当前中国司法公信力的现状研究

当前中国司法公信力的现状研究

——以法院为视角

近几年来，人民法院紧紧围绕党的中心开展工作，始终坚持公正与效率，认真践行司法为民，狠抓队伍建设，积极推进审判方式改革，各项工作取得了显著成效。但遗憾的是，我们经常听到社会各界对法院工作的不满和认为司法不公的抱怨，法院的裁判难以得到普遍的认可和执行，“私了”现象居高不下，信访、上访事件不断增加等。归结起来，这都是公众对司法不信任的具体表现。因此，加强司法机关公信力建设，是全面实现执法为民宗旨的重要举措，加强对影响司法公信力因素和对策的研究，是司法机关，特别是基层司法机关共同面临的重要课题。

关键词：司法公信力、因素、审判、民意

一、司法公信力的基本内涵

司法是人类创立政府后用以定纷止争、惩治犯罪的手段，也是人们在对自身价值追求与个体行为能力的有限性发生不可调和的冲突时而不得不作出的选择.而公信力来源于英文“Credibility”，它是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。司法公信力是指司法人员（本文仅指法官）通过长期地司法执法活动向受众提供正义、公平、可信、权威、高尚的执法案例，在受众心目中建立起来的诚实守信、公正、正派的信任度和影响力，其包括三个方面：1、司法公信力是受众对法官执法活动的信任期待；2、司法公信力是受众对法官自由心证的价值认同；3、司法公信力是受众对法官公正司法的自觉维护。也就是说，司法公信力是在长期的发展中日积月累所形成，在社会公众中的广泛的权威性和信誉度，在受众中有深远影响的司法自身魅力。

二、司法公信力缺失的现状

近年来，随着我国经济社会的发展和法治化的逐步推进，各种新类型的社会问题和纠纷不断涌现，而司法机关作为“社会公平正义的最后一道防线”，人们更多地把解决争议的目光投向司法机关，寻求司法救济，这是法治进程中令人鼓舞的进步。但从社会实践中看，司法公信力依然面临着挑战。

首先，涉法信访折射司法公信力不足。据最高法院2010至2011年度工作报告统计，最高法院在2011年办理来信来访147449件人次，地方各级法院办理来信来访3995244件人次，其中2011年全年涉诉信访达455242件人次。涉法信访问题是部分群众对司法不信任的表现和结果，司法公信力不足导致“信访不信法”现象的产生。

其次，司法“乱作为”。司法乱作为主要表现在一些司法机关或司法人员违反法律程序和实体规定，为谋取个人利益、部门利益或地方利益，滥用司法权、乱罚款、乱扣押、乱查封、乱冻结。当前，有的法官办人情案、关系案、金钱案，甚至徇私舞弊、枉法裁判，造成恶劣影响。据2011年最高人民法院工作报告显示，2011年全国共查处违法违纪审判人员292人，其中依法被追究刑事责任109人。卢卡斯曾说过：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现”。而在我国的司法实践中，司法机关内部的红头文件、请示、批示、指示、通知、讲话等形式却提供了各种暗箱操作程序，为司法不公和司法腐败提供了捷径，蚕食着司法公信力，拖累着法治建设进程。

最后，司法不作为。司法不作为主要表现为司法机关或司法人员不履行法定职责，有案不立，对案件久拖不决，效率低下。尤其是效率低下，不仅容易使当事人对司法能否公正心存疑虑，而且还可能使当事人在遥遥无期的等待中失去对法律的信心。“立案难”、“申诉难”和“执行难”作为司法不作为的主要表现，主要表现有老百姓没钱打官司，诉讼成本高、费用大；一些案件有理打不赢官司；一些案件诉讼周期长，判决没有稳定性；当事人对已发生法律效力的判决不服，进行申诉尤为困难；生效的裁判得不到有效执行，合法权益得不到有效的保障。

随着网络、电视及报刊等传媒的深入传播，其报道的一些案件也引起人们对司法公信力的关注和忧思。例如“银法造假案”、“三名基层法庭法官编造25起假案事件”, 等等。这些案件均引起了公众对司法公正的极大质疑。在构建社会主义和谐社会，推进依法治国方略深入实施的形势下，我们的司法公信力为何仍然日渐缺失呢？盲目的司法改革并不能带来社会公众对司法的认同，找准病因，对症下药。

三、影响法院司法公信力的因素

目前，影响法院司法公信力的因素主要有以下几个方面：一是社会大环境的影响，诚信政府、诚信社会的大环境尚未形成，民众对包括司法机关在内的国家机关缺乏信任。二是我国现行的法治状况自身也存在不公正的基础。法院的人事权、财政权掌握在地方党委、政府手中，审判过程中，极易受到地方有关部门的干预，形成地方保护主义。三是“程序公正”的司法理念没有得到应有的重视。正义不仅要实现，而且“要让正义以人们看得见的方式实现”。对程序的漠视也引发了社会对于法院判决的合理怀疑，损害法院的公信力。四是当前法官群体的法律水平与道德水平大大降低了法律的权威和法院的公信。审判工作中不合理的失误、差错案件的不断出现、少数法官违法违纪现象的发生，使公众对法院公信力缺乏足够的信心。五是高昂的诉讼成本也大大限制了人民群众对法院判决的公信。高昂的诉讼成本阻却了一些人通过法律途径寻求保护的道路，而转向“私了”解决彼此之间的纠纷，同时，也造成一部分当事人“赢了官司，输了钱”，如此种种都将大大降低法院的公信力。此外，部分群众法制观念淡薄、公众对司法的不正当期待及对司法的期望值过高等等，都将对法院公信力产生影响。

综上所述，影响法院公信力强弱的因素是多方面的，但笔者认为，诉讼的高成本是影响法院公信力的首要因素。正如卡佩莱蒂所说：“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征之一必须是，司法能有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近”，“如果只有富人才能付得起钱，利用这种制度，那么即便用公式精心保障的司法制度也基本上没有什么价值可言。”正因为如此，我国在减轻当事人讼累，降低当事人诉讼成本方面做了大量的努力。如续推行电话预约立案、巡回立案等措施，对行动不便、交通不便的当事人进行上门立案，对书写能力较差的进行口头立案。拓宽司法救助渠道，积极运用减缓免诉讼费等方式，切实解决群众“告状难”问题;加强诉讼指导，根据工作实际，通过在立案大厅设立值班法官、公布24小时热线电话、编写诉讼指南等方式，指导当事人依法参与诉讼，及时告知当事人诉讼风险、执行风险，使当事人能够更加理性、更加充分地行使诉讼权利;进一步完善流程管理，加快案件在各个环节的流转速度，实行快速排期、快速审理、快速执行的工作模式。推行案件繁简分流，依法扩大简易程序的适用范围，对一些简单的民商事案件，实行即收、即审、即结的办案模式。对适用普通程序案件在不影响当事人诉讼权利的情况下简化不必要的环节，减轻当事人的诉累。这些改革措施客观上都大大降低了当事人的诉讼成本，让不同的当事人在寻求法律保护上具有平等性，有利于树立法院公平、公正、公开的良好形象，进而提高法院的公信力。

四、提升法院司法公信力的方式

司法公信力对人民法院而言，则是公众通过可以信赖的司法程序，对人民法院的权威性产生的普遍信服和尊重。司法公信力的提升，是建设社会主义法治国家的必然要求，是人民法院发挥职能作用的重要标志，是促使案件当事人服判息诉的基本保障。笔者认为，法院要提升司法公信力，可以从以下四个方面展开努力。

（一）解决司法不廉以消除社会公众合理怀疑

司法程序往往被认为是“社会正义的最后一道防线”，社会公众对其公正性、廉洁性寄予极高的期许。因此，司法不廉难以被接受和容忍，它直接影响着公众对社会公平、正义的判断。近年来，法院系统贪贿案件频发，不断损害着人民法院的形象和威信。因此，提振司法公信力的首要之策应当是解决司法不廉，获取社会公众对法官群体的信任。《人民法院三五改革纲要》将完善反腐倡廉长效工作机制作为一项司法改革重点，可谓切中要害。笔者认为，解决司法不廉应注意两个关键问题。

第一，要把廉政建设的重点置于法院领导干部群体。法院系统内人事管理机制，院、庭领导把关下的案件合议制、审判委员会议事规则，使得法院领导干部掌握着裁判案件的关键权力，成为案件当事人及相关人员的重点“俘获”对象。在违反法纪的法官中领导干部占很大比重，即可印证这一判断。因此，各级法院尤其是最高法院一定要秉持“严管就是厚爱”的观念，建立制度约束法院领导干部过大权力，切实防止关系案、人情案、金钱案的发生。

第二，要在法院群体中建立合理怀疑问责制度。法官作为社会公正的人格象征，当属社会中的最大诚信职业。法官的职业公信力既是司法机制有效运行的人事基础，也是法官职业和司法活动得到公众尊重的心理依据。因知识、时间、精力、耐心的有限性，多数社会公众对司法廉洁的评价均是基于对法官行为外观的认识。见到一个时常衣华服开豪车、出入高档酒楼的普通法官，社会公众不但会怀疑该法官有贪贿行为，往往还会认为其他法官廉洁程度相去不远。因此，法院系统应当建立合理怀疑问责制度，在某一法官行为足以使社会公众产生合理怀疑时启动弹劾程序，要求该法官经由公开听证、当众申辩等方式消除社会公众对其品行的合理怀疑，否则即应自行离职或被裁汰出法官群体。如是，法官群体的职业公信力方能得以维护和提升。

（二）加强案件质量监督管理以提升社会公众对司法过程的信任度

大力加强案件质量监督管理亦是提振司法公信力的一个重要路径。案件质量监督管理，系指各法院依托特定的内设机构，遵照既定的标准和方式，从立案、庭审至送达、执行等环节，对案件质量进行监督，以便及时纠错。近年来，最高法院和各地方法院均在对此项工作进行探索。现行案件质量监督管理机制至少可从如下方面予以完善和加强：其一，监督管理范围应扩展。对刑事、民事、行政、执行等各类案件都应进行监督；应对立案、审判、文书制作、执行、归档等全过程进行监督；应对查封、扣押等重要事项和评估、拍卖等关键环节予以动态同步监督。其二，监督管理标准应科学。案件质量标准既应细化，也应科学，且具有可操作性，既应设定事实认定、证据归纳、辨法析理等法律效果标准，也应合理纳入调解率、撤诉率、申诉上访率、提出司法建议情况等社会效果指标，还应涉及案件全过程的程序合法情况，应根据案件差错类别作出相应监督结论，不应简单、无差别地认定“错案”。其三，监督管理结果应予转化。案件质量监督管理机制的根本目的在于确保案件质量，而不是评定差错等级、追究审判责任。因此，法院系统应注重以多种形式将监督管理结果进行转化，如总结某一地区或某一段时间存在的普遍性质量问题，提出对策，制成规范性文件。

(三)完善案例指导制度以统一法律适用

为统一法律适用标准、规范自由裁量权的行使，最高法院在《二五改革纲要》中正式提出要“建立和完善案例指导制度”。案例指导制度虽已出台时日不短，但同案异判的现象依然不同程度地存在，上下级法院之间在法律适用方面依然差距较大。究其原因，笔者认为，现行案例指导制度未能解决好三个方面的问题：指导性案例如何确定？如何适用？如何发展？首先，指导性案例的发布形式过于繁多致使检索困难，发布标准把关不严致使质量参差不齐，指导性作用无从发挥。其次，未能明确指导性案例如何约束在后案件，使得多数法官并不重视指导性案例的检索和分析。再次，判例法的精髓在于法官在“遵循先例”的同时注重运用“前例区分”技术发展法律因应时势，而我国现有的案例指导制度并不注重某一案例所内含的裁判规则的后续发展问题。完善案例指导制度的关键也在于解决好这三个问题。

首先，在指导性案例的确定方面，应明确发布主体、质量标准、发布方式三个要素。指导性案例应当是已生效案件，其所涉法律问题具备一定的典型意义和普遍适用性且法律无规定或规定不明确，裁判对法律问题的处理符合法律精神且逻辑清晰、说理充分。考虑到新类型、疑难案件集中于中、基层法院，最高法院、各高级法院亦应允许中、基层法院发布指导性案例。但上级法院必须经常审查下级法院所发布指导性案例的妥当性，并作相应保留或裁汰。同时，现今计算机网络已基本普及，最高法院应组织建立一个全国性的指导性案例网络库，按案件类别、法律问题、法院级别、结案时间等标准予以分类，以确保法官群体和司法受众能查询到与待决案件类似的全部前例。

其次，在指导性案例的适用方面，法官应在审理报告中而不是在裁判文书中援引指导性案例。在我国司法系统内，上级法院的裁判虽在一定程度上具有事实上的前例拘束作用，但这种拘束作用并非制度性的。若不要求法官检索、参考指导性案例，则指导性案例制度将会因不能得到法官群体的自觉遵守而有名无实。考虑到裁判文书的前身——审理报告可记载不便对外公开的裁判理由，笔者建议，主审法官应当在审理报告中综述上级法院或本院发布的与本案类似的指导性案例的处理规则，如果本案拟决意见与指导性案例相异，必须充分阐明理由，否则将承担责任。如此一来，办案法官必然主动检索、分析相关指导性案例。同时，顾及当事人、律师及社会公众亦能获得指导性案例，办案法官必然将在裁判文书中遵照或针对指导性案例的裁判理由展开说理。

再次，在指导性案例的发展方面，定期对指导性案例进行汇编。由浩如烟海的判例构成的判例法之所以能保持其系统性和适用上的连贯性，一个重要条件就是定期对不断发展法律的判例予以汇编。作为借鉴，我国法院亦应注重对指导性案例进行汇编。汇编至少应包含两方面工作，一是对众多指导性案例按案件类型、法律问题、结案时间等标准进行分类，如将涉及同一法律问题的不同指导性案例按时间顺序排列以说明裁判规则的发展历程；二是对指导性案例予以清理，如在上级法院发布一件指导性案例之后，及时裁汰本院或下级法院就同一法律问题发布的指导性案例。如是，指导性案例方能不断向前发展，并切实发挥统一裁判标准、适应社会变迁的作用。

（四）合理甄别、引导公众判意以增进司法与民意的共识

改革开放以来，社会公众逐渐分化为不同群体，价值观念也日益多元化。司法个案往往不仅关涉案件当事人利益，也承载着不同社会群体相异甚至冲突的利益诉求，容易引致社会公众的广泛关注和参与。电视、报纸等传媒辐射力的愈发强大，网络的日益普及和运用，为社会公众讨论、评断司法个案的处置方案提供了充分的渠道和空间。内在动因与外部条件尽皆具备后，“公众判意”（指社会公众对于司法个案处置的主流性、主导性意见和意向）逐渐成为社会中的常态现象，对司法过程的影响日益增强。这些意见往往具有一定的法律依据和基础，体现了普通人群的一般生活经验，甚至包含独到的智慧和见解。若法院在裁判过程中未主动、合理地应对此种民意期许，也容易导致裁判结果不被社会公众认同。在彭宇案、许霆

案、邓玉娇案等案件中，社会公众的讨论、批评、建议对法院的最终裁判均产生了不同程度的影响。笔者建议，各级法院在处理有较大社会影响案件过程中应高度重视对公众判意的甄别、回应和引导。

首先，法院系统应当注意分辨公众判意中是否夹杂着偏激情绪和落后观念，是公众意见还是仅系媒体意见，已经成型还是尚有变换可能。例如，孙伟铭案一审判决之前，诸多报刊、网站连续数日集中报道孙伟铭无证醉酒驾车肇事的情节如何恶劣；一审死刑判决作出之后，报刊和网站又聚焦于孙父抱病奔走筹钱以保子命的辛酸和无助，论证孙伟铭罪不至死刑，导引着舆论的走向。在新闻炒作高手、新闻推手等群体轮廓日渐明晰的舆论环境中，法院系统还应特别留意判断所谓的主流或主导意见究竟是普通人群自由表述意见的自然汇聚，还是利害相关人或新闻炒作高手、网络推手们刻意搬弄和操纵的结果。法院系统只有在合理甄别公众判意的基础上，才能有效作出回应。

其次，法院系统还应以公开审判过程为重点，积极主动地引导公众判意。在社会公众讨论重大案件处理意见的过程中，法院应注意增加司法过程的透明度，及时、准确、多元、全面地向社会公布案情真相，消除公众的疑虑，引导公众在充分认识案情的基础上展开讨论，使得法院能够在一种公正客观的舆论环境中进行裁断。同时，法院还应选择恰当的人员、时机和方式发表全面看待案件有关事实和法律问题的态度和意见，在裁判文书中针对支撑公众判意的主要理由尽可能充分地展开说理，并在裁判之后以新闻发布会、判后解读等方式对裁判理由予以详尽解释，以求得最广泛意义上的社会公众认同。

五、结语

随着我国政治的进步和经济的发展及受众的成长，学界应站在更广阔的视野，对司法公信力问题展开全方位研究，以期推动司法公信力为普通大众所正确地理解和接受，帮助受众提高对自身合法权益的认识。我们惟有从司法体制上进行改革，从机制上进行创新，从法官行为上进行规范，才能解决影响人民法院公正与效率的各种问题，才能建立适应社会主义现代化需要的、依法独立公正行使审判权的制度和机制，才能促进司法公信力的提升。但在目前通过司法体制改革来彰显司法公信力还存障碍的情况下，我们只有通过法官自身素质的提高、公正的裁判、文明的形象、便民的服务、严厉的惩罚，来树立司法权威，来提升司法公信力。我们有理由相信，随着最高人民法院颁布《人民法院第二个五年改革纲要》的实施，通过法院和法官的共同努力，我们一定会在不久的将来，建立起具有中国特色的司法公信力的价值评价体系。（新建县人民法院姜蕾）

编辑：刘珏