接利用其他研究者为其他目的所搜集的原始数据资料所进行的新的政策研究。

（一）二次分析的目的

（二）二次分析的程序

三、既存统计资料分析

既存统计资料分析又称既有统计资料分析，是在利用各种官方统计资料的基础上进行

的政策研究。

既存统计资料分析的目的

既存统计资料分析的程序

第五节定量资料分析

一、定量资料分析概述

?理性及理性分析

?定量分析方法的作用及其局限性

?定量分析方法的分类

二、系统分析中的定量技术

1 确定型定量分析技术

?线性规划

?排队论

?马尔柯夫分析

?损益分析

2、随机定量分析技术

?动态规划

?库存论

?回归分析法

?决策树

?计算机模拟

3 统计分析

?单变量统计分析

?双变量统计分析

第六节定性资料分析

定性资料分析是一个对资料信息进行分类、描述、综合、归纳，并在此基础上提取出定性结论的过程。定性资料分析的基本逻辑是归纳法，即从具体的、个别的、经验的事例中逐步抽象出概念和理论。这种分析方法经常采用的形式大致可以分为五种不同的类型：连续接近法、举例说明法，比较分析法、流程图法和创造性分析方法。

一、连续接近法

连续接近法是指从开始时概念含糊、信息杂乱的状态，通过不断反复和循环上升的多项步骤，最后取得一个具有概括性的综合分析的结果的方法。

二、举例说明法

举例说明法是用经验证据来说明某种政策理论或者政策概念的方法。

三、比较分析法

比较分析法是把注意力集中在少数理论或者概念上，用其它可以替换的解释与之进行比较，然后发现出新的有价值的东西。根据比较方式的不同，比较分析法可以分为一致性比较法和差异性比较法。

?一致性比较法

?差异性比较法

四、流程图方法

流程图的方法是指研究过程和研究结论都具有直线性、阶段性特征的政策研究方法。五、创造性分析方法

创造性分析方法实际上是对一些典型的公共政策定性分析方法的统称，它既是心理的过程，又是逻辑的过程。

（一）个人判断法

（二）脚本写作

（三）运筹博弈法

第四章公共政策的本质、构成与功能

在现代社会中，政策可以说无处不在，已经渗透到生活的各个层面。我们到医院去看病，会受制于医疗卫生政策；孩子能进入学校读书，受益于国家的教育政策；出门旅行，开车上路，需要遵守交通管理规定；结婚生子不能违反计划生育政策。政策几乎与我们形影不离。的确，我们非常需要政策，没有政策的必要干预，就难以保证正常的社会生活秩序。俗话说：‘‘没有规矩不成方圆”,讲的就是这个道理。

在我国，政策一词也经常为人们在日常生活中所使用。如“落实党的知识分子政策”，“计划生育是我国的一项基本国策”，“改革旧的住房政策”，“改革公费医疗政策”，等等，

然而，我们在说这些话或做这些事的时候，是如何理解政策一词的含义的？政策到底是什么东西？

如：1993年10月北京市人大常委会第六次会议一致通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。1993年12月1日，该法规正式生效。继北京之后，国内其他一些城市迅速跟进，相继出台了一些类似的规定，限制或禁止燃放烟花爆竹。

1995年5月，在进行了大量前期准备工作的基础上，北京市政府开始正式执行《关于严格限制养犬的规定》。“狗税”第一年登计费是5 000 元，以后每年注册费是2 200元，试图通过高额的“狗税”，达到“限养”，的目的。

2000年初，辽宁省沈阳市率先实施新的交通管理办法，规定在五种交通事故中行人需要负全部责任，说得直白和通俗一点，这就是所谓的“行人违章，撞了白撞”。继沈阳之后，国内其他一些城市如上海、济南等也相继出台了一些类似的地方交通法规。

讨论

法律与政策的关系

行政学鼻祖，美国学者伍德罗.威尔逊认为，公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。谢明：P22

政策就是政府的决策吗？

托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)认为“凡是政府选择做的或选择不做的事情就是公共政策?±[美]托马斯?¤戴伊：《理解公共政策》，美国，培生出版公司，1975 ，P1。

第一节什么是公共政策

一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定。

（一）决定

1.决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。《现代汉语词典》的释义为：①

对如何行动做出主张；②决定的事项。

2.作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作

为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。

（二）决策

1.决策，英文作Policy-making，或 Making Policy，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策

略或方法”.

2. 决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。

（三）对策

对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy

（四）政策政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。

★从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。广义上的政策与对策、决策、决定具有共同或共通的含义

★狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。（五）公共政策

1.公共政策，英文作Public Policy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定

它，做了很多探讨。

（1）艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。

（2）拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。

（3）戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”

他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。”

（4）安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统

中的绝大部分成员认为自己对他们处理着

的政治系统中的日常事务负有责任，并承

认这些活动对自己的约束力。

（5）彼得斯（B.Guy Peters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。

（6）格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。

(7)林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，

这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”

该定义的关键特征是：第一，公共政策是政府的“输出信号”；第二，输出信号的过程被描述成扩散的过程；第三，公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到社会和文化的影响。

(8) 后现代主义者斯通和福克斯等都对“理性客观分析主义政策分析”持批评态度，斯通认为

政策话语内在地就是政治的，它只能发生在不同于商品市场而是与希腊城邦相似的政治社会中；福克斯等认为“公共政策不是纯粹理性发现客观真理、然后由政府从真理中推导出相应的、正确的解决方案的结果”，主张“最好把公共政策的形成、实施和管理理解成能量场，它是形成围绕着‘下一步我们该做什么’这一问题而松散地组织在一起的人类意向性的交叉点。”

(9)伊斯顿于1951 年，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”他解释

说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”

2.西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国以后，中国学者综合这些学术文献中对公共

政策所做的界定，提出了能够全面地揭示“公共政策”概念内涵的定义。

（1）台湾中兴大学张世贤教授认为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度：

①以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略；

②以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共政策是政府解决公共问题的策略；

③以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共政策是政治过程的产出。

（2）国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。”

（3）国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。

二、本书对公共政策概念的界定

1.我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解

决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

2.这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：

（1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现，具有权威性与强制性。

（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。

（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。

（6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

第二节公共政策的本质和特征

公共政策有其社会本质和认识论本质，并从其本质派生出公共政策的基本特征。

一、公共政策的产生与发展

（一）公共政策的产生

1.公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：

（1）公共问题的形成。

（2）公共决策机关的产生。

（3）公共强制机构的出现。

2.公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的

工具而产生的。

（二）公共政策的发展

1.公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运

动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。

2.在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；

国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。

3.近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越

来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。

4.公共政策的这一转型或发展，主要表现在四个方面：

（1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。

（2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。

（3）在奴隶制社会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。现代国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。（4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

于是，有关公共政策的科学研究越来越与实际的政策过程相结合。

二、公共政策的本质

（一）公共政策的社会本质

公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。

(1)所谓一定的目标，是指拥有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目

标.

(2)所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财

力资源的调配与组合。

(3)所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取

的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。

(二)公共政策的认识论本质

★从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。

★理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。

★也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。

1.政策与理论

政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：

（1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。

（2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。

2.政策与实践

政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：

★政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展；

★实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。

三、公共政策的基本特征

公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。

简单归结起来，这些特征有：

★政治性、权威性与强制性

★公共性与偏好性的统一

★应然与实然的统一

★回应性与普遍性的统一

接下来，将具体、详细介绍。

（一）政治性、权威性与强制性

1.公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案

和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性。

2.公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。

所谓公共政策的权威性，是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。

3.公共政策的强制性。

（1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。（2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性。

（3）为了顺利地推行政策，政策主体就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。

（二）公共性与偏好性的统一

公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实际工作然层面来看则具有偏好性。

（1）公共政策是被组织于一定体制内的政府机构和政府官员制定的权威性行动方案。它是用来满足被感知的国家需求的，是政府为了达到某一公共目标而采取的一系列活动，应该具有公共性。

（2）但在现实中，由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。

（3）另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

（4）政府自利性导致政府偏好。

理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。

这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。

所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩，信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等，政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。

（三）应然与实然的统一

任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就