旅游法第一章 总论

《旅游法教程》讲稿

一、课程性质与教学要求

《旅游法规》是旅管理专业必修的专业基础课，是调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范的应用性学科：

课程的教学要求是：

1、能系统地掌握旅游法的基本理论，基本观点和基础理论

2、能运用旅游法的基本理论、基本原则、基本方法解决旅游及酒店经营中的法律问题

3、注重理论联系实际

二、课程教材

教材：韩玉灵主编《旅游法教程》高等教育出版社2003年7月

三、教学媒体使用建议：

本课程的媒体选用文字教材，多媒体课件等，其中文字教材是课程的基本媒体。

四、教室环节、教学方法和形式

1、较系统地课堂讲授旅游法的基本理论

2、组织学生结合旅游及酒店的实际进行课堂讨论

3、指导学生将所学得知识延用于旅游及酒店业实际工作

4、结合当前旅游及酒店业的热点问题撰写分析、讨论、评述、研究文章或提出对策

五、进度安排

本课程的课内学时为72学时，包括课堂教学、课堂讨论的学时，但不包括课外自学和课外作业。

六、学习方法：

1、认真看书听讲。

2、注意把书本知识与旅游实践相联系。

3、把书本知识与典型案例相结合，加深对有关知识和理论的理解把握。

第一章旅游法总论

学习目标：通过对本章的学习，学习者要了解旅生产的背景，掌握旅游法、旅游法律关系的概念和特征，了解旅游立法的概况。

要点：旅游法的产生和发展以及旅游法制建设；其他国家、地区的旅游法情况。

为了使中国旅游业获得更大发展，不仅需要从根本上转变观念，改变传统的行业管理方法和手段，需要继续完善落实国家的有关产业政策，而且更需要法治对旅游业保驾护航。通过加强旅游业的法制建设，可以规范旅游业的经营管理，提高旅游业从业人员的法律意识和职业素养，解决旅游业发展中出现的问题，为旅游业的发展创造良好的环境。

第一节旅游法概述

一、旅游法的产生和发展

1、旅游法产生的基础条件：经济的发展

旅游法是旅游业发展到一定历史阶段的产物。它随着旅游业的发展而产生，又在旅游业的不断发展中完善，并随着社会的发展，最终完成其历史使命。

暂时性、异地性和目的性是旅游的特征。旅游发展所需的主客观条件都与整个社会经济发展水平密不可分。可以说，经济和社会的发展是旅游业发展的基础。

经济的发展促进了旅游业的发展，也为旅游法制的产生与发展奠定了基础。古代的旅游活动难以产生复杂的社会关系。19世纪40年代，随着欧美旅行社的产生，标志旅游业进入一个新的发展阶段，其所产生的社会关系比早期旅游丰富得多。少数讲究法制的国家，试图用法律手段解决旅游活动中所产生的矛盾和纠纷，但专门的旅游法律还没有出现。二次大战后，随着科技经济的发展，旅游业在世界经济中占有日益重要的地位。同时，旅游与社会经济、文化等各方面的交互作用不断扩大，旅游所形成的积极作用和消极影响，又导致了复杂的社会关系、矛盾、纠纷和冲突的产生。一些国家，尤其是旅游业发展较快的国家，感到旅游立法的迫切性和必要性，立法便成为促进旅游业进一步发展的客观要求。

2、现代旅游业的发展向立法提出的客观要求

现代旅游业的发展向立法提出的要求，指现代旅游业的发展有哪些问题需要通过法律来规范，从而加强对旅游业的法律控制，以协调关系，缓和矛盾，解决问题，调动积极因素，抑制以致铲除消极因素，为旅游业的健康发展提供保证。

主要包括以下立法内容：

①关于旅游业的法律地位。指旅游业在国民经济中所处位置的法律确认。即国家通过法律来确定旅游业在经济生活中的性质、作用和前景。它是旅游业在经济生活中所处地位的法律表现。

②关于旅游业经营者的主体地位。旅游经营者是旅游市场的主体，其行为直接关系着旅游业的发展和兴衰。因此，正确确立旅游业的产业地位，规范经营主体的市场主体地位和组织形式，规范经营者的经营活动，确立相关的市场规则，以减少市场的盲目性，净化旅游市场，形成公平有序的经营秩序，成为立法不容忽视的问题。

③关于旅游者。旅游者是旅游市场的消费者，其付费旅游，理应得到相应的服务和待遇，并有权获得人身和财产的安全保障。旅游者的法律地位及如何保护旅游者的合法权益，也直关系到旅游业的发展。因此，旅游者的概念、旅游的法律地位，旅游的权利义务及国家对旅游者合法权益的保护，也是旅游立法中不可或缺的内容。

④关于旅游资源与旅游基础设施。旅游业是凭借旅游资源和设施来发展的，所以，保护旅游资源，合理建设旅游的基础设施，有计划、有步骤地发展旅游业，也是立法中值得重视的问题。

⑤关于文化及精神文明建设。坚持旅游发展中的社会主义方向，建设社会主义精神文明，也是旅游立法的重要内容。

二、旅游法的概念和调整对象

1、旅游法概念

是指调整旅游活动领域中各种社会关系的各种法律规范的总称。这反映了旅游法的调整对象和范围。

旅游业的的法律调整，是指国家运用权力，采取一系列法律手段，对在旅游活动中形成的种种社会关系进行规范性的调整。从而使旅游活动中形成的种种社会关系具有法律关系的性质，成为国家所确认的，由国家强制力保证实现的社会关系，从而保障旅游业有序，稳步地发展。

我国法律对旅游的调整，所适用的法律规范分为两大部分：专门的旅游法律法规和普遍运用的法律法规。这是由于旅游业的法律调整具有依托性、综合性和关联性的特征。

依托性：指旅游业依托旅游资源和设施为旅游者提供服务。

综合性：指旅游业的构成包括食、住、行、游、娱、购六大要素，涉及面相当广泛，几乎涵盖社会生活的方方面面。

关联性：旅游业的发展是与其它行业的发展紧密关联的。在市场经济条件下，进入市场的任何主体都应当遵循的相应的原则和规则，旅游业也应当遵守。

上述旅游业的法律调整的特征说明，我们在了解专门的旅游行业法律、法规的同时，也必然了解这些普遍适用于旅游业的其他法律、法规。

2、在旅游业的发展中，需要由法律调整的特定社会关系有：

(1)国家行政管理部门与旅游经营者之间的关系。

(2)国家行政管理部门之间的关系。

(3)国家行政管理部门与旅游者之间的关系。

(4)上下级行政管理部门之间的关系。

(5)旅游经营者相互之间、旅游经营者与相关部门之间的关系。

(6)旅游经营者与旅游者之间的关系。

(7)中外旅游经营者之间的关系，及外国旅游经营者进入中国旅游市场的过程中所产生的关系。

三、旅游法的制定

1、旅游立法体制

旅游基本法应由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定；旅游行政法规由国务院根据《宪法》和有关法律制定；旅游部门规章由国务院有关部、委、局制定；地方性旅游法。

2、旅游立法程序

(1)旅游立法程序：指有旅游立法权的国家机关制定旅游法律、法规的工作次序。

(2)旅游立法体系：目前尚未形成相互联系、比较协调、相对独立的旅游立法体系。据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，“十五”期间，我国将要建立的旅游立法体系如下：

①以地方旅游法规为基础。

②以部门规章为先导。

③以行政法规为重点。

④以制定《旅游法》为目标。

(3)旅游法的解释

①法律解释的概念：指由特定机关、组织或个人，根据国家的统治意识、法理原则和政策观点，对现行法律或法律条文的含义所做的解释和说明。

②法律解释的种类：分有效法律解释和无效法律解释两类。我国有法律解释权的主体包括：

A、国家最高权力机关的常设机关。全国人大常委会。

B、国家最高司法机关。最高人民法院。

C、国家最高行政机关。国务院及其主管部门对有关法律法规如何具体运用的问题行使解释权。

D、地方国家机关。

四、旅游法的实施

1、旅游法律实施的概念和原则

(1)旅游法律实施的概念：是法律实施的组成部分，也就是将旅游法律、法规抽象的规定，转化为现实的、具体的权利义务关系，转化为人的实际的法律活动。

(2)旅游法律实施的原则：

①以事实为根据，以法律为准绳。

②法律面前人人平等。

2、旅游法的执行：司法机关的司法行为。

专门的国家执法机关及其工作人员根据法律赋予的职权，按照法律法规对在旅游活动中形成的有关社会关系进行的调整，适用法律的行为，属于执法。

3、旅游行政执法

执法有广义和狭义之分。广义执法包括国家行政机关、司法机关及其工作人员依照法律规定的职权和程序实施法律的行为。狭义的执法仅指国家行政机关适用法律的行为，即“行政执法”。

旅游执法，主要指的是旅游行政执法。即国家各级旅游行政管理部门及其工作人员执行法律法规的活动，包括一般旅游行政执法和准司法性旅游行政执法活动。在旅游法实施的过程中，旅游行政执法起着十分重要的作用，绝大多数旅游法规是上行政机关执行的，绝大部分旅游活动中发生的纠纷也是由旅游行政机关处理的。旅游行政管理机关通过对行政管理相对人依法实施的具有法律规定的权利、义务内容的具体行政行为，保护当事人的合法权益，使旅游活动得以正常开展。

第二节旅游法律关系

一、旅游法律关系概述

1、旅游法律关系的概念和特征

（1）概念：

法律关系：基于法律事实，由法律规范所确认和调整的人与人之间的特殊的社会关系，即法律上的权利和义务关系。

旅游法律关系，是指由旅游法律规范所确认和调整的，在旅游活动中所形成的当事人之间的权利、义务关系。

（2）特征

旅游法律关系作为法律关系的一种，具有不同于其他社会关系的特征。

①旅游法律关系必须以现在的法律规范为前提。

②旅游法律关系是基于一定的法律事实而形成的社会关系。

③旅游法律关系是以权利和义务为内容的社会关系。

④旅游法律关系是由国家强制力作保障，是具有强制性的社会关系。

⑤旅游法律关系属于思想的社会关系，具有特殊的意志性。

⑥同时，由于旅游业的依托性、关联性、综合性的特点，调整旅游业的法律规范的范围比较广泛，所形成的既有横向的平等主体之间的关系，又有纵向的管理与被管理之间的关系。加之，由于当前我国大量的旅游法律规范的表现形式为旅游行政法规，部门规章，这样，由此类法律规范调整的社会关系就不全是平等主体之间的关系。

2、旅游法律关系的构成要素（1）旅游法律关系的主体

是指在旅游法律关系中享有权利并承担义务的人或组织。（2）旅游法律关系的客体：是指旅游法律关系主体之间权利和义务所指向的对象。有以下三种：①物。指在旅游法律关系中可以作为财产权利对象的物品或其他物质财富。

②行为。指在旅游法律关系中主体行使权利、发行义务的活动。

③智力成果。指旅游法律关系主体在从事智力活动中所创造的成果。如商标、专利等。

（3）旅游法律关系的内容

指旅游法律关系的主体依法享有的权利和承担的义务。

3、旅游活动中的法律权利

（1）旅游活动中的法律权利：即旅游权利，指旅游法律关系的主体在旅游法律关系中，依照法律规定或者合同约定享有的某种权能或利益。

在旅游活动中，常见的旅游权利有人身权、财产权、诉权。此外，旅游企业依法享有的商标权、专利权等知识产权，也是重要的权利。

（2）行使旅游权利应当坚持的原则：旅游权利的行使，是指权利主体采用适当的方法，实现其在旅游法律关系中依法取得的权利。应当坚持的原则：①必须遵守国家法律、政策和社会公德的原则。②不得损害国家利益、集体利益和他人合法权益的原则。③坚持权利和义务相统一的原则。

（3）旅游权利的保护：旅游法律关系主体所享有的合法权利，受到国家保护。

二、旅游行政管理部门

1、旅游行政管理部门概述

（1）旅游行政管理部门的概念和设置

①旅游行政管理部门的概念、特征：

旅游行政管理部门是我国各级政府管理旅游行业的行政机关。

其特征是：行使国家政权；机构设置、权利义务的内容来源于相关法律规定；是独立的组织；有明确编制和固定工作人员；以国家拨款作为其主要经济来源。

②旅游行政管理部门的设置：我国旅游行政管理部门可他两类：中央行政机关，即国家旅游行政管理部门；地方行政机关，即地方旅游行政管理部门。（2）我国旅游行政管理体制的沿革（略，34p）。

2、旅游行政管理部门的职责和权限

（1）权利与职权

职权是国家权力的具体体现，是国家赋予国家机关依法执行公务时所必须具有的能力或资格。

权利与职权的区别是：①权利通常与单位和个人的特定利益相联系，体现法律上的平等关系，职权则同国家权力联系在一起，体现政治上的服从关系；②权利与义务相对应，职权则与职责相对应；③职权与职责相对应往往是一个事物的两个方面，职权同时也是必须履行的职责；④权利有的可以转让，有的可以放弃，职权则一般不可以转让和放弃，否则就是失职或违法；⑤权利不仅代表国家利益和集体利益，也代表个人利益，而职权却不代表个人利益。

（2）旅游行政管理部门的职责与权限

①国家旅游局的主要职责：1998年，我国国家旅游局设置了6个职能局，即办公室、政策法规司、旅游促进与国际联络司、规划发展与财务司、质量规范与管理司、人事劳动教育司。作为国务院主管旅游业的直属机构，其主要职责是：

A、研究拟定旅游业发展的方针、政策和规划，拟定旅游管理的行政法规、

规章并监督实施；B、研究拟定国际旅游市场开发战略；C、培育和完善国内旅游市场；D、组织旅游资源的普查工作；等10项。（见教材35－36p）。

②省、自治区、直辖市旅游行政管理部门的职责：是各省、自治区、直辖市政府主管旅游业的职能部门，向同级人民政府负责。当地人民政府可根据本地旅游业发展的需要规定其职责。

3、旅游行政管理部门的公务员（略，36－37p）

（1）国家公务员与公务员制度的概念

（2）公务员的义务和权利

4、旅游行政管理部门的行政行为

（1）旅游行政管理部门的行政行为的概念

旅游行政管理部门的行政行为，是指旅游行政管理部门依法进行的行政管理活动。其特征表现为：采取行政行为的主体是依法设置的旅游行政管理部门及其工作人员；实施行政行为，是在宪法、法律、法规规定的职权或授权范围内的活动；行政行为的意思表示真实、完全，内容合法、确定和可行；行政行为符合法律规定的程序，遵守法定的形式。

（2）抽象行政行为和具体行政行为

抽象行政行为：是指旅游行政管理部门针对不特定的对象，预先做出的可以反复适用的行政行为。也称普遍行政行为。如国家旅游局制定《旅行社管理条例实施细则》等行为，这种行为不直接处理具体事件，但却是处理旅行社设立、变更、保护旅游者权益等具体事件的依据，是国家旅游行政管理部门管理旅行社的内容和形式。

具体行政行为：是指旅游行政管理部门针对特定的人或事，做出直接的产生法律效果的行政行为。行政许可、行政确认、行政处罚、行政奖励、行政裁决等都是具体行政行为。如国家旅游行政管理部门依法对侵害旅游者合法权益的旅行社，做出的警告、罚款等行政制裁决定。

抽象行政行为和具体行政行为的区别是：

①效果不同。抽象行政行为是对将来发生的事项进行的管理，具体行政行为是对现在发生的事项进行的管理。

②适用范围不同。抽象行政行为适用于不特定的人，有普遍的约束力，而具体行政行为适用于特定的人，没有普遍约束力。

③形式不同。抽象行政行为往往以条文、规范的形式出现，而具体行政行为则一般是较为具体的处理决定。

5、旅游行政处罚

行政处罚是国家法律责任的重要组成部分，是行政机关依法管理的重要手段之一。

（1）行政处罚的基本含义、特征和基本原则

①旅游行政处罚是国家旅游行政机关，对违反旅游行政法律规范的相对人实行制裁的具体行政行为。

②行政处罚的特征：A、行为目的的惩戒性。B、行为违法的确定性。C、适用主体的行政特性。D、行为的外部特性。

③行政处罚的基本原则：主要包括：行政处罚法定原则、处罚与教育相结合原则、公正公开原则、违法行为与处罚相适应原则、受处罚不免除民事责任原则以及无救济即无处罚原则。这些原则贯穿于行政处罚全过程，对行政处罚具有普遍约束力。

（2）行政处罚的实施机关、种类和设定

①行政处罚的实施机关是有行政处罚权的行政机关。国家旅游局实施行政处罚的职能司是政策法规司、旅游促进与国际联络司、质量规范与管理司。

②行政处罚按照其指向管理相对人权利的内容或性质划分可分为4种：A、申诫罚。指行政机关向违反行政法律规范的管理相对人提出警告或谴责，申明其行为违法，教育行为人以后再犯的处罚。B、财产罚。指强迫违法行为人缴纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。C、能力罚。也称行为罚，是对管理相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。D、人身罚。又称自由罚，是限制或剥夺违法行为人人身自由的处罚。

③行政处罚的设定：是国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规或者规章中，自行创制设定行政处罚的权力。其特点是：国家机关依据职权自行创设，属于立法性权力范畴。

（3）行政处罚的决定

①行政处罚的程序：行政处罚的程序分为当场做出行政处罚决定的简单程序和适用于当场处罚以外所有行政处罚的一般程序。

根据国家旅游局对行政处罚程序的规定，行政处罚应当由有权实施行政处罚的司予以实施。程序是：A、填写《国家旅游局行政处罚案件立案审批表》，经局领导审批同意后，由有关责任司的执法人员（不得少于2人）进行立案后的调查、取证工作；在此基础上由执法人员填写调查笔录。B、依据有关法律、法规和规章的规定，提出给予行政处罚的初步意见，会商政策法规司后，报局领导审批；情节复杂或有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，由局长办公会集体讨论决定。C、初步处罚意见经审批同意后，填写《国家旅游局行政处罚决定书》并加盖国家旅游局印章。当事人对处罚决定不服的可依法向国家旅游局设在政策法规司的国家旅游局行政复议机构申请行政复议。当事人逾期不履行处罚决定的，有关责任司可依据《行政处罚法》申请人民法院强制执行。D、结案后，应制作《国家旅游局行政处罚结案报告书》报局领导阅批，并将案件全套法律文书资料移交政策法规司备案。

②行政处罚听证程序和规则

听证是指行政机关在做出一项行政处罚决定前，应当给予当事人参与并发表意见的机会，或者行政机关的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，允许当事人申辩、质证。具备下列条件之一时，行政机关有义务组织听证：

A、将要做出的是重大的行政处罚。如责令停产停业、吊销企业营业执照、较大数额罚款等。

B、行政机关与当事人对违法事实有重大分歧。

C、当事人要求或者行政机关认为有必要进行听证。

③国家旅游局规定的听证程序：

A、有关责任司（室）应在举行听证7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。

B、政策法规司至少派出两人主持听证，有关责任司室的本案调查人员参与听证。

C、举行听证时，调查人员提出当事人违法事实、证据和行政处罚的建议，当事人对此进行申辩和质证。

D、主持听证的人员负责制作《国家旅游局行政处罚听证笔录》，听证完毕后，交由当事人审核或盖章。

E、根据双方当事人在听证时的辩论和质证等情况，政策法规司拟定《行政处罚听证报告》，提出给予行政处罚的初步意见，报局领导审批。

6、旅游行政复议

旅游行政复议是行政复议的一种，即与旅游有关的行政复议。它是指由做出具体行政行为的旅游行政管理部门或者上级管理部门，根据行政管理相对人的申请或者授权，依法受理行政复议申请，做出行政复议决定，从而解决行政争议的行为。它能有效解决行政争议，是使旅游者或旅游经营者合法权益得到及时补救的重要手段，也是上级旅游管理部门对其下级实行监督的重要途径。

申请复议的范围主要包括：（略，41p）。

根据《行政复议法》规定，各级旅游行政管理部门是受理行政复议申请的主体。对国家旅游行政管理部门的具体行政行为不服的，只能向该部门申请复议。对复议决定不服的，可向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。国务院的裁决为终审裁决。如案例1－1。

行政复议的程序：A、相对人提出行政复议申请；B、复议的行政主体在规定时间内做出受理或不受理的决定；C、行政主体处理复议申请；D、行政主体作出复议决定。

7、世界主要旅游国家管理机构的模式（42－43p）。

（1）旅游委员会模式

（2）混合职能模式

（3）旅游部或旅游局模式

（4）其他模式

三、旅游法律关系的确立和保护

1、旅游法律关系的产生、变更和终止

（1）法律事实

能够引起法律关系产生、变更和消灭的情况和现象，就是法律事实。分为事件和行为。①事件：指与当事人的意志无关的客观现象，并且是能直接引起旅游法律关系产生、变更和终止的而又与的意志无关的客观现象。②行为：是指当事人有意识的某种实际活动。

在旅游活动中，事件固然是引起法律关系产生、变更和终止的基本因素，但更为重要的是人的行为。

（2）旅游法律关系的产生、变更和终止。

①旅游法律关系的产生：指因某种法律事实使旅游法律关系主体之间形成权利、义务关系。

②旅游法律关系的变更：指因某种法律事实的存在，使已形成的旅游法律关系主体、客体或权利、义务发生改变。旅游法律关系的变更通常受到严格限制，一般不得随意改变，否则要承担相应的法律责任。

③旅游法律关系的终止：指因某种法律事实的存在，使主体双方的权利、廇消灭。

2、旅游中的法律行为

（1）旅游中的合法行为：又称法律行为。指人的行为内容和方式都符合法律规定的要求，并受到法律的确认和保护，具有法律效力。

合法行为的有效条件包括：①旅游行为人具有相应的行为能力，行为人的行为能力要与旅游法律行为相适应。②旅游行为人的意思表示真实。③旅游行为不违反法律和社会公共利益。④旅游行为必须符合法律规定的形式。

（2）无效行为及可变更可撤销的行为

①无效行为：指不具备或不完全具备合法行为的有效条件，不能产生行为人预期的法律后果，而是产生与行为人预期后果不同的甚至相反的法律后果的行为。

确认无效行为的依据是：旅游行为人无行为能力；以欺诈、胁迫或乘人之危实施的旅游行为；恶意串通损害他人利益的行为；违反法律或社会公共利益的行为；以合法形式掩盖非法目的的行为等。

②可变更可撤销的行为：指行为人对行为的内容有重大误解以及显失公平，当事人有权请求人民法院或仲裁机关予以变更或撤销的行为。

其确认依据是：行为人对行为的内容有重大误解或者该行为后果显失公平。旅游行为被确认为无效或被撤销后，为保护守法旅游人的合法权益，根据不同情况，通常是采取返还旅游价款，赔偿旅游损失，没收非法所得为国家、集体所有等方法进行处理。

（3）旅游中的违法行为：指行为人做出法律所禁止的行为或不做出的法律规定所要求的行为。这种行为不具备法律效力，是无效行为。违法行为是无效行为，但无效行为不一定都是违法行为。

违法行为的构成要素主要有：违法行为人的行为违反了法律、法规，应当受到追究；行为在不同程度上侵犯了法律所保护的社会关系和社会秩序，或者被认定具有社会危害性；行为人具有主观方面的过错，主体是有法定责任能力的人和依法设立的法人。

（4）旅游中附条件或附期限的行为

①旅游中附条件的法律行为：指在旅游法律行为中规定一定的条件，并且把该条件的成就与否作为确定旅游关系主体权利义务发生法律效力与否的根据的法律行为。

②旅游中附期限的法律行为：指在实践中旅游法律关系主体有时会在旅游行为中指明一定期限，该期限的到来，便成为产生或终止旅游法律关系的前提，此即旅游中附期限的法律行为。

旅游中附条件或附期限的行为一旦成立，对旅游法律关系主体便具约束力。

3、旅游中的代理

（1）旅游中的代理的含义和特征

代理人在代理权限内以被代理人的名义同第三人实施法律行为，所产生的权利、义务由被代理人承受，称作代理。其中：代理他人实施法律行为的人称为代理人；由他人代替自己实施法律行为的人称为被代理人；与代理人实施法律行为的人称为第三人。

代理的特征表现为：代理人是代替被代理人实施法律行为；代理人以被代理人的名义进行代理活动；代理人必须在代理权限内进行代理活动；代理人在代理权限内可以独立为意思表示；代理行为所产生的法律后果由被代理人承担。（2）旅游活动中代理权的行使

由于代理关系发生的根据不同，代理分为委托代理、法定代理和指定代理。旅游活动中的代理主要表现为委托代理。即代理人根据被代理人的委托而进行的代理。

（3）旅游活动中代理权的终止

代理作为一种法律关系，因一定法律事实的出现而终止。旅游中的委托代理，因下列情形之一的出现而终止：代理期间届满或代理事务完成，是委托代理终止最常见的原因；被代理人取消委托或代理人辞去委托；作为被代理人或代理人的法人终止；代理人死亡及代理人丧失行为能力。

4、旅游法律关系的保护

旅游法律关系一经形成，就受国家法律保护。国家对旅游法律关系的保护，是通过监督旅游法律关系主体正确行使权利、切实履行义务，并对侵犯旅游法律关系主体或不履行法定义务依法追究法律责任、实施法律制裁来实现的。

第三节旅游立法状况

一、我国的旅游立法-5p1、旅游业与法制建设

（1）新形势下的旅游法制建设要求：市场经济就是法治经济。商品生产和商品交换是市场经济的核心，表现在经济上为市场，表现在法律上即契约。合法、公平的竞争又是实现市场经济的重要条件。在市场经济条件下，经营者虽拥有经营自主权，但并非无政府经济。政府管理经济的方式，由直接下达命令，发红头文件，转向运用法律手段宏观调控。同时，市场经济是全面开放的经济，要求国家在立法时与国际惯例接轨。

（2）适应社会主义市场经济体制，加强旅游法制建设：20多年来，我国的旅游法制建设取得长足进步：

①加强机构建设，提供组织保障。1985年，国务院旅游行政管理部门设立旅游法制工作机构。1988年11月，国家旅游局政策法规司正式成立。一些省市也相继成立政策法规处等法制工作机构。

②适应市场经济要求，加快法制建设步伐。1985，国务院颁布我国第一个旅游行政法规《旅行社管理暂行条例》，后又相继颁布《中国国际旅游价格管理暂行规定》、《导游人员管理暂行规定》和《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》等行政法规。依法治旅工作基本形成。我国旅游法制建设的特点是：

A、旅游法制规范的内容由计划经济向市场经济接轨。

B、旅游法制的形式有所提升。

C、旅游法制规范的范围由单一过渡到综合，由传统转向新兴领域。

D、某些领域的旅游法制建设渐成体系。如旅行社业旅游法制建设日趋健全；导游人员管理有法可依；出境旅游管理后来居上，以旅行社业为核心的旅游法制体系初步形成。

E、地方旅游法制建设取得突破性进展。1995年6月，《海南省旅游管理条例》颁布，成为我国第一个地方性旅游法规。到2002年11月，全国有27个省份颁布旅游条例。

F、《旅游法》的立法工作受到广泛关注。

③加强旅游执法，保障旅游法规的贯彻实施。国家旅游局根据《行政复议法》，设立了国家旅游局行政复议委员会和行政复议办公室。――案例1－1（8p）2、我国的旅游立法情况

在旅游业迅猛发展的背景下，我国有关旅游行业的专门性立法逐步开始建立。但总体而言，我国目前尚未形成相互联系，彼此协调、相对独立的旅游法体系。

（1）旅游业的基本法：目前我国并没有旅游业基本法，即还没有一部全国性的《旅游法》，与我国作为旅游大国不相称。今后，制定旅游业基本法，是旅游法制建设的重要目标。

（2）旅游行政法规：国务院专门针对旅游行业制定或批准的行政法规，就是

旅游行政法规。1985年颁布的《旅行社管理暂行条例》是我国第一部旅游行政法规。1996年10月，《旅行社管理条例》正式出台，确立旅行社作为市场主体的法律地位和组织形式，2001年对《旅行社管理条例》的修改则适应了国际旅游市场的发展要求。为提高从业人员素质，1999年《导游人员管理条例》正式颁布，是规范导游服务人员的职业准则。此外，还有对旅游市场管理的相关规定，如2002年国务院制定颁布《中国公民出国旅游管理办法》。

（3）旅游行政规章：行政规章是国务院各部门依据法律规定，在本部门权限内所制定的规范性文件。国家旅游局在其职权范围内，负责制定旅游行政规章。如《旅行社管理条例实施细则》、《导游人员管理实施办法》，以及在质量保证金、旅行社责任险，旅游投诉方面的行政规章。这些都构成了现阶段旅游立法的重要内容，在保障法规体系的完整性和可操作性上起了重要作用。

（4）地方性立法：地方权力机关根据地方实际，依照宪法规定，可制定地方旅游法规。到2002年底，海南、河南、山东、河北、山西、湖南、辽宁、云南、四川、郑州、青岛、重庆、深圳、广西、黑龙江、陕西、新疆、北京、西安、哈尔滨等地，都有地方性旅游法规。这为地方旅游发展提供了法律依据，也为制定中国旅游法奠定了基础。

二、其他国家、地区旅游立法简介

随着旅游业的蓬勃发展，旅游立法在社会生活中日益重要。世界上许多旅游业发达国家或地区都十分重视旅游立法工作。概括起来大体有三种立法体系：一是制定单行旅游法规，如法国1959年制定的《旅行社法令》；二是在基本法律里专章规定有关旅游业的法律条款，并制定相关的旅游单行条例、法规与之配套；三是制定自成体系的旅游法，即建立以旅游基本法为龙头，单行旅游法规作配套，相关法规作补充的旅游法体系。

1、日本的旅游立法

（1）《旅游基本法》。日本旅行观光业大法，1963年颁行。

（2）《国际观光振兴会法》。1959年颁布。

（3）《运用民间资金整修旅游设施临时措置法》。1986年制定。

（4）《综合疗养地域整修法》。

（5）《翻译导游法》1949年颁行。

（6）《国际观光饭店整备法》，1949年颁布。

（7）《旅行业法》。1952年颁行《旅行联络法》；1971年制定《旅行业法》；1995年通过《日本旅行业法修改草案》并于1996年4月1日起实施。内容相当详细。（8）《标准旅行业约款》。1983年通过。

2、美国的旅游立法

（1）《美国全国旅游政策法》1979年5月8日通过。

（2）关于旅游的单行法规：如保护公园和浏览地的法律，对旅游资源的开发、利用和浏览地的环境保护都作了具体规定；食住业的法律，对餐馆、旅馆的开业、经营作了具体规定；旅行社的法律，对旅行商的经营、开办等都作了规定。与旅游有关的行业也有单行法规，如运输业法、商业法等，从不同方面保证美国旅游业的发展。

3、新加坡的旅游立法：主要有

（1）旅游促进局法。（2）旅行社法。（3）旅游促进税法。（4）饭店法。（5）导游管理和颁发执照规则。（6）旅游投诉制度。等。

新加坡旅游法制建设的特点：一是运用法律手段强化旅游业管理，促进旅游

业健康发展。二是议会立法原则规定国家的法律制度，其具体实施办法由管理部门另行制定。

4、我国香港特别行政区的旅游立法

（1）《香港旅游协会条例》1957年制定。（2）《旅行代理商条例》。（3）其它相应法律制度如1969年《山顶缆车条例》、《海底隧道条例》、1970年《公众卫生及市政事务条例》、1976年《郊野公园条例》、《古物古迹条例》、《旅馆业条例》、《酒店东主条例》以及相关的税收制度与办理旅游手续相关的法规。

三、WTO和中国旅游立法

1、《服务贸易总协定》的基本原则

（1）最惠国待遇原则。

（2）国民待遇原则。

（3）市场准入原则。

（4）透明度原则。

（5）发展中国家更多的参与原则。

2、WTO对旅游业的影响中国加入WTO服务贸易在旅游部分的具体承诺减让表见教材11－12p。

（1）加入WTO后对我国旅游业的积极影响：①首先，有利于融入经济全球化。

②其次，会促进产业结构的调整。③最后，通过与国际标准接轨，将规范中国旅游业的服务、管理水平，增强旅游行业参与国际竞争的能力。

（2）加入WTO后我国旅游业面临的挑战：入世既有巨大机遇，也面临很大挑战。从中国加入WTO服务贸易在旅游部分的具体承诺减让表可见，中国的饭店业开放较早，入世对其影响不大，但我国的旅行社业市场一直处于高度垄断状态，入世对其冲击较大。中国的旅行社市场将加大开放力度，旅行社业将直接面临外国旅行社的竞争，短期内必然受到冲击，付出一定代价。我国的旅游企业从总体上看，存在经营规模小，经营方式不完善的缺点，如果旅游企业不能尽快改善管理水平，形成规模效益，那么外资的涌入将对其造成冲击，甚至会危及国内旅游企业的生存。此外，在国际市场的竞争中，强调的是国际惯例和国际标准。国际市场是统一的，但成员国的利益毕竟是不完全相同的，如果中国的旅游企业不能熟悉国际市场的规则和管理，不能使用国际通行的规则来保护自己，则很难在国际竞争中占据有利地位，以维护自己的利益。

但从长期看，入世将对我国旅行社业产生积极影响。①有利于引进先进的旅行社管理经验，加速我国旅行社业与国际接轨的过程。②有利于引进新旅行社运行机制，促进我国旅行社业的进一步对外开放。③有利于保护我国旅行社业的经济利益。④有利于提高旅行社业的整体素质和竞争能力。⑤有利于增强国家对旅行社业的宏观调控能力。

3、WTO对旅游业法制建设的影响

一国的国内法要体现本国的利益，但是在统一的全球化市场面前，国内法也要符合相关的国际条约的约定，以履行在加入国际条约时所承诺的义务。在考察一国的投资环境时，必须对该国的法律制度是否健全进行考察，而且要看该制度是否能与国际规则接轨。有关旅游业的立法，必须符合WTO规则的要，为建立平等、自由、开放的旅游市场提供法律保证。

在法律的适用问题上，如果不存在事先声明保留的问题，当我国国内法的规定与WTO的规则发生冲突时，有关WTO的规则将被优先适用。

附：

一、典型案例

1、旅游立法体系：

2004年7月1日，《行政许可法》正式实施。随着这一法律的旅行，原先在旅游行业中存在的行政许可项目，如旅行社门市部的设立许可，被相应撤销。

分析提示：旅行社门市部的设立许可制度是由《旅行社管理条例实施细则》确立的，该实施细则在旅游立法体系中的地位属于部门规章，其效力要低于法律和行政法规。《行政许可法》是由全国人大制度的法律，在实施细则中的行政许可项目如不符合《行政许可法》规定的，应当予以撤销。

2、教材8p案例1－1。

二、本章小结：

本章介绍了旅游法和旅游法律关系的基本概念，阐述了旅游法在制定、实施过程中的有关问题。自改革开放以来，我国的旅游业获得了迅猛的发展，旅游业已经成为我国国民经济新的增长点，是发展速度最快和明显具有国际竞争优势的产业之一。市场经济是法制经济，旅游业要获得更大的发展，必须要有完善的旅游立法。但目前我国的旅游立法尚处于起步阶段，现有立法主要由行政法规和部门规章组成，所以有必要参考先进国家的立法经验，同时遵循相应的国际惯例，以促进我国旅游法制建设的发展。

三、关键概念：旅游法、旅游法律关系

四、课堂讨论题

1、加入WTO会对中国的旅游业和旅游立法产生哪些影响？

2、结合我国的立法和世界上其他国家、地区的旅游立法状况，讨论我国的旅游立法还有哪些亟待完善的地方？

五、复习思考题

1、什么是旅游法？如何理解旅游业的法律调整对象？

2、我国旅游法制建设有哪些特点？

3、旅游法的立法程序是什么？

4、如何理解旅游执法？什么是旅游行政执法？

5、什么是旅游法律关系？其构成要素是什么？

6、引起旅游法律关系产生、变更和终止的原因是什么？

7、保护旅游法律关系的机构和方法是什么？

8、我国加入WTO就旅游服务作业了哪些承诺？

六、实训题

1、以亲身经历或阅读过的旅游案例为例，来阐述旅游行政管理机关的执法职能、行政机关对旅游市场发展所起的作用或者是在旅游行政执法过程中所存在的问题。