浅谈对美国社区的认识和启示

浅谈对美国社区的认识和启示

2009年11月25日14:56:36 星期三

社区是最基层、最靠近百姓生活、最代表居民基础利益的平台，如何建设并使其发挥应有作用，是上至地方领导，下到普通百姓普遍关注的问题。美国的社区建设起步早，而且在“人人平等”的文化氛围下形成了完整的社区服务体系。结合实地考察、查阅资料，谈谈对美国社区建设的认识和启示。

一、初步认识美国社区

“社区”这个词汇，最初是由德国著名社会学家费迪南德·滕尼斯提出来的，后翻译到美国，就使用了community这个词汇。社区是一个地域性的概念，表示人们自然形成的以血缘、地缘为纽带的比较稳定的社会关系和单位。一般来讲，社区具有以下几个特征：一是社区是由有限数量的人口组成的一个社会单位，因此社区一般规模有限，人们之间的信息沟通比较容易。二是社区这种单位是自然形成的，因此社区一般都具有历史的沉淀。三是社区是超越家庭的基本生活单位。在社区内，人们从事着日常生活、人际交往、感情沟通，乃至可以参与社会的经济、政治生活。四是社区以一定的聚落形式存在，是由一定的建筑和场地安排形式形成的人类居住地。美国社区除了具体上述基本特征外，还有其独自的优势和特点。

(一)社区治理的民主化程度高。在美国，社区参与成为民主政治参与的重要方式。美国社区治理为公民的参与提供了各种渠道。社区会议和社区听证会是普通市民参与社区公共事务的固定渠道。市政府进行某项涉及社区利益的政策变动，首先要做的就是召开社区听证会，听取居民的意见。市议员兼任社区董事会非正式成员，不参加投票。因此，社区的利益和群众的要求能够通过他们迅速地反映到市立法部门，通过地方立法的方式，对社区事务进行宏观调控，但他们不会直接干预社区内部事务。社区最高权力机构——社区董事会都是通过选举产生的，所以他们必须向社区居民负责。除了通过社区代议制参与社区公共事务外，社区居民也可以建立独立的自治组织或者参加社团来表达自己的利益诉求，影响社区董事会以及地方政府的决策。在美国现代社区治理中，公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接影响社区的公共事务，也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。总之，美国社区治理表现出的对社区居民参与巨大的容纳能力，其民主化程度高是显而易见的。

(二)非政府组织在社区自治中扮演重要角色。社区非政府组织是美国社区实行居民自治和民主共管的主要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务。据统计，至2003年“活跃在美国大中小城市社区内的各类非政府组织共有100万个左右，约占美国各类组织的6％。1999年通过募捐、接受个人及企业捐赠、基金会和政府资助以及服务收费，美国非营利组织共筹集6 700多亿美元用于支付工作人员工资以及提供各种服务的费用。这些非政府组织提供多样化的服务，推动了美国社区服务功能的开拓和服务体系的建立。它们承担了原属于政府所提供的管理和服务，减轻了地方政府的负担和成本。非政府组织作为个人与国家之间不可或缺的中间环节而存在，有助于培育居民自治意识和社区参与意识。它们成为民选官员与社区居民之间的沟通桥梁，为居民参与社区公共事务提供了渠道，保证社区居民有秩序、有组织地参与社区公共事务。同时，非政府组织发展和增多，他们需要为争取政府支持和私人基金而展开激烈的竞争，促使其不断提高服务质量。

(三)居住社区协会在社区管理中发挥重要作用。美国的居住社区协会是由房地产开发商发起组织的“业主协会”，是一种民间自治机构，有一名主席和若干名委员，他们由本社区业主投票产生。居住社区协会主要负责对公寓住宅小区内的一切事务进行管理，包括聘请物业管理公司向住户提供服务，管理社区物业的公有部分，如街道、停车场、球场、游泳池等；负责起草物业管理条例，监督条例涉及的范围，如住户粉刷自家外墙用的涂料颜色，住户是否可以将衣服晒在室外，等等。如果住户违反规定，居住社区协会有权对违反者进行罚款，有权起诉违法住户每月按时向居住社区协会交纳管理费用，以维持公寓及其它物业共有部分的维修费用。目前，美国共有约16万个居住社区协会，而且正在以每年数千个的速度增加。美国地方政府非常欢迎居住社区协会，因为这一民间自治机构减轻了政府向居民提供服务的负担，使他们节约了服务费用；购买住房的业主们也很欢迎居住社区协会，因为它可以有效维护和修理社区内的公共财产。

(四)社区学院是社区教育的主要基地。社区学院是美国高等教育的一大创举，已经有一百多年的发展历程，对美国的教育及其经济发展起了很大作用。芝加哥大学最早在1901年创立了Joliet初级学院，一般认为这是美国的第一所社区学院，其宗旨是为接受了12年义务教育的学生提供大学水平的课程教育，并把这种教育看作是第13年级或第14年级的学生。随后初级学院，尤其是公立的初级学院迅速地发展起来，并且不断扩大办学目标和职能，不断增加课程设置和系科设置，开办为社区服务的项目，逐渐成为以社区为中心的教育机构。目前，美国有社区学院1471所，其中公立的963所，私立的508所；在校生达600多万，占美国大学新生总数的34%。社区学院面对的是社区各方、各界的呈立体式的教育需求，普遍具备职业技术教育、补偿教育、社区非学历教育、大学转学教育和普通教育五大职能。其中，职业教育所占的份量最重，社区学院中修读职业系科的学生占绝大多数，职业系科的学生出路很好，很易找到合适的工作。据统计，美国社区学院职业教育的毕业生中约有75％的学生能找到学用一致的工作。补偿教育在提高成人基础文化程度、扫除功能性文盲方面起着重要作用。大学转学教育为进大学深造成才者开辟了广阔的通道。社区非学历教育是指那些不计学分、不发文凭、不授学位的教育服务，内容更是包罗万象。普通教育的目标主要是使学生获得行使公民权利与义务的能力、培养独立思考解决问题的能力等。美国社区学院倡导“服务学习”的理念，帮助学生确定自己将来的职业兴趣和方向，据调查，88%的学生认为社区学院“教会了我有兴趣地工作或使我获得了解工作的机会”。

(五)社区图书馆成为社区生活的重要活动场所。纵观美国社区图书馆100多年的发展史，始终面向所有公众、为弱势群体提供知识服务的理念和实践贯穿了社区图书馆发展的整个历程，其指导方针始终未变，改变和提高的只是图书馆的运作形式。面向不同的阶层和社会群体，提供基本服务和延伸服务是图书馆的根本目的、是美国社区图书馆一切工作的出发点和归宿。如果走进任何一个社区图书馆，我们就可以看到，儿童把它当作放学后的安全之所：老人把它当作排解寂寞之处；成年人把它当作自我完善之地；来美国的新移民把它当作融人美国社会的第一课堂。社区图书馆的服务已延伸到集文化、教育、娱乐等于一身的综合服务。美国图书馆协会调查数据表明，90％以上的被访者表示虽然通过网络可获得信息，网上有大量电子图书等资源，但他们仍然需要图书馆。据了解，读者人均每年去图书馆10次以上。平均每个读者每年从图书馆借阅7本多的图书(不包括DVD等音像制品)。有2／3的美国人访问过图书馆，越来越多的美国人利用图书馆的资源。社区图书馆也是社区文化中心，社区公共图书馆除了有借阅功能以外，同时还有许多配套的社区活动项目，并提供公益活动的场所。许多社区图书馆都提供一些特别服务，经常举办创新性的活动。如，美国的税收项目繁多，表格复杂，所有社区图书馆都可找到各种税表，并提供包括咨询、资料翻译等服务；有的图书馆设立小剧院，为孩子们提供喜爱的木偶剧、戏剧表演及演讲、展览等活动。

(六)充满活力的社区卫生服务体系。美国的社区卫生服务起源于19世纪末，其社区卫生服务体系

充满活力，形式多种多样。卫生服务组织结构松散，社区卫生资源的配置以市场调节为主，服务或功能的体现以需求为导向，表面杂乱，实际有序。美国的卫生服务系统由社区卫生服务和医院服务两大部分组成，社区卫生服务主要由家庭医生负责，家庭医生通常以个体或集体的形式开业。居民就医时一般先找家庭医生，如果需要住院则由家庭医生转诊。美国的社区医院主要由地方政府、地方慈善机构或社区居民出资、捐资兴建，服务对象是社区居民。社区医院的数量占医院总数的80%，平均病床数在150张左右，主要是为急性病和外伤患者提供短期住院治疗。社区卫生服务中心(Community Health Center)主要有三种不同类型：综合性社区卫生服务中心，人员配备比较全面，提供医疗、预防、保健、健康教育等综合性服务；以社区护理和照顾为主的社区卫生服务中心，实际上是提供家庭护理和生活照顾的专门机构，一般没有专职医生，主要由社区护士上门为病人提供专业护理，由护士助手上门为病人提供生活照顾；专科社区卫生服务中心，最常见的“专科”性社区卫生服务中心是社区精神卫生服务中心。美国的社区卫生人员家庭医生、社区护士、护士助手、社会工作者、康复师、健康教育人员等。美国医师协会通过对医师资格考试的有关规定，来控制医师数量。

二、我国社区发展情况

我国城市社区是从居委会组织发展而来的。上个世纪90年代初，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。经济的市场化要求对公有制经济实行战略性的调整和重组，使一大批人员从国有企业和集体企业中分离出来，由“单位人”转变为“社会人”，同时随着中国社会转型的加快，几亿农民从土地中分离出来，进入城镇第三产业，使城镇人口迅速增加。因此，市场化与城市化的迅速推进，使原有的居委会在组织规模、职能定位和活动方式上已经远远不能适应城市基层社会化与民主化管理的客观要求。20世纪90年代初，中国的城市社区应运而生。在党中央和国务院的支持下，截止2001年底，中国县级以上城市对社区的规划与重组初步完成。按照地域性和认同感等社区构成要素，各城市均由两三个或更多个居委会所辖区组合为一个社区，命名为“社区居民委员会”，从而成为政府主导、社会各界参与、居民群众民主管理的城市基层新型组织形式。

中国城市社区由点到面历经十多年的发展，虽然时间比较短，但仍积累了比较丰富的经验，取得了重要进展，初步形成了比较完整的社区组织领导和管理体制．各大中城市创造了具有不同特色的社区发展类型或模式，得到了各省市地方政府的大力支持，基础设施等方面的条件逐渐得到了改善，有些社区初步纳入了地方政府发展规划，社区理念也逐渐被城市居民所接受，得到了社会各界的认同。尽管如此，中国城市社区发展仍处于不成熟的阶段，组织领导体制、管理体制、自我发展还存在许多难以解决的问题。

(一)社区规模过于狭小，极大地制约着发展的空间。难以在更大的范围吸纳政府和国内外资金支持，束缚了社区组织的活力。北京市西城区划分为47个社区，天津市西城区划分为217个社区，南京市玄武区划分为86个社区。沈阳、长春的每个社区居民人口为150～10000人左右。城市社区人口规模最多的是北京市西城区，每个社区人口为2万至3万人之间。大多数城市社区涵盖的人口规模为4000至8000人左右。社区的组织、地域和人口规模狭小造成了自身难以克服的许多弊端：一是难以承担更多的社会化管理、社会化服务任务；二是难以吸纳更多的居民和驻社区单位参与社区建设的事务；三是难以整合、利用和开发社区资源，形成资源共享；四是加重了地方政府管理负担，造成了大量的人力、物力和财力的浪费；五是难以吸纳民营资本和国外资本参与社区的发展。

(二)社区组织职能界定不清。社区组织是什么?人们对此缺乏科学的明确定位。一些社区组织成为居委会的翻版；同社区发展相衔接的法律法规建设严重滞后，迟迟不能提到人大立法日程上，致使社区应享有的责权利难以落实。

(三)政府主导型的社区管理体制加重了地方城区政府的社会管理负担，弱化了社区组织的整合功能。从整体上说，我国城市社区在各级地方政府的扶植下成为履行城区政府行政职能的工具，因此造成事实上的政社不分，存在政府办社会，社区自治职能不到位的问题。

(四)社区工作者负担沉重、办公条件差、待遇低，并承担了过多的行政摊派任务。据调查，社区组织每年要同上级各有关职能部门签订各种责任书、合同和达标书等几十份，还要接受地方党委和政府几十个职能部门的二十几项检查，占用了社区工作者的大部分工作时间，搞得苦不堪言；多数社区组织的办公用房达不到当地政府规定的标准；社区工作者的工资待遇，没有统一的标准，普遍存在着远远低于当地城市职工平均工资水平的问题。此外，大多数城市的社区工作者没有退休养老金和医疗保障，影响了队伍稳定性，难以吸收高素质人才。

三、对我国社区建设的启示

美国纽约市社区董事会章程规定，对社区“实行规模控制，使每一管区人口不超过25万人”。根据我国城市人口密集、居民居住区相对集中、居民区地域空间相对狭小和地域内分布的机关团体组织众多等状况，参照现有“两级政府、三级管理”的体制，借鉴美国社区人口规模设置的成功经验，我国应该在县级以上中心城市创建以街道办事处辖属地为基础的、涵盖10～15万人口规模的社区，形成一街(街道办事处)一区(社区)的社区发展模式，有利用发挥涵盖区域较大、居民人口较多、区域内各类资源丰富等比较优势。

(一) 重组现有社区。重新审定城市规划，按照规模适度、方便管理、反馈迅速、便利通畅的原则，把城市街路等基础设施同自然、人文景观等要素综合起来，适度扩大街道办事处管辖区域，重新设定街道办事处辖属地，使之扩大到10万人口规模以上。要以街道办事处划定的地域范围为基准，对辖区内现有分布的若干小社区进行组织合并，对原有社区的办公用房和相关设施进行重新配置，建立一个街道办事处辖地内设置一个社区的组织模式。为此，需要进一步改革现有的城市管理体制，建立“两级政府、两级管理”的城市管理新体制。在原有的“两级政府、三级管理”的城市行政管理体系中，街道办事处作为区政府的派出机构，承担着对城市基层社会综合行政管理的职能。而大社区组织的建立，标志着街道办事处在城市的街道、社区层面把对城市基层的社会管理权力转移给社区，由社区组织独立行使基层社会的综合管理权，街道办事处作为政府派出的机构在社区担任综合协调、规划指导和行政执法监督的职责。同时，市区政府的各职能部门在社区内统一设置工作站，同街道办事处实行“一门联动式”办公，行使社区层面的行政执法职能，从而在大社区内，建立一个社区自治管理系统与政府行政管理系统相统一的工作平台，从而产生共生机制。

(二)重建社区组织体系。应在社区党工委的总体领导下，建立“一个大会，两个机构”的社区组织体系。“一个大会”，即社区成员代表大会，由居民代表、社区内各种社会团体组织和中介服务组织代表等选择产生，是社区最高的权威机构。“两个机构”，即社区办事机构和社区监督机构。社区管委会是社区成员代表大会下设的办事机构，行使社区成员代表大会委托部署的社区属地综合社会管理权。管委会成员由社区成员代表大会选出的常委担任。社区管委会成员应列入国家事业干部编制，管委会的各职能部门，可根据需要选聘若干非专职的社区干部，其工资待遇可以通过地方财政、社会筹集、管理服务费等多渠道解决。社区评议委员会是社区成员代表大会下设的民主监督和评议机构，对管委会的管理工作进行监督、检查、评议，对街道办事处和政府职能部门工作站的工作提出批评或建议，对社区服务组织的工作进行监督检查，及时反映社情民意。

(三)创新社区管理体制。社区式管理新体制的基本特征，是由社区自治组织独立行使属地综合管理权，地方政府及其职能部门真正切实做到把对社区的管理权、管制权、管辖权交给社区，由社区组织对管区内的社会事务进行独立自主的管理，地方政府及其职能部门不再插手干预。社区管理体制实行“复合式”运作和“一门联动式”办公，即社区组织在辖区内按照职能分工对基层社会的综合管理，对社区管委会的工作指导和行政执法，对政府职能部门工作站的行政管理这三个工作层面开展各自相对独立的工作，同时建立条块结合、以块为主、相互配合的工作整合机制，从而在一个统一的大社区内实现管理、执法、行政一体化的工作机制。

(四)推动社区服务社会化、系统化和网络化。按照全新的理念和方式，大力提高社区服务的整体技术水平是为了满足全体居民群众不断增长的多方面的需要。现代社区服务体制的运行模式就是把社区公益性福利服务同市场运作的服务业有机地结合起来，相互配合。创建社区服务新体制的基本要求和目标，是通过社区服务的社会化运行、产业化经营和网络化服务，实现社区服务手段与方式的社会化和现代化。促进社区服务手段与服务方式的社会化和现代化，必须以社区自治组织为龙头，整合现有分散、孤立和各自为政的社区服务机构，对社区服务实行统一的系统化管理，大力创造多元参与、多元投资的开放式的社区服务格局，充分发挥社区服务中心的主导作用和组织协调作用，实行系统化的全程联动服务。把社区服务的社会化与产业化发展结合起来，不断拓宽服务领域，增加社区服务项目，为居民提供多层次服务。进一步引进市场机制，把全方位有偿服务和公益性社区服务有机地统一起来，积极培育公益性中介社区服务组织。运用现代计算机和网络技术，大力发展社区服务信息系统，建立起集信息网、通讯网和服务网为一体的市、区、街道社区、居委会这四个层面优势互补的社区服务网络体系。

(五)推进社区管理体制综合配套改革。把社区发展列入中央和各省市的财政投资计划，做到逐年增加投入，并把资助社区，改善城市社区基础设施条件列入中央和地方财政预算。通过建立财政引导资金、政策扶持、大力发展社区基金和慈善组织，鼓励企业、个人、内外资来社区投资开发，创造多渠道投资的政策法规和社会环境。把社区发展列入城市发展中长期规划，充分考虑到未来城市发展和人民生活水平提高对社区发展的要求，真正使社区发展规划落到实处。建设一支面向未来的职业化与专业化相结合的社区工作者队伍。逐步把社区工作者的教育培训工作纳入组织人事部门的培训计划。我国居委会组织法及有关的法律法规已经不适用于目前中国城市社区的发展。建议全国人大常委会尽快把设立社区组织法纳入国家立法议程，从法律原则上确认大社区组织的设置原则、法律地位、组织机构、基本职能和运行规则，明确社区自治直接民主和社区资金的来源，正确处理社区同街道办事处、政府职能部门、驻社区各单位组织团体的相互关系，实现社区资源共享和资源的合理配置。

(六)创建社区自治的直接民主运行新体制。由于我国城市居民的民主参与意识、规范意识仍处于较低的水平，现阶段的城市社区自治，需要从基础做起，先致力于培训社区居民中的骨干分子，着重从理论上搞清楚社会主义民主和社会主义法制，通过教育培训，提高居民骨干的民主参与意识和法律意识，推动社区直接民主健康发展。建立从居民小组到居委会再到社区成员代表大会的三级基层民主运行新体制，进一步完善社区公共网络平台和办公自动化网络，运用现代科技手段将社区成员代表大会的决议、决定、制度规范等直接传递到居委会和居民小组，居民的要求和建议可通过网络平台及时反馈到社区，形成民主沟通的便捷通道，从而建立有效的民主运行渠道。建立并完善社区成员代表大会、社区评议委员会的工作制度，保障社区成员代表大会表达民意、集中民智，依法对社区事务作出决策，保障社区评议委员会充分发挥批评、质询、建议和监督的作用。