澳大利亚财政管理体制及启示

澳大利亚财政管理体制及启示

一、澳大利亚国情概况

澳大利亚地处南半球，土地面积768万平方公里，是世界第六大面积国家，也是唯一一个领土覆盖整个大陆的国家。澳大利亚是一个多元文化国家，人口约2000万，是世界上人口密度最小的国家，资源丰富，农牧业及服务业都很发达。它的领土划分为六个州和两个领地：分别是新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、南澳大利亚洲、西澳大利亚洲、塔斯马尼亚洲和北领地、首领地（即首都堪培拉所在地，人口约32万）。

澳洲原为土著人居住，后成为英国殖民地，1901年形成澳大利亚联邦，只有100多年的建国史。由于上述历史渊源的因素，澳大利亚类似英美模式。其政治体制实际上是非完全意义的三权分立。议会是国家立法机构（包括参议院和众议院），负责制定法律，澳大利亚的法律体系很健全。宪法第83款规定，没有法律对拨款的授权，任何资金都不能从联邦中支出。由此看出国家财政资金是由议会控制的。总督是国家元首，由英国女王任命，负责签发议会通过的法案。总督一般没什么实权，但其能够任免总理。行政机关的总理和部长（即内阁）是议会的成员，而且总是从下议院多数派政党中选举出来的。这一点澳大利亚宪法遵循了英国的责任政府模式。这种模式不同于美国，美国总统由人民选举产生，而不是议会成员。同样，总统的部长也从议会外任命。由此看出，其行政机关与立法机关不是完全分离，特别是2005年7月1日后以霍华德为领袖的自由党多年来首次控制了参众两院，更削弱了两权的独立性。澳大利亚主要党派有自由党、工党、国民党和绿党。司法机构包括警察和各级法院，它们对于政府是独立的。

二、澳大利亚的财政管理体制

（一）澳大利亚政府间的事权划分明确

澳大利亚的公共行政管理系统主要沿袭英美模式。国家行政管理分为联邦、州(6个州和2个领地)和地方(约863个)三级。每个州有各自的体制，负责管理地方政府，都具有很大的独立性。与政府分级管理相适应，澳大利亚实行典型的分税、分级财政管理体制，并通过较为规范的财政转移支付制度，尽可能使公民享受均等的社会公共服务。各级政府间事权划分非常明确。

涉及全国的事物由联邦负责，主要有：国防、外交、宏观经济管理、全国性的税收、州际基础设施、电讯、移民、金融、社会保险；涉及州内的公共产品和服务由州一级政府提供，主要有教育、警察、卫生、医疗保健、交通和州内的社会经济基础设施；地方政府只负责一些非常本地化的事物，如：社区服务、消费

者事务、社会治安、环境服务（垃圾和污水处理等）、城市计划、建设和基础设施维护等。近些年的公共行政管理改革更着眼于为大众和社区提供更人性化的服务。转移支付按照联邦宪法规定，凡不属于联邦政府管辖的权限均由州政府负责。

（二）澳大利亚的财政收入

澳大利亚财政收入包括税收收入、收费收入等，主要来源是税收收入。2003—2004财政年度（即2003年7月1日至2004年6月30日），澳大利亚全国财政收入1876亿澳元，其中税收收入为1751亿澳元占的93%。澳大利亚是一个高税收国家，联邦政府税务局负责税收管理。地方政府是由各州依法设立，财权很小。税收分联邦税、州税两种：

联邦税收包括：公司和个人所得税（约占联邦收入的75%）、员工福利税、商品服务税（GST）、预提税、退休基金保证金、关税、消费税等。

州税主要有：财产税、工薪税、土地税、印花税以及博彩税等。州政府的资金来源主要是联邦转移支付（占40%—60%）和州税。

（三）澳大利亚的财政支出

澳大利亚各级政府支出主要依据明确的事权划分，联邦一级主要是行政、国防等本级支出，以及对州级政府的一般性转移支出和社会福利等专项转移支出，后两者支出约占联邦级支出的60%。州级政府主要是健康、教育、环境等支出。在澳大利亚，教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目的是保证各级政府在公共教育方面的服务能达到同一水平。地方政府主要是社区服务等本地化支出。2003——2004财政年度，全国财政支出1812亿澳元，社会

保障支出约占40%左右。从支出结构可以看出，澳大利亚不仅是一个高税收国家，也是个高福利国家。

（四）澳大利亚政府间转移支付制度

当联邦、州和地方政府财力与支出任务不协调而出现纵向财政失衡时，联邦政府要向州及地方政府进行纵向财政转移支付，转移支付的原则是横向财政均衡，即如果该州政府在征收收入方面达到了平均努力程度，在政府管理效率方面达到了平均水平，则该州政府有权利获得财政能力以提供全国平均公共服务水平。因为公民同样交纳了所得税就应该享受到均等化的公共服务水平。澳大利亚财政转移支付的目标主要是推动统一、有序的国内市场的形成，促进经济、文化、社会等各项事业的协调发展。这种转移支付就包括了一般性转移支付和特定转移支付。在近几年财政总收入中，联邦收入占七成以上，州约占二成，地方政府则不足一成。在财政总支出中，联邦政府的支出约占总支出的70%, 其中用于联邦本级的支出一般只有30% 左右，其他40% 则主要用于全国的社会保险以及对州和地方政府的转移支付。

1、转移支付主要有两种类型

一般性财政转移支付。一般性财政转移支付均不指定支出用途，州和地方政府可自主确定支出。

一是商品和服务税转移支付(GST—- Goods and Services Tax)。商品和服务税转移，约占转移支付总额的50%以上。1998年税制改革，推行商品服务税，对商品和服务加征10%的消费税，联邦按照均等化原则在各州间进行分配，以平衡各州收入差距，联邦一点不留。这是澳大利亚联邦与州之间财政关系的一次重要变革。这不但防止偷税、漏税，增加了政府税收，而且通过GST对各州的

转移支付，大大加强了联邦对各州的财政控制能力。2003——2004年度澳大利亚商品服务税实际转移款为332.2亿澳元。

二是政府预算平衡补助款、国家竞争政策款、特定收入补助款和支付给地方政府的地方政府财政补助款。2003——2004财政年度该类转移支付款为24.6亿澳元，大约占到10%左右。

2、特定转移支付

一是特定的工程或项目补助。为了保证州及地方政府教育、卫生等特定职能的实现，由联邦政府指定用途，用于特定的工程或项目补助。每年度大约占到全国财政收入的40%左右，该项转移支付一般要达到联邦或全国的某些目标，并按照项目逐项签订协议。澳大利亚宪法第96条对此做出了明确规定，通过特定转移支付，联邦政府将其部分管理权限转移给州及地方政府。在2003-2004年度，特定转移支付款为229.4亿澳元。

二是转移支付机构及金额的确定。澳大利亚设有专门的转移支付机构，即联邦拨款委员会(Commonwealth Grants Commission),它是具有很高独立性的政府咨询部门。在联邦拨款委员会中有一整套考虑了众多因素的极其复杂的模型来计算各州应得的GST拨款数额。公式设计科学合理，操作公开透明，总的来说分配是非常公平的，因而也为各州所信任。计算每个财年各州地区的转移支付数额是以人均的条件计算每个州的标准支出和标准收入，即提供公共服务的平均水平和获得收入的平均努力程度作为基数。联邦拨款委员会每5年计算一次州人均财政收入水平和支出水平即相对财政能力，作为分配商品劳务税的依据。在收到财政补助后，一个州或地区若要达到标准化预算结果，就需要提供标准化的周期性、循环服务，按照标准化税率征收税收和收费，在提供服务和组织收入两个层面都产生平均化水平的效率。

（五）澳大利亚财政体制启示

1、进一步明确事权和转移支付目标

澳大利亚实施均等化为目标的转移支付，是缓解地区间财政能力差异、保证落后地区的公共服务达到基本水准的重要手段。其各州在诸如人口特征、地理自然环境、经济结构等诸方面存在着较大差异，但从人均收入水平的的地区比较来看，并没有贫富差距悬殊的现状，各个地区人民均可享受到水平相同或相近的公共产品和服务（如教育、卫生、社会治安等），这主要得益于一个有效的联邦转移支付制度。

由此，联系到我国的财政转移支付体制，我国地区间的财政能力差异十分明显，但我们目前的转移支付在缩小地区差异上作用不大。仅以北京市延庆县作说明。延庆县位于北京市西北部，环境因素对首都发展和全市人民生活有着重大影响，在北京市规划中将作为全国生态示范县发展。为涵养生态，不但很多有商机的合作项目不能落户，而且需要将有限的财力投入到环保事业，加之地处偏远，交通不便，即使县政府的努力程度是相同的，与其他区县的财力差距还是很大。这就需要财政体制明确转移支付目标，进一步加大转移支付力度，达到全民享受均等化的公共服务水平。澳大利亚近几年不断加大环保投入，财政杠杆不以经济片面增长为导向，强调经济发展与增长必须限定在生态承受力内，相应要求调整优化财政支出结构，加大与生态平衡相关联的转移支出，这方面的做法是很值得我们借鉴的。

2、澳大利亚财转移支付制度的科学性和稳定性

澳大利亚的财政均等化转移支付有专门的机构（联邦拨款委员会）操作，有健全的法律体系加以保障，过程程序化，金额公式化，科学的补助方式是澳大利

亚政府转移支付制度的核心。使用客观变量（如人口、环境等）的公式可以减少或避免转移支付的盲目性和随意性，增加了透明度。联邦拨款委员会每5年调整测算标准，具有相对的稳定性，利于地方政府制定较为长期的计划。以上很值得我们在转移支付体制改革中借鉴。

三、澳大利亚财政预算改革——绩效预算

（一）预算改革概述

在20世纪70年代以前，澳大利亚是“支出式”预算，不太重视绩效。在80年代到90年代，澳大利亚通过引入支出审议委员会程序，发布四年预算展望，提高了预算透明度和问责度；通过引进权责发生制会计制度，实行财政管理改善计划及业务评估计划，将绩效评价结果融入预算决策；通过制订《预算诚实宪章》和《财政管理及问责法案》等预算法律和财政管理法规，将财政管理责任移交各机构。在1999年到2004年，澳大利亚通过引入机构财政，进一步下放权限，并在各机构引入预算评价绩效目标制度，完成了从支出预算到绩效预算的转变。

（二）财政管理组织机构

1976年以后，为了避免权利过于集中和加强相互制约，由两个部门负责联邦财政管理：一个是国库部，一个是财政和管理部。国库部具体负责经济预测分析、财政收入预算编制、税收政策、税收征管、国债发行、制定财政政策等。财政和管理部主要负责财政预算执行的日常工作，包括预算支出、制定定额、财政资金拨付，并相应提供详细准确的财政资金支付使用信息（决算）及有关建议。澳大利亚公共财务管理的特点是具有独立于各部门的审计监督部门。联邦审计总署独立于其他部门，总审计长由联邦总督直接任命，审计结果直接向议会的公共核算与审计联合委员会报告。澳大利亚就是通过部门之间的相互独立，彼此牵制，

以达到权力均衡、互相监督的目的。我国审计部门也在探索财政支出绩效审计，但由于其隶属于政府，难以保持完全独立、公正的地位，所以导致监督力度不够。

（三）预算编制程序

澳大利亚的预算年度实行跨年制，从每年的7月1日起至次年6月30日止。预算编制从每年10月正式开始至次年5月国会批准，历时约为8个月时间，如加上前期准备的时间，则长达11个月。其预算编制的主要程序为:

7、8、9月：国库部对下年度经济形势进行预测，确定年度财政收入总规模。各部门对上年预算情况进行审核，并为下年度预算编制做准备。

10月：由财政和行政管理部根据国库部测算的财政收入总规模，提出编制年度预算的原则和设想报告联邦总理，然后由联邦总理下发各部门征求意见，各部门就此结合本部门的发展计划编制部门预算（主要是对本部门提供的产出(outputs), 包括新的产出项目、变化的产出项目以及延性的产出项目等，提出预算建议，包括一般支出预算、资本项目预算以及今后三年的预算设想及备选项目库，然后提交财政和行政管理部；

11-12 月：各部门预算建议及财政部汇编的政府支出预算报送支出审查委员会(ERC)。同时，高级部长审查委员会(SMR) 召开会议，确定财政战略和预算优先顺序，审议各部门预算建议，讨论协商各部门的主要目标成果(outcomes)。

1-2 月：总理会同财政部门研究确定产出和目标成果框架(Outcomes and Outputs Framework) 、绩效评价指标(Performance Measurement) 、新政策提案(New Policy Proposals,NPPs) 等，形成政府支出预算草案(Budget Draft)。

3-4 月：支出审查委员会(ERC) 研究审核各部门预算建议及财政部汇编的政府支出预算，审议绩效评价指标以及为达到目标成果而对政府资源的分配，形成绿色预算报告摘要(Green Briefs) 。同时，国库部将收入预算及支出审查委员会通过的政府支出预算一并交内阁审查。

5 月：内阁将政府预算文件( 包括各类预算文案报告、部门预算报表及预算拨款法案等材料) 呈送国会审议。

国会在 6 月30 日以前正式批准下年度预算。

在预算执行中期，为了应付收入形势的变化和年初没有考虑到的支出因素，以及一些突发性事件必须新增支出等情况，将在每年11月份向国会提交补充预算草案(Additional Estimate Bills),国会众议院和参议院在审议过程中的所有会议，社会公众可以参加旁听。议会审议通过后即成为预算执行调整的一项重要依据。

从上述预算编制程序可以看出，澳大利亚作为联邦制国家，议会在其政府管理中处于中心位置，在预算管理体制中也起着决定性的作用，而国库部和财政部在预算编制过程中则分别有不同的职能，起到了相互制约的作用，体现出预算编制的透明性和公正性。另外，澳大利亚预算编制实行5年滚动制，十分强调年度财政收支计划与中长期财政经济计划的有机结合，既注重财政收入分析，更重视产出与最终目标成果的评估，由此也反映出绩效理念在实际操作中的运用。

预算

内阁

议会（特别是参议院）

协调机构

-总理办公室

- 国库部

- 财政部

支出审核

委员会

政府代理机构

（四）绩效预算改革的启示

1、绩效预算是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段，进一步加强公共支出管理，提高财政资金有效性的客观选择。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。对于政府部门，公众对政府提供公共服务的质量与成本的关注，有助于促进政府决策程序规范化和民主化；绩效目标的确立，绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府部门的责任；绩效预算赋予了部门更大的预算执行权，有助于促使政府部门按照成本效能原则优化配置资源，提高财政资金的有效性。对于财政部

门，绩效预算改革有助于促使财政管理方式创新与变革，有助于提高财政资金的有效性。

2、绩效预算的核心是建立起一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。在衡量财政支出绩效时，既要考虑支出的经济效益和社会效益，也要考虑支出的短期效应和长期效应，直接效应和间接效应。为此，必须建立定性与定量相结台，统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为基础，测算出评价指标的标准样本，按照科学的计量方法，对预算绩效结果进行衡量和评价。在制订绩效指标体系时，要充分听取各方面专家和社会公众的意见，要避免出现绩效指标对被评估者产生逆向激励效应。

3 、澳大利亚的权责发生制政府会计与预算改革，真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度，能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息，有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度，加强预算成本计量与政府业绩考核。目前，新西兰及英国、瑞典、美国等国家也已经在政府预算会计中使用权责发生制，或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效，应在政府会计及预算中引进权责发生制，更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。

（五）创新预算编制方法与编制过程，逐步引入绩效评价内容，建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制，首先，要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排和调整下一年度预算，强

化绩效评价结果对预算的约束。此外，推进绩效预算改革，还需要在法律制度、专业人员、会计基础与技术上进行充分的准备。

四、澳大利亚的社会保障制度

（一）澳大利亚的社会保障概况

澳大利亚是高税收、高福利的国家，它是世界上实行社会福利制度最早的的国家之一（早在1910年社会保障体系已经开始建立），也是世界上社会福利最好的国家之一，一个相当完善的社会福利网覆盖全国各地。社会保障内容包括养老保障、医疗保障、救济救助、对家庭有关的补贴等，涵盖方方面面，从孩提时期到老年，生老病死的整个生命过程都受到福利制度的关照。社会保障项目主要有三种形式：年金（pension）、补贴(allowance)、津贴(benifit)。具体有：一是生育补贴，鼓励生育政策，生育子女的所有费用都由财政承担，每生一个孩子还一次性奖励1000澳币；

二是孩子助养费，一个有孩子的家庭年收入不超过65，000澳元便可以领取，每两周约50—300澳元/人，金额取决于孩子的年龄、数量及家庭的总收入和财产。

三是教育，从小学一年级到高中三年级，上公立学校的教育都是免费的。到了大学时，澳大利亚公民可以享受政府提供的无息信贷款，毕业后再还贷款。

四是失业救济金，每两周约330澳元/人，可以保证失业者及家属的生活。条件是需要进行收入和资产评估（单身低于2500澳元，已婚低于5000澳元）。当然，政府的社保部门会经常根据失业者的情况和技能，推荐新的工作岗位。

五是养老金，享受养老金的男性至少满65岁，妇女至少满60岁。养老金领取的多少将根据个人收入、资产而定，并要满足居住条件的要求。

六是很好的医疗保障，全民享有公立医院的免费治疗，通常情况下，开业医生和医院与政府实行统一结帐，病人只需刷卡而不需要付费。

此外，还有学习津贴、疾病和伤残津贴、灾难津贴、边远地区津贴、寡妇津贴、看护津贴、配偶津贴、电话津贴、房租津贴、交通津贴、托儿津贴等。

（二）澳大利亚养老保障制度改革情况

在全球老龄化趋势下，传统的公共养老金计划是否具有可持续性成为一个至关重要的问题，和世界上大多数国家一样，澳大利亚同样面临人口老龄化的问题。1986年，澳大利亚是7个在职人员养活一个退休人员，目前这个比例已经下降到6∶1，2020年将下降到3∶1。如果不建立其他的资金渠道，澳大利亚政府越来越不堪重负，于是，养老保障体制的改革势在必行。职业年金制度的确立，大大缓和了这方面的矛盾。通过十多年的改革探索，澳大利亚初步建立起以三个支柱为基本特征的国家统一立法、政府行政监督、专门机构监管、基金市场运营、社区综合服务的养老保险制度体系。目前看来，这项改革的基本原则和主要措施已为多数人所接受，新制度运行基本平稳。改革呈现以下特点：

1、从独脚拐棍转向三个支柱

1986年以前，澳大利亚养老保险实行政府年金制度，靠税收筹集资金，主要用于支付政府雇员、大公司管理者的退休金和低收入者老年救济。大多数劳动者基本没有养老保险。这种覆盖面窄、现收现付、独脚拐棍式的养老保险制度，因老年人口迅速增长和筹资渠道单一，致使政府负担日益加重而难以为继。

澳大利亚养老保障制度改革的重点是强制雇主为其雇员提供一定比例的职业养老金，并由私营机构运营，具有高度市场化的特点。经过十多年的改革，澳大利亚已初步建立起以“三支柱”为基本特征的养老保险制度，明确了各方的职责。第一支柱是最低社会安全网。由联邦财政出钱，“低水平、广覆盖”的政府养老金。可领取年龄为男65岁，女61岁（今后将逐步统一为65岁）；替代率为男性周工资的25%；每两周支付一次（约400澳元）；这一支柱是该国传统养老保险制度的继续。第二支柱为职业年金。这是1986年以后逐渐完善起来的、以个人帐户为基础的强制储蓄型职业年金即由雇主按一定比例强制性缴费的制度(1992年《超级年金保证费法案》规定了雇主应为其雇员向合格职业养老金基金缴纳费用的最低标准，目前是雇员工资的9%)。同时还采取一系列税收优惠政策，对雇主主动为雇员缴纳养老保险费的可获得一定比例的减税优惠。职业年金覆盖了澳大利亚绝大部分工作人口，已成为一个重要的支柱。第三支柱为自愿性储蓄。政府鼓励雇员自愿缴费，为未来而储蓄投资，更多地依靠自己的力量保障退休后的生活。这样澳大利亚人退休后也能得到相当于社会平均工资60—65%的养老金，加上老年人享有的各种社会福利待遇，可以维持一种有尊严的生活。

2、从政府责任转向社会责任

由一支柱转向三支柱，不仅是养老保险制度体系的转换，而且也体现了政府责任向社会责任的转变，特别是个人的责任增大了。过去，机构和个人作为纳税人，只要照章纳税就行了，养老保险是政府的事。在澳大利亚，长期实行高税收、高福利的社会经济政策，人们没有储蓄的习惯。工资收入除纳税外，几乎全部用于即时消费，甚至超前消费。实行超年金计划，实际上是强制人们为未来储蓄，同时，采用个人帐户、税收优惠、鼓励投资等措施，把养老保险从单纯政府责任逐步转向社会责任，大大增加了个人对自己老年保障的关注。

3、从行政管理转向社区服务

是政府出资澳大利亚养老保险制度改革后，为了加强社会化服务，1997年成立了“中央联接机构”（可简称“中联”，英文名称为Centre Link，设立的非赢利性事业机构），澳方人士称之为“政府与百姓之间服务的桥梁”。该机构与政府各部门保持联系，承担委托的各种服务项目，受家庭与社区服务部委托发放养老金是其主要任务之一。每年由该机构支付的金额高达600亿澳元。中联机构在全澳各地社区有1000多个服务网点，22000多名雇员，使政府从繁杂的具体事务中解脱出来，形成了一个从中央到地方、从城市到乡村、从社区到家庭方便、快捷、高效的社会服务网络体系。

（三）对我国社会保障事业的启示

澳大利亚是一个经济较发达的资本主义国家，有着较为完善的法律体系和成熟的金融资本市场。作为一种典型模式，澳大利亚的养老体系在制度构建、运行机制、监管安排等方面都有其自身的特点，能给我们提供许多启示。

1、完备的法律体系，是维系社会保障制度的基础条件。

澳大利亚同其他西方国家一样，其社会保障制度是建立在依法进行管理的基础上，有法可依，管理规范。澳大利亚之所以能够在不长时间内建立如此完备的社会保障体系，是与完备的立法分不开的。澳大利亚联邦制定的《社会保障法》，对养老、失业及其他最基本的社会保障问题作出规定。相比而言，我国的社会保障立法工作相当滞后，许多方面还存在着法律空白。因此，需要尽快出台《社会保障法》，加快我国社会保障立法进程。

2、调整优化支出结构，确保社会保障事业发展。

社会保障制度是市场经济的“稳定器”，世界上各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱，并从财力上和政策上加以引导。建立健全符合国情的社会保障制度，国家财政也应以预算形式管理社会保障资金。澳大利亚联邦财政用于社会保障支出占财政支出总额的比重约为40%，多数发达国家这一比重大都在30%以上，而我国则不足10%。这说明我们的社会保障事业发展任重道远。我们应按照公共财政的要求,把属于社会公共需要的社会保障支出部分由财政承担起来。

3、发展多层次养老保障体系。

对比澳大利亚，中国的养老问题更加突出和尖锐。第一，我国老龄化的速度快，程度高。老年保障问题本身就是影响社会稳定的重要因素之一，而计划生育政策导致人口结构在短期内发生巨大变化，使得老龄化的来势更加迅猛。第二，中国的老龄化是在经济向现代工业化转变过程中发生的，像澳大利亚这样的发达国家是“先富后老”，而我们是“未富先老”，因而矛盾更为尖锐与突出。第三，中国的老龄化与经济体制转轨同步进行，在这一过程中，原有的社会保障制度迅速解体，新制度的建立也更为紧迫。传统现收现付体系内生的隐性债务与艰巨的企业改革交织在一起，导致高昂的转轨成本，政府在养老方面面临严重的资金压力，财务负担越来越大。如何构建一个与经济发展水平相适应、健康、可持续的养老保障体系成为决定我国经济社会能否和谐发展、市场化改革能否顺利进行的一个关键性因素。

澳大利亚养老金制度改革的经验告诉我们，多层次的养老保障体系是世界养老金制度改革的必然趋势。除政府提供的养老保障外，应该给予特别支持和重点发展的是作为第二支柱的职业年金制度。首先在法律保障上有《超级年金保证费法案》；在税收方面，通过在缴费、投资、领取等环节的税收安排鼓励职业养老金的发展。以上做法均值得我们借鉴。改革开放以后，我国个人收入水平显

著提高，但资产结构却不够合理，养老资金明显不足。如果政府能够合理引导各单位将用来发放给职工的各种福利和补贴中的一部分以养老金的形式存入职工个人账户，并给予税收方面的减免，不仅可以减缓工资上涨带来的通胀压力，而且对资本市场我国和经济稳定增长有一定的推动作用。如果我们将企业年金视为整个养老体系中一个必不可少的重要支柱来发展，一定的激励措施就是非常必要的，在目前自愿性的企业年金制度模式下尤其如此。

4、结合我国国情，积极探索新型农村社会保障。我国人口多，经济基础较薄弱，农村人口占全部人口比重较大的国情来看，是不可能照搬澳大利亚的做法的。我国社会保障及社会保险制度的建立与实施，必须从实际国情出发，积极探索新型农村合作医疗和养老保障，坚持城乡有别，低水平覆盖，保障基本生活的基本原则，必须要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。