我国财政转移支付制度的现状、问题及对策分析

我国财政转移支付制度的现状、问题及对策

分析

[摘要] 财政转移支付制度作为协调政府间财政分配关系的基本手段,其最终目标是实现各地区间社会公共服务的均等化。1994年分税制财政管理体制改革后，新的中央与地方间财政分配关系得以建立，中央政府在集中较大份额的财政收入的同时，通过政府间转移支付保证了地方政府的支出需要。总体上看，转移支付制度日益完善，但也存在一些亟待解决的问题，如，专项过多，渠道紊乱，难成合力；转移支付结构不合理导致部分“吃饭钱”变成“干事钱”，专项配套影响基层正常运转；转移支付因素法中，人为因素相对较多而客观因素相对较少；转移支付效率低等。针对以上问题,我们应该从完善指导思想,选择适当的转移支付形式,以“因数法”代替“基数法”，完善我国财政转移制度的法制建设等方面来完善财政转移支付制度。

[关键词] 财政转移支付；基数法；因素法

一、引言

财政转移支付制度是现代市场经济条件下处理中央与地方政府之间财政关系的基本模式,它在很大程度上决定与影响着一个国家经济改革与制度创新中的公平与效率。在我国社会主义市场经济体制的发育与健全过程中,财政转移支付制度作为宏观财政政策的基本中介参数,对宏观调控体系的优化与经济发展的区域协调均起到了明显的调节与推动作用。但大量的事实充分表明,我国目前财政转移支付制度的改革与运作中还存在着诸多问题与缺陷,严重抑制了财政转移支付制度内在潜能的有效释放。因此，我们需要认真分析我国财政转移支付的现状，客观对待现存问题，深入研究，以期提出合理有效的解决对策，促进我国财政转移支付制度的进一步规范和完善。

目前国内许多学者已对我国财政转移支付的现状作出了大量研究，并提出了具体的完善措施。比较有代表性的观点有：刘恩华和夏建华（2007）认为应从以下几方面着手来完善转移支付制度：一是要建立和完善横向转移支付制度。二是规范省级以下的转移支付制度。三是科学运用因素法，以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和

规范财政转移支付的标准。四是加强监管，加强预算管理，建立监督评价体系，加快法制化进程；安体富（2007）通过分析财政转移支付的现状和问题，提出我国财政转移支付制度的完善应从以下方面着手：一是采取适当的转移支付方式。二是完善转移支付制度的指导思想。三是加强财政转移支付制度的法制建设等；左子武和邱凯（2005）认为就我国近期的实际情况来看，转移支付的模式应以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

二、财政转移支付的概念及方式

（一）含义

财政转移支付（Fiscal transfer），含义是财政资金转移（转让），它是世界上大多数国家政府财政支付体系中的一个重要组成部分。从国际经验看，转移支付主要包括中央对地方政府拨付的各项补助、政府对国与企业的补贴以及政府向个人提供的养老金和失业救济金等。我们通常所说的财政转移支付主要是指中央向地方政府拨付的各项补助，它具有矫正均衡的功能。[1]在分税制财政体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给的任务，上级财政的转移支付便如“雪中送炭”。[2]而所谓财政转移支付制度，就是国家对财政转移支付进行管理的一套规定和做法，属于政府预算管理制度的一部分。

（二）财政转移支付的主要方式

目前我国财政转移支付可采取三种方式：

1.一般性补助。主要用于平衡地方财政预算，既要满足地方政府履行行政职能的基本开支需要，又要保证地方政府最大公共服务水平的全国均等化。从目前我国国情出发，这部分补助目前应占转移支付总额的大部分，补助数额的测算采用因数法。

2.专项补助。主要用于国家宏观政策的贯彻以及经济结构、产业结构的调整和优化。要集中力量，把专项补助的资金主要用于基础设施的建设和交通、能源、原材料等基础产业部门，以及大型农业开发等方面。专项补助应规定特定的用途，地方政府必须严格按照中央的规定使用，以发挥中央财政的资金导向功能。为提高专项补助的使用效率，可规定地方政府必须拿出一定数额的资金配套使用，以体现中央的意图。

3.特殊补助。即中央对地方遭受特大自然灾害和其他意外事故给予的补助，补助数额应视灾害或事故的大小而定。这部分支出应占转移支付总额的很小部分，但应注意规范使用。补助项目的立项和审批补助金额的多少，要按法定程序办理。[3]

三、我国政府转移支付制度的现状及问题

（一）我国政府转移支付制度的现状

财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。1994年我国开始实施分税制财政管理体制，逐步建立起转移支付制度，开始时，转移支付的形式主要有：税收返还、过渡期转移支付（2002年起改为“一般性转移支付”）、体制补助、结算补助、专项拨款（也称专项转移支付）。近几年适应新情况，又新增加了民族地区转移支付，即由中央对地方进行财政补助的制度。分税制改革以来，中央、地方财政收支比例关系发生了变化，中央财政收入占全国财政收入的比重有较大提高，而中央财政支出占全国财政支出的比重却略微降低；地方财政收入占全国财政收入的比重有较大降低，而地方财政支出占全国财政支出的比重却略微提高（见表1）。可见，中央政府在集中较大份额的财政收入的同时，通过政府间转移支付保证了地方政府的支出需要，新的中央与地方间财政分配关系得以建立。

资料来源：中华人民共和国财政部网站https://www.360docs.net/doc/3b10885020.html,。

目前，中央对地方转移支付由财力性转移支付、专项转移支付和税收返还构成。财力性转移支付是指地方政府可以将转移支付资金作为自有财力安排使用的转移支付，属于均衡性转移支付范畴，主要包括均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等；专项转移支付具有专款专用的性

质，用以配合实现中央宏观政策目标，如对基础设施建设、天然林保护工程和退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地区义务教育工程等经济社会事业发展项目的专项转移支付；税收返还（含体制补助和结算补助）是旧体制的延续，其性质是维护既得利益。1994年至今，中央政府不断加大转移支付力度，转移支付额度快速增长（见表2）。1994—2004年转移支付平均增速达到16.1%，其中一般性转移支付年均增长51.6%，而同期全国财政收入、支出的平均增速分别为17.6%和17.3%。相应地，转移支付已成为地方政府财政收支中的重要组成部分，1994—2004年，转移支付占地方财政收入的平均比重为79.3%，占地方财政支出的平均比重为47.9%。

资料来源：中华人民共和国财政部网站https://www.360docs.net/doc/3b10885020.html,。

（二）我国财政转移支付存在的问题及原因分析

尽管最近几年中央通过转移支付加大对中西部和东部地区之间的经济发展和提供公共服务等方面的差距，不仅没有缩小，反而在继续扩大。从财政提供公共产品和公共服务来看，东部与中西部地区之间的差距也在继续扩大。

1.转移支付形式偏多,结构不合理

转移支付的形式结构应根据中央政府政策目标的优先次序来加以确定,目前世界上大多数国家都建立了三种类型的财政转移支付：

均等化(一般性)转移支付、专项转移支付和分类转移支付。在我国由于多年来转移支付目标定位不准,在改革进程中形成了税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、专项补助、年终结算补助与其他补助等多种形式,且各转移支付形式之间缺乏良好的协调。一是转移支付形式种类繁多,重复交叉。二是各转移支付形式之间缺乏协调,作用相互抵消。如税收返还按收入来源正相关递增,体现了对收入能力强的地区倾斜原则,而原体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能,但体制上解地区恰恰又能获得大量税收返还,从而使两者的财政平衡功能相互抵消。[4]

2.转移支付的依据不明确,导致转移支付的责任不清

合理划分各级政府间事权与财权,这是实施政府间转移支付制度的重要依据,但中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来,对财权的划分比较明确,而对事权的划分界定的不清晰,上级政府出政策,下级政府出钱,在一些基础项目的支出上,上下级政府之间互相“钓鱼”,现象严重,反映出各级政府间的职责权限不够明确。地方各级政府的首要经济职能是加强本地区的基础设施建设,有效提供公共服务,搞好社会保障和环境保护。但在现行体制下,地方政府却把大部分精力放在企业上,使许多公共事务的管理落在上级政府的身上,这样,一方面加大了上级财政的压力；另一方面下级财政支出却超出了公共服务的范围,难以保证转移资金的合理使用。

3.转移支付的准确测算还较困难

目前我国在对下计算转移支付时,一般采用“基数法”和“因素法”两种方法：(1)使用“基数法”计算的困难从“基数法”即“存量不变,增量调整”这种方法看,由于没有考虑各地的收入能力和支出需要的客观差异因素,缺乏比较合理的客观标准,导致了不规范的分配模式,不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题,而且使现行的地方转移支付制度依旧保持原体制的分配格局,起不到平衡地区间财力的作用。(2)使用“因素法”计算的困难“因素法”虽然较“基数法”计算方法更合理、规范,但由于标准化收支测算范围、测算方法和转移支付的规模难以确定,加之无法可依,故存在一些不能严格和规范测算的问题。主要表现为以下三个方面：一是标准收入测算不够准确；二是有的地方根据上级计算办法,为进入并获得更多的转移支付补助,人为地对某些经济指标进行调整,影响了对“标准收入”、“标准支出”和“标准财力”等指标的测算；三是在测算标准财

力时,未考虑收入努力程度,既未建立激励机制,因而不能调动地方增收节支的积极性,形成鼓励各地增加收入、优化支出的结构。[5]

4.有限的转移支付资金还存在不到位和使用浪费现象

我国有五级政府，从政府职能上看中央和省级政府具有收入再分配职能，而中央与省级政府的收入再分配又无法直接针对乡镇财政进行，财力分配权与转移支付权都高高在上，这就使得基层财政既无法从财政体制本身的财力分配上获取足够多的收入，也无法通过转移支付制度获取足够多的收入。在多级政府的情况下，即使中央或省级政府有足够多的转移支付规模，在各级政府“财政自利”的影响下，也会造成更多的收入“渗漏”，资金往往在下拨过程中受到肢解。据调查，1997-1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个贫困县投入的总共488亿扶贫资金中，竟有43亿元的资金被不法挤占挪用。

5.中央对地方专项拨款补助不规范,带有相当大的随意性

一是专项补助项目范围选择不尽合理。目前,中央对地方的专项拨款补助项目,大多数属于地方政府事权范围的事务,应由地方负担支出。在这种情况下,既引起中央与地方政府之间事权、财权的错位,造成了部分财政支出的责任不清,也导致了财政资金的分散,不利于充分发挥中央政府宏观调控职能。二是各种专项拨款的分配办法缺乏科学的依据和标准,带有很大的“讨价还价”色彩,受人为因素影响较大,因而难以做到公平合理。三是对各类专项拨款补助的监督和管理乏力,不能确保各类专项拨款的有效使用,影响了中央财政资金的使用效益。

6.横向财力不平衡，地区间财力差距在继续扩大

形成的主要原因有，一是现行的转移支付资金的分配办法不科学，有失公平，有违初衷。本来，转移支付资金的分配办法的制定，目的是想解决横向财力不平衡问题，缩小地区之间的财力差距，但从执行的结果来看，不但没能起到缩小地区间财力差距的作用，反而拉大了财力差距。根源在于中央对各地的税收返还和体制补助的数额和许多专项转移支付款项的分配都用传统的基数法来确定，只能增加不能减少。尤其是受到当时中央财力限制，我国分税制未采用国际通行的“支出因素法”，实行的是“基数返还，超收分成”的政策，并且以1993年为基期年，根据地方财政实际收人数和分税后收人变化情况，核定中央对地方的税收返还基数，其实，原定基数中本身就包含了过去体制中的一些不合理因素，经过逐年滚动以后，这些不合理因

素在继续扩大，使经济发达地区得到的税收返还大大多于经济欠发达地区，必然造成差距越拉越大。

四、国外财政转移支付制度的现状及对我国的启示

（一）国外政府转移支付制度的现状

西方各国一般都实行分级的财政体制，在中央财政和地方财政的关系上分为集权、分权与集权和分权相结合三种类型。不同类型的国家政府转移支付的特点不尽相同。本文以美国、德国和日本三个发达国家的转移支付制度为例，来分析发达国家的政府转移支付现状。

1.美国的政府转移支付制度

财政转移支付制度在美国有悠久的历史。早在19世纪初，美国就存在着联邦政府向州和地方政府的财政补贴和拨款制度，二战后，美国各级政府间转移支付的绝对数和相对数总体上都不断增加。

就形式而言，美国联邦财政的转移支付分为三种：专项补助、宽范围用途补助金和一般目的补助。其中，专项补助是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式。这类专项补助的项目和种类繁多，数额较大，约占美国整个转移支付的80%左右。宽范围用途补助对补助金的使用范围为作严格规定，主要由各州和地方子自主决定拨款的具体用途，在许多情况下，上级政府往往要求下级政府在接受分类补助和宽范围用途补助（尤其是前者）时，也相应拿出一定数量的配套资金。一般目的补助，亦称收入分享，其实质是在各州和各地方之间按照一定公社和比例分享一部分联邦收入，由州和地方自行支配管理。近年来，一般目的补助在政府转移支付中所处的地位下降，其相对数额在日益减少。

2.德国的政府转移支付制度

德国从20世纪 50年代开始建立政府间转移支付制度，并根据情况的变化不断加以修改和完善，逐步形成了目前的纵向和横向转移支付体系。德国的转移支付有三个部分：税收分享、标准化转移支付和联邦政府的补充拨款。

税收分享，是对增值税、个人所得税和企业所得税和企业所得税实行分享，三种税的分享比例倾向于联邦政府，通常占50%或以上，其中最重要的是正制度、税分享，各州遵循均等化制度，按人均额分配。

标准化转移支付，其均衡程序主要由财政能力在平均水平之上的地区向财政能力在平均水平以下的地区拨款，也就是说财政能力低于