美国联邦政府资产管理体制机制及借鉴
美国联邦政府资产管理体制机制及借鉴
由于社会政治制度和历史演进的差异，从国外直接照搬现成的政府资产管理体制机制运用到中国不可行，但市场经济中国外政府资产管理的法治理念、先进战略和技术却可以为我国所借鉴，以助力我国改善政府治理、提高公共资产管理水平。本文从美国政府资产管理的若干视角切入，探讨可供我国公共资产管理体制机制改革的启发点。
一、美国联邦不动产管理框架的特点――以法治化为基础
根据宪法赋予总统的权力和《美国法典》第40条第121（a）款，为促进联邦不动产的高效、经济、适用，实现国家利益最大化，美国前总统布什于2004年2月4日，颁布了联邦不动产管理的行政令（Presidential Documents）第13327号命令。该命令界定了联邦政府在政策、资产的界定、不动产办公室高级职员的设立和职责、设立联邦不动产理事会、总务署长的角色、一般规定等方面的法律框架。
1.政策
政策目标在于促进美国不动產高效、经济、适用，确保联邦不动产管理改革得以实施。以该政策为基础，通过加大管理力度、建立明确的愿景和目标、提高政策和责任水平以及其他适当行动，使联邦行政部门和机构意识到不动产资源的重要性。
2.界定和范围
根据该行政命令，联邦不动产被定义为联邦政府拥有、租赁或管理的全部不动产，美国境内和境外的不动产，以及联邦土地改良（房屋建筑）。基于此，以下联邦不动产应予以排除：根据《美国法典》第40条第484款，因公共利益被处置而转为私人所有的不动产；联邦政府控制的路权和通行权；公有领域土地（包括为军事目的用地）或国家森林、国家公园、国家野生动植物保护等专用土地（除为改善这些土地外）；为印第安人或印第安部落提供信托或限制收费的土地；出于国家安全、对外政策或公共安全等原因不从属于本命令范围内的土地和土地利益。
3.不动产办公室高级职员的设立和职责
所有行政部门和机构的负责人、国土安全部长，应在其高级管理人员中指定一名高级不动产主管。该主管应具有与履行其职责相匹配的教育、培训经历和经验。高级不动产主管应制定并实施资产管理计划，以符合该命令第4条即建立联邦不动产理事会所要求的形式、内容和其他要求。按照管理和预算办公室主任规定的日期，资产管理计划应定期提交给管理和预算办公室。制定该计划时，高级不动产主管应对所有自有、租赁或以其他方式管理的不动产予以识别和分类，包括（如适用）美国境外、以东道国货币计价或替代性租赁计划或租赁协议财产；优先采取行动来改善不动产的业务和财务管理；估计与优先行动相关的生命周期成本；确定处理优先事项的立法机关；确定和追求具有适当期限的目标，以符合和支持该机构的资产管理计划，并衡量这些目标的进展情况；将历史财产纳入规划和管理，根据2000
年4月21日第13148号行政令，实施环境管理；识别其他信息，并采取必要的行动，以适当开发和实施资产管理计划。
高级不动产主管应持续负责监管不动产，以便该资产能以以下合适的方式来管理：与《美国法典》第5条第306款规定的全盘战略计划的意图和目标相符；与本法令第4款联邦不动产理事会制定的不动产管理原则相一致；反映机构的不动产管理计划。
高级不动产官员应以年度报告为基础，为管理和预算办公室主任和总务署长提供：列出和描述该机构管辖、监管或控制的不动产信息，但分类信息除外；管理和预算办公室主任或总务署长要求的、属于联邦不动产和租赁财产方面的任何其他相关信息。
4.设立联邦不动产理事会
为加强行政管理，在管理和预算办公室设立不动产理事会，为其制定工作指南，便于资产管理计划成功实施。理事会由所有机构的高级不动产官员、管理和预算办公室主任、总务署长以及理事会主席认为必要的其他全职或永久兼职联邦官员或雇员组成。管理和预算办公室副主任也应作为会员，并主持该理事会。管理和预算办公室应为理事会酌情提供资金和行政支持。
理事会应为高级不动产官员制定和实施资产管理计划提供场所。理事会应与总务署官员合作，通过建立适当的绩效指标来评估联邦不动产管理的有效性。绩效措施应包括但不限于获取、修理、维护、运营、管理和处置特定机构的联邦不动产成本收益评估。尤其是，理事会应考虑以下绩效标准：与优先行动相关的生命周期成本估算；与购
买、征用、交换、租赁或其他方式获得不动产的相关费用；处理联邦不动产所需的费用和时间，以及由处置带来的联邦投资财务回收；联邦财产的运营、维护和安保成本，包括但不限于空置不动产的公用事业服务成本；与财产所有权相关的环境成本，包括环境恢复和遵从成本；联邦不动产空置数量的变化；联邦不动产的权益价值实现；与商业房地产合作安排的机会；通过改善工作环境来提高联邦机构的生产率。绩效标准应能够为行政部门负责人跟踪政府物业管理目标方面取得的进展加以评估，并可以对行政机关与产业部门和其他公共部门的业绩进行比较。
理事会应作为不动产管理机构开展最佳管理的实验场所。理事会也应与总统管理委员会合作，协助高级不动产官员努力工作和不动产管理计划的实施。每财年每季度理事会召开会议不得少于一次。每年向行政机构提供不动产报告指南，该指南在理事会图书馆可找到。
5.总务署长的角色
在法律允许的范围内，总务署长经与联邦不动产理事会协商，向联邦不动产管理执行机构提供政策监督和指导；在某一机构的请求下和总务署长的同意下，管理相关不动产；将业务责任转交给总务署长确定的机构，以提高效率和经济性，前提是该机构已经展示了相关的能力、并愿意承担相应的责任；在开发和维护财产管理信息系统方面提供必要的领导。总务署长应发布理事会通过的共同绩效措施和标准。经与联邦不动产理事会协商，总务署长应为所有行政机构监管和控制下的所有不动产（除国家安全的原因以外）建立和维持唯一、全
面和描述性数据库。由于总务署长能更清晰地描述联邦政府持有不动产的性质、使用和程度，因而署长应从各行政机构处收集此类描述性信息（除分类信息外）。经与联邦不动产理事会协商，总务署长应为联邦机构开发和升级联邦不动产信息系统建立数据和其他信息技术（IT）标准，以使其报告建立在统一的基础之上。有特定IT标准和系统的机构应持续使用，以与总务署长设定的标准相容。