行政组织

第五章行政组织

第一节行政组织概述

一、行政组织的涵义

（一）三种理解 1.广义和狭义 2.静态和动态 3.阶级和社会属性

行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。

静态的行政组织结构。动态的行政组织过程。生态的行政组织环境。心态的行政组织意识。

（二）行政组织和相关概念的异同

1.行政组织和行政机关

（1）范围：行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中的次级系统；

（2）法律效力

行政组织综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体

行政机关单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体

2.行政机关和行政机构

（1）两者不存在本质上的区别

（2）行政机构侧重编制、预算和组织结构

行政机关侧重主体、职权和法规

二、行政组织的特征

（一）政治性 1.阶级性：国家行政组织的本质特征

2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来

（二）社会性 1.服务性

首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障

2.管理性制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调

（三）权威性

1.约束性以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力

2.强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒

（四）法制性

1.行政组织本身的法制性

组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序

2.行政组织管理社会公共事务的法制性

包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力

（五）系统性

1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职

2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系

（六）发展性

1.动态性社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整

2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应

三、行政组织的基本构成要素

1.组织目标明确（Aim）

（1）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的

（2）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等

2.法规制度健全（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系

3.职位权责分配合理：（Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系

4.人事调派恰当(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；

5.行为方式优化(Style) 从时空和管理对象的条件出发选择行政行为的最优方式

6.财务数量适中（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支

7.价值观念整合(Value Jugement) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；

8.运行机制有效

四、行政组织的产生与成立

：（一）产生的依据 1.宪法：宪法是行政组织产生与成立的基础

2.法律：一般为国家的行政组织法

（1）明确在法律中规定行政组织的设置；（2）先由政府行使创议权，再由法律认可；

3.行政裁量权：两种情况

（1）政府根据法律授权自行设立某些机构（2）政府根据法定职权设立某些机构

（二）行政组织的效力：合法性

1.立法机关：议会制国家，议会、国会、人民代表大会，国家权力机关

2.内阁：内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法机关认可，如英国、德国等

3.折中制：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力

（三）行政组织成立的法定程序

1.由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依据和现实原因

2.由批准机关审议其合法性，决定设置与否

3.由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力

五、行政组织的种类

1.首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统如内阁、国务院；

2.职能机关

隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；

3.幕僚机关：辅助或办公

各级政府的办公厅（室）、机关事务管理机构，无特定专业性，直接听从行政首长的指挥

对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定

4.咨询机关（Brain Power）

智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑

5.派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署

第二节行政组织的结构和体制

一、行政组织结构的含义与性质

（一）含义组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制；

（二）性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在，依据“黑箱”原理可以解决这个问题；

1.结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；

2.结构与职位：职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性；

3.结构与模式（1）直线集权制

优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于

确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。

缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务

中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难

做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者

很难具备各方面的知识和技能。

适用范围：规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简

单、日常程序固定的组织系统。

（2）直线参谋制

（3）直线职能制

优点：各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，

精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。

缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。人员容易缺乏整体观念。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，出现政出多门、推诿扯皮等现象，增加了协调的任务和困难。

适用范围：单纯的直线职能制在实践中很少采用。

（4）直线综合制现代政府的主要结构形式

优点：直线职能或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。一方面，直线职能管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，有利于其集中精力处理组织的重大宏观问题。另一方面，参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。

缺点：一方面，如果参谋机构人员的权限过于集中，会干扰、限制直线职能管理者的工作；另一方面，如果直线职能管理者的权限过大，则会影响参谋机构作用的发挥，削弱组织的整体领导和统一指挥。此外，在这种组织结构形式中，各专业分工的参谋机构间的横向联系较差，容易使直线职能管理工作陷入矛盾和混乱之中。

（5）直线分权制矩阵型结构形式

优点：垂直领导和水平领导并重。加强了管理活动的纵向联系和横向

联系的整体性。项目组负责人根据具体的共同目标协调各职能部门的活

动，可以减少它们之间的矛盾，加强它们的横向联系。同时，各职能部门

的积极作用可以使不同部门的专业人员组织在一起，更好地发挥综合优势

，提高工作效果和组织效率。

缺点：多重领导，会产生指挥和协调方面的问题。处理不当，反而会

降低组织效率。

适用范围：大型建设或科研项目。

二、管理幅度和管理层次

（一）管理幅度

1.含义：一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围

2.决定管理幅度宽窄的因素

（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；

（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等

（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；

（二）管理层次

1.含义：以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目

2.行政组织管理层次的划分

无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；

（三）管理幅度和层次的关系

在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；

如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多

三、行政组织体制类型

含义：它是国家根据政治经济发展的需要，通过法定程序，将行政组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化、法制化的表现形式，即行政组织机构设置、领导方式、职权划分以及运行模式等制度的总和。

它是国家政治体制的重要组成部分，是保证国家行政管理整体效能的中心环节。

核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。

行政组织体制主要有以下几种形式：

（一）首长制与委员制

这主要事根据组织中行政最高决策权和担负行政责任的人数而划分的。

首长制是指行政组织中法定最高行政决策权力由行政首长一人行使的行政组织体制，因之又称为独任制。美国的总统制是首长制的典型代表。

委员制是指行政组织中法定最高行政决策权由两人以上的人员组成的委员会集体行使的行政组织体制，又称合议制。瑞士联邦政府是委员会制的典型代表。

（二）集权制与分权制

当代行政组织以责任明确，行动迅速为重，偏向于首长制。

我国在解放初期，实行委员会制。1982年宪法规定实行首长制。

（二）集权制与分权制

是以上下级的权限关系为标准化分的

所谓集权制是指行政系统所有决策权都集中在中央和上级机关，地方和下级机关只能根据上级机关的决定、法令和指示办事的行政组织体制。在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。

所谓分权制是指中央和上级机关只对下级机关作某些重大方针原则方面的指示和规定，地方和下级机关在自己管辖的范围内有权自主地处理决定问题，上级机关对其在权限内决定的事项不加干涉的行政组织体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制

“权之分配，当以权之性质为对象”

要注意发挥两个“积极性”

集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。

（三）层级制与职能制

它们是按照机关内部各单位的职权性质和范围来区分的。

层级制是指将一个行政系统从纵向分为若干层，每一个下级层次对上一个层次负责。各个层次的领导者所管辖的业务性质相同，但其管辖的范围随层次的下降而缩小，层级制又叫分级制。

职能制是指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能部门的组织体制。每个部门业务行政不同，但权限范围大体相当。它是同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式

第三节行政组织原则

一、为民便民的原则

为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨。我国国家行政组织第一的和最高的原则。

二、完整统一的原则 1.布局统一。 2.指挥统一。 3.目标统一

三、权责一致的原则 1.明确职责范围，完善权责体系。2.建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度。

四、精干效能的原则

我国宪法第27条规定“一切国家机关实行精简的原则”。

1.组织设置要精简。

2.层级幅度要适中。

3.行政人员要精干。

4.办事程序要简化

五、依法行政的原则

1.按法律依据设置机构。

2.按法定程序办事。

3.依法审定行政编制。

六、适应发展的原则

1.行政职能重点的变化。

2.行政管理权限的转移。

3.新的社会问题的出现。

4.临时特点的管理任务。

第四节我国行政组织的设置

一、我国行政组织的层级划分

1.全国行政层次划分（五层）

中央政府（国务院）省、自治区、直辖市、特别行政区政府省辖市政府（设区市政府）

地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府

2.国务院机构层次划分：

部、委机构、直属机构、办事机构司（局）（办事机构不设司局）处（室）

3.省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）处（室）科

4.省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）科

5.县级政府的机构层次划分科（局）股（科）

案例1：“八大处”和“五官科”的故事

根据以下材料，分析该局长的做法有何失误之处？违背了行政组织机构和职位设置哪些原则？

某局是一个有几十年历史的老单位，为老百姓办了不少实事，政绩不凡。一直以来，在公众心目中都有一个较好的形象。局长在这个单位待了近二十年，从科员到科长，从科长升到处长，再从处长升到局长。两年前他当了局里的第一把手之后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴下属的甘苦。他觉得自己能有今天的地位，离不开同事们的支持和帮助，只有给他们都安排一个合适的位置，心里才会踏实。于是，他多方努力，说通上级，打通关节，增设了许多机构，同时增设了一些副职，使许多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高兴。但是，这样一来，这个局暴露出了新的问题：原来的四个处变成了八个，原来每个处管辖三个科室，如今变成了五个，正副处长和正副科长也成倍地增加，结果造成机构臃肿、互相扯皮。“八大处”和“五官科”使局长吃尽了苦头，这个局的工作也碰到了前所未有的难题。

答案：精干效能原则完整统一原则依法行政原则

案例2：事与愿违

试用行政组织设置的原则分析该市政府在机构设置方面存在什么问题？你认为应该如何解决这个问题？

某市原主管城市建设的职能部门是市城建局。为适应城市建设事业发展的需要，协调城建局与其他政府职能部门的关系，市政府成立了城市建设委员会。后来，市政府为加强对城市建设工作的领导，又在市政府办公厅成立了城市建设科，协助市长协调城建委和城建局的关系。这样，就出现了一个城市三个机构主管城市建设职能，结构职责不清，互相扯皮的是层出不穷。有利的事大家抢着干，有困难的则互相推诿，而且，属于处级单位的城建委和城建局要想政府请示、汇报工作时，还要通过市政府城建科这一科级机构，又多了一个层次。这样，事与愿违，严重影响了该市城市建设的发展。

3.用行政组织的相关理论分析小王的处境，并分析该组织可能遇到的问题及解决办法。

小王是刚刚毕业的大学生，通过国家公务员考试进入了某机关。初进单位他就感到有些不适应，原因是每到午饭后，同事们就关在办公室里打扑克，有时科室之间还会相互串门，好不热闹。而小王恰恰不爱打扑克，很长一段时间，他都无法融入“扑克”队伍中面对这种局面，小王感到很苦恼。