论新公共服务理论与我国服务型政府的构建

综述

登哈特的新公共服务理论有着丰富的内涵，它传扬政府的“公共性”、“服务性”的本质，而非“掌舵”与效率，主张对“新公共管理”所倚的“政府再造”进行再造，从而回归政府的“公共服务”本质。新公共服务浪潮的兴起，对我国政府职能定位有深刻启示，建构现代服务型政府是我国行政制改革与政府职能转变的必然选择。

1新公共服务理论的基本原则

作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。它一经提出，便迅速兴起并大有替代新公共管理理论之势，推动掀起了新一轮公共管理改革浪潮。

2以公共服务为中心的政府转型

提出以公共服务为中心的政府转型，目的是探索市场经济条件下有效发挥政府作用的途径，探索新的情况下政府改革的新路。以公共服务为中心的政府转型，既全面涉及各级政府公务员的观念转变，更直接触及了政府政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，因此这是一次深刻的“政府革命”。我们应当从我国经济社会发展的全局发生，自觉地适应新形势的要求，实质地推进政府转型。

3关于服务型政府的几点原则性构想

自20世纪80年代以来，西方各国掀起了一股行政改革的浪潮，其重要价值导向之一就是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的积极性征转变，服务型政府已经成为世界各国普遍认同的理念。在我国，随着我国体制改革的不断深入，建设“服务型政府”已成为了我国行政改革进程中的重要目标。

虽然“新公共服务”理论是登哈特基于西方的社会历史文化传统和典型美国式的民主价值理念和宪政体制的制度背景下提出来的，东西方在许多方面均存在着重大的差异。但如果我们摒弃意识形态上的偏见，以一种理性的态度来审视“新公共服务”理论。应该承认，“新公共服务”理论的价值观念和原则对于我们建设“服务型政府”具有极为现实的启示和借鉴意义。

论新公共服务理论与我国服务型政府的构建

【摘要】登哈特的“新公共服务”是西方近年来兴起的，批判甚至取代“新公共管理”的全新公共行政理念，它传扬政府的“公共性”、“服务性”本质，而非“掌舵”与效率，主张对“新公共管理”所倚的“政府再造”进行“再造”，从而回归政府的“公共服务”本质。该理论在政府价值取向、政府较色、政府核心力、治理过程等方面，对我国服务型政府建构以有益启迪。

【关键词】新公共服务服务型政府愿景

纵观西方行政学创立百余年来的历史，20世纪70年代以来的30年，是西方行政理论发展最兴盛时期。新公共服务理论作为一种全新的管理理念开始登上历史舞台。随着社会主义市场经济的在中国的发展成熟，政治文明的加快创建“服务性政府”作为中国政府改革的主导趋向和目标模式选择，已经成为人们的共识，但是对于建设“服务型政府”，我们上缺少明晰的理念支持和整体的改革设计和规划。在此背景下，西方新公共服务理论的理念和原则对我国服务型政府的建设具有极为现实的启示和借鉴意义。

1新公共服务理论的基本原则

新公共服务理论是与新公共管理理论的争论中产生与发展起来的，它用公共管理的公共取向、民主取向或社群取向批评新公共管理学的“市场模式”。新公共服务学认为，资本主义与民主政治在强调保护个人自由而不是个人发展的现实问题的社会中存在。当今新公共管理的政府“市场模式”超出了早期“改革”的范围。新公共服务学主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。[1]

1.1服务与公民，而不是服务与顾客

公共利益是通过关于共享价值的对话而产生的，而不是自我利益的整合。因此，公务人员不应仅仅满足于回应顾客的需要，而要聚焦于公民并在公民之间建立信任与合作关系。政府与公民的关系不同与企业与顾客的关系，在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人。公正与公平是政府提供服务时必须考虑的重要因素，政府必须关注公民的需要和利益。

1.2追求公共利益

公共利益是目的而不是副产品。公共行政者必须促成建立一个集体的、共享的公共利益观念。其目标并不是被个人选择所驱使去寻找快速的解决之道。相反，它是共同利益和共同责任的创新。确立社会发展的长远目标与规划不能仅仅由政府官员来进行，而应进行广泛的公众对话和协商来共商社会发展方向。政府应该积极地为公民通过对话清晰的表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，政府还有责任确保经过这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平

的规范，确保公共利益居于主导地位。

1.3重视公民权胜过重视企业家精神

公共利益将由于公务人员和公民承诺对社会作出富有成果的贡献而更好地增进，而不是因为具有企业家精神的管理者好像公共钱财是他们自己的一样的行动。公共行政官员不是他们机构与项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导者等角色来为公民服务。公务员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其自身角色定位为负责任的参与者，而非企业家。

1.4思考要具有战略性，行动要具有民主性

满足公民需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。在新公共服务理论家看来，通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况下，所有相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。为此，政治领袖应该扮演一种明确且重要的角色，他们要明确地表示并鼓励对公民责任感的强化，进而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。[2]

1.5承认责任并不简单

公务人员不仅要关注市场，应该同时关注依法行政、政治规范、专业标准与公共利益。公共行政官员的行动应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准负责。

1.6服务，而不是掌舵

公务人员日益增长的重要角色是帮助公民表达并满足他们的共同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向。现代政府的作用是与非营利组织、自营部门一道，为社区面临的问题寻找解决办法；政府的角色要从控制转变为议程安排，充当各方的调停人、中介人甚至裁判员的角色，为促进公共问题的协调解决提供便利。

1.7重视人，而不只是重视生产率

新公共服务理论认为，行政活动过程固然要以提高行政效率、政策执行绩效为目标，但如果仅仅停留于生产率层面则远远不能涵盖行政活动的目标范围与要求。如果效率目标及其由此萌发的行为完全掩盖了行政活动的人本目的，从长远看是注定要失败的，同时还会导致对组织成员个体的价值观和利益的漠视：即便这些行为也可能达到某种结果，但它并不能培养公民或雇员的责任感、参与意识与热心公益的行为。所以，新公共服务理念中处于核心地位的是人的尊严、信任、归属感、关爱他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识。而不是仅仅对经济价值目标的追求。显然，新公共服务理论倡扬的是以人为本、以公民为本、

以服务为本的理念。

2以公共服务为中心的政府转型

公共服务并不是一个新概念，以往国内外的公共管理和行政管理都有所涉及。但是从市场经济发展和改革进程来说，公共服务又有新的更广泛的内涵。近几年公共服务已经成为我国政府改革的新理念，而且同我国经济转轨、社会转型的实际进程相联系。

2.1公共服务是建设现代政府、推进政府转型的核心理念

(1)公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务和基本的公共产品，用以理解每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等。

（2）公共服务的基本特点是非竞争性和非推他性。公共服务从性质上可以分为三大类：监督管理型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育，新闻出版等。

（3）建设“公共服务型政府”是政府改革的基本目标。在我国经济转轨中建设“公共服务型政府”就是要为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府管理的制度安排。

2.2公共服务是现代社会发展的内在要求

进入工业化以后，社会对公共服务的要求不断增加，并伴随着工业化的加快而日益扩大。马克思就曾经预料，进入工业社会用于满足“共同需要”的那部分，“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。[3]就是说，随着现代社会的发展，公共支出和公共部门的扩大是经济社会发展的客观趋势。良好的公共服务能够保持经济发展与社会发展的平衡关系。我国目前存在的经济发展与社会发展的某些严重失衡问题，重要的是由于改革过程中存在着重经济发展、轻社会发展的问题。由于政府的公共服务不到位，造成了社会发展的许多突出矛盾和问题。因此，实现以公共服务为中心的政府转型对我国经济社会的协调发展具有决定性影响。

2.3提供有效的公共服务是政府干预的本质内容

我国有条件形成公共服务职能的优势。无论是我国的经济体制还是政治体制，都使政府有可能运用多种手段充分发挥作用。过去的问题在于，我们把这个优势主要理解为行政的手段，并且惯于采用直接的行政手段去解决日益复杂的经济和社会矛盾。从我国的实际情况出发，不应当否认恰当运用行政手段的作用。问题在于，要把这个优势更多、更好、更有效地转移到提供公共服务上来。这样，才能体现出这个优势的本质特征，才能够很好地解决经济社会生活的矛盾和问题，才能够得到老百姓的欢迎、企业的欢迎、社会的欢迎，从而树立良好的政府形象。

3关于服务型政府的几点原则性构想

自20世纪80年代以来，西方各国掀起了一股行政改革的浪潮，其重要价值

导向之一就是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的积极性征转变，服务型政府已经成为世界各国普遍认同的理念。在我国，随着我国体制改革的不断深入，建设“服务型政府”已成为了我国行政改革进程中的重要目标。

3.1服务型政府应当树立以人为本的服务理念

新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。譬如在美国很多公共场所，经常都会看到残疾人的身影，是不是这个社会的残疾人比我们中国多呢？经过思考和小范围的调查，得到的结论是美国的公共设施比较齐全，确实处处体现了人本主义的关怀，因此，残疾人可以很方便地出入于公共场所，而在目前的中国可能还无法实现。在我国的公共服务理念中如何真正体现人本主义的关怀也是我们建设所谓的“公共服务型”政府的关键。

3.2服务型政府应当实现从控制导向向服务导向的转变

农业社会的统治型政府和近代的管理型政府都是控制导向的政府，而服务型政府的建设需要解决的就是这个问题，让政府从控制导向向服务导向转变，但服务导向并不是说服务型政府就不要控制了。没有控制，对于服务型政府来说，也是不现实的。所以，在今天我们所说的服务型政府是服务导向的，但也有控制的内容，也会有控制手段、控制过程以及各种各样的控制因素。但是，这些控制是从属于和服务于服务型政府的，它是在服务型政府这样一个总的框架下所使用的控制手段。

3.3服务型政府应当实现从效率导向向公正导向的转变。

我们知道，管理型政府都把效率问题突出到一个显著的位置上，但它盲目的效率追求带来了许多问题。首先，管理型政府往往陷入到效率与公平的矛盾中去；其次，管理型政府在效率追求中周期性地陷入无效率的困境之中，为了获得效率，它往往谋求政府自身的科学化、技术化建设，在致力于科学化、技术化的时候，却带来了官僚主义的低效率。所以，服务型政府应当超越管理型政府的效率追求，从效率导向转变到公正导向上来。

3.4服务型政府应当实现从政府及其行政的工具定位向价值定位的转变

在思考服务型政府的时候，如果我们抛开政治的价值不谈，那么其社会价值也是一个必须考虑的问题。政府处于社会的中心，担负着引导和推动社会发展的职责，如果只看到它的工具性的层面，显然是片面的，即使政府作为社会结构中的一个构成要素，它的价值层面的内涵也是客观存在的。所以，服务型政府建设必须扬弃关于政府的工具性定位，必须把政府作为一个价值实体来认识和建构。

3.5服务型政府需要建立起一个合作和信任的整合机制。

简单地说，在传统的管理型政府的权威整合和价格整合机制中，是看不到人的。所以，服务型政府的建设，是不能照搬管理型政府的这一整合机制的，服务型政府作为以人为本的政府，必须充分考虑到政府与社会公众之间以及行政人员之间作为人而应具有的信任与合作关系的价值，必须把信任与合作的因素纳入到政府整合机制中来，或者说，需要根据人们之间的信任与合作而去自觉地建构起

作为服务型政府自身所特有的整合机制。

3.6服务型政府需要用前瞻性取代回应性

政府是为回应社会要求而设立起来的，或者说，一切政府都努力有效的去回应社会要求，至少在主观上是这样。但是，立足于回应性要求的政府往往并不能真正有效地解决其回应性的问题。服务型政府与以往政府的不同也就表现在它对政府回应性的超越。服务型政府建设问题的提出，恰处于一个社会复杂性和不确定性迅速增长的时代，在这一社会环境下，政府满足于回应性追求是无益的。因为复杂性和不确定性的社会环境，要求政府必须具有更强的前瞻性功能。简单地说，就是要求政府主动地处理前景无法准确预测的事件，而不是等待社会问题积累起来再加以回应。

尽管新公共服务理论源生于西方国家，但它的理念诉求与我国政府的性质及其目标有诸多相似之处，毋庸置疑，新公共服务理论打开了我国政府职能转换的新视角，建构现代服务型政府成为我国行政体制改革和政府职能转换的必然选择。应该指出，由于受到封建特权意识、“官本位”意识的长久影响，我国在构建现代服务型政府的进程中仍存在着许多十分突出的困难与障碍，这就务必以新公共服务理念为参照，从而推进我国行政体制改革与政府职能转换。

【参考文献】

[1] 李军鹏：《公共服务型政府建设指南》，图书编目：ISBN：7-80199-383-7，中共党史出版社，2005年11月，第77页

[2] 珍妮特·V·登哈特罗伯特·B·登哈特：《新公共服务》，图书编目：ISBN:7-300-05584-4，中国人民大学出版社，2004年6月，第7页

[3]中国海南改革发展研究院：《政府转型--中国改革下一步》，图书编目：ISBN:7-5017-0714-6，中国经济出版社，2004年12月，第30页