中国银行制度选择-2019年文档

中国银行制度选择

一、中国银行制度的历史选择

新中国银行业制度变迁的初始阶段是建国以来至改革开放前实行的“大一统”银行体制。改革开放后中国银行体制进行了深入的改革，主要分为四个阶段：第一阶段（1978-1984），二元银行结构的形成；第二阶段（1985—1994），银行体系层次多样化；第三阶段（1995-2001），银行商业化制度变迁全面推进：第四阶段（2002-今），银行业产权制度变革。

（一）第一阶段（1978-1984），二元银行结构的形成

1978年党的十一届三中全会后中国进入了改革开放的新时期。1978-1984年，改革开放前“大一统”的计划经济单一银行体制，逐步向二元银行结构转变。二元银行结构，是指中央银行与商业银行由先前的统一整体相分离的银行结构体系。在此期间，银行制度变迁分两条主线同时推进：一条是逐步建立和完善中央银行职能。另一条是重新构建商业银行体系。

进行二元银行结构改革的原因分析：

1.中国经济体制改革迫使中国人民银行发挥中央银行的职能和作用。改革开放之前，全国货币发行中心、信贷结算中心和会计出纳中心均由人民银行兼任。中国人民银行实际上是财政部控制下的政府计划指令代理机构，既不是真正的中央银行也不是真正的商业银行，极度单一化的金融机构和金融市场的缺失，使

传统金融体系在提高资金使用效率、支持经济增长、促进产业结构转换上的功能基本丧失，国民经济发展受到抑制。因此迫切需要中国人民银行成为真正意义上的发行的银行、银行的银行、政府的银行。

2.银行资金融通功能的充分发挥有助于推进国有企业放权让利改革。计划体制下僵化的金融体系无法适应企业制度变革。欲保持国有企业的主导地位，国有银行产权边界必须进行扩展。

3.政府财力下降迫使金融制度变迁进程加快。国有企业自主权下放后资金需求激增，同时国家财政能力在社会转型中却不断下降。企业的投资需求必须得到新的资金来源以满足。为此，政府大力推进银行制度变迁成为必然。

4.社会资金来源的主渠道逐渐以居民储蓄为主力。随着中国经济体制改革的推进和经济的快速增长，城乡居民储蓄不断增加，成为国民经济建设所需资金的主渠道，在储蓄转化为投资过程中银行体系须发挥重要作用。

（二）第二阶段（1985—1994），银行体系层次多样化

1985—1994年期间中国银行体系层次逐渐分离并呈多样化发展。为适应体制内经济发展的需求，专业化经营向企业化经营成为国有银行的主要转变；同时，国有产权形式之外的其他类型金融产权形式有了广阔的生存空间。这得益于体制外经济的迅速发展。

进行银行体系层次多样化改革的原因分析：

1.出于当时政府效用最大化考虑，专业银行企业化，商业银行国有独资化成为首选模式。为保持国有产权的相对集中，专业银行采取分段资产业务剥离方式向国有商业银行转变。专业银行商业化改革是帕累托最优理论的充分运用。

2.银行体系业务多样化趋势使得政策性业务与商业性业务逐步分离成为必然。政策性业务与商业性业务混同经营是专业银行成为企业化自主经营主体的最大障碍。为解决专业银行身兼二任、效率低下等问题，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保中央银行拥有调控基础货币的主动性，独立的政策性金融体系成为最佳选择。

3.多层次银行体系有助于满足体制外经济快速增长的资金需求。体制外增量改革的局部均衡方式，大大减少了中国银行业制度变迁的成本和阻力，在改变计划制度的同时维护了既存的利益格局，从而避免了激进改革可能引起的严重后果。

4.发展地方金融机构可以有效替代地方政府财政的功能。财税体制改革后地方政府与中央银行开始争夺金融资源。地方政府负担的事权和支出责任日益加大而与此同时地方税收趋于下降。此种情形下，地方政府必然发展成为银行制度变革的主要和直接推动力量，在确保体制内金融主导地位不变的情况下，体制外金融得到较快发展。

（三）第三阶段（1995-2001），银行商业化制度变迁全面推进

1995—2001年是专业银行企业化经营的延续和发展，是全面推进专业银行商业化制度变迁的阶段。这一阶段中央试图通过其不断上升的财力，对四大专业银行内部经营体制进行较为彻底的改造，成为真正的商业银行。实质上是对国有银行的产权边界作进一步的整固，并没有真正涉及到产权制度变革。但为下一阶段的产权制度变迁打下了坚实的基础。

进行银行业商业化改革的原因分析：

1.资本充足率不足使得商业银行抵御金融风险的能力降低，危及整个金融业的稳定和安全。在金融业面临严重风险的情况下，国家必然以牺牲租金偏好为代价，以换取金融业安全稳定。

2.国家有责任消除因支持国有企业导致商业银行形成的不良资产。国有商业银行为国有企业提供主要资金来源，国有企业也以国有商业银行为依靠。大量银行资金流通运作实质上遵循财政拨款规律，企业根本没有偿还的打算更没有偿付的能力，不良资产的累积成为必然。政府负责处理因体制因素和政策因素所形成的不良资产符合制度演进的逻辑。

（四）第四阶段（2002至今），银行业产权制度变革

2001年12月中国加入世界贸易组织和2002年2月第二次全国金融工作会议的召开标志着中国银行制度变迁进入了新的历史时期。银行制度终于步入以产权制度变革为主的核心变迁新阶段。2002年以来我国先后对国有银行，股份制银行，城市银行，农村银行，民营银行及外资银行制度进行了大幅改革。

进行银行业产权制度变革的原因分析：

长期以来，产权主体虚置，产权关系不清使商业银行的所有权与经营权难以分离，难以独立自主地经营，无法建立高效的激励约束机制，从而滋生大量的不良资产，资本充足率下降，并使得银行功能财政化、内控机制不健全等深层次矛盾日益严重，危及银行业的稳定和安全。由国有商业银行和股份制商业银行组成的商业银行主体在产权制度变迁中取得了预期的成效：一是中国银行业的主体仍是国有商业银行和股份制商业银行；二是从资本充足率水平和盈利能力两方面看主要商业银行有了大幅提升；三是主要商业银行资金运作规范化程度提高，不良贷款率明显下降，

建国以来特别是改革开放后中国银行业制度演进的路径呈现出一条清晰的脉络，即在政府主导下以服务经济体制改革为目标，由体制外增量改革逐步过渡到体制内存量改革；银行机构的主体角色也由计划经济时期的“政府出纳”，向经济转轨时期的“政治银行家”转变，并最终向成熟市场经济时期的“独立银行家”角色转化。中国渐进式改革的总体思路决定了中国银行业制度演进的过程，同时为中国银行业的快速发展提供了安全稳定的经济大环境。

二、中国银行制度进一步深化改革的政策建议

改革开放以来中国的银行制度已经进行了非常深入的改革，取得了显著成绩。但与西方发达经济体的先进银行运营管理制度

相比还有较大差距。因此，针对改革过程中存在的深层次问题中国银行业必须与时俱进，不断修正和改善，才能保持生命力和可持续性。

（一）金融体制变革须与经济体制改革相协调

在加强国有企业和银行核心竞争力的同时，一方面充分利用资本市场，提高直接融资的比例和效率，改变国民经济发展对银行业过分依赖的局面；另一方面，金融机构服务模式应向多层次、多形式转化，针对不同市场主体对金融需求的特点，制定个性化解决方案。因此金融变革与经济发展须步调一致。

（二）扶持新型诱致性银行制度变迁主体

当前体制外资本进入银行业存在很多行政性壁垒而政府资

本由于历史和现实原因难以退出。国家应适时进行金融制度创新，从战略层面培育诱致性制度变迁的第一行动集团以提高效率。

（三）政府资本应循序渐进地让位于民间资本

金融制度变革与发展以政府力量为主要驱动只能作为过渡

性的安排。随着市场资源配置功能的不断发挥，未来金融制度变迁应由市场机制发挥调控功能，政府应有序从银行业这一垄断性、高利润行业中退出，放宽民间资本的准入标准，充分发挥民间资本的高效优势，这样可以从根本上解决中小企业融资难问题，同时有助于维护中国信贷市场的稳定。

（四）优化金融资源配置，平衡地区差异

金融资源合理配置和优化是金融与经济协调发展的必要前提。我们必须改变大中城市和东部发达地区作为金融制度创新试点唯一选择的扭曲状态，鼓励中西部和农村欠发达地区率先尝试金融创新。国家应出台相关政策适当降低市场准入门槛，对进入欠发达地区的金融机构进行政策扶持。

（五）扩大银行业对外开放水平，注重内外均衡

加强银行业对外开放，一方面引进外资金融机构作为战略投资者，有助于消化国外先进管理经验和经营技术，对中资银行完善产权结构和公司治理结构有重要意义；另一方面，更好地贯彻“走出去”战略，促使中国银行业融入国际金融业，在竞争中提高自己的能力。在引进外资的同时应注意利用外资的方式，注重内外均衡。因此，应从战略高度鼓励和引导民营金融机构的发展。

（六）适时建立存款保险制度和完善金融机构市场退出机制金融机构需要在竞争中生存，优胜劣汰是自然选择的规律，有效的市场退出机制是实现市场金融资源有效配置的重要渠道。为降低单个银行倒闭造成的负外部性对经济的冲击，有必要建立存款保险制度。二者结合可以有效防范银行危机及加强市场约束。