第二讲：公共管理学的理论与研究方法

第二讲：西方公共管理学的理论与研究方法

?一、主要理论

? 1、公共产品理论

?公共产品理论系统研究了市场经济条件下社会公共需求与政府公共供给之间的相互关系，重点研究了社会公共需求的弹性特点，研究了政府公共产品与公共服务供给的特点、种类、结构及发展规律，并对政府公共支出结构的发展演变进行了系统深入分析。（1）公共产品的需求弹性理论

?公共产品是区别于私人产品，具有非排他性和非竞争性，用于满足社会公共需要的物品或劳务。公共产品的需求弹性理论主要研究如下两个方面的问题：(1)公众收入水平的提高，在多大程度上引起对公共服务的需求增长。(2)政府能否及时和如何对公共需求的增长做出反应，增加公共产品供给。

?随着公众收入水平的提高，导致对政府提供的公共产品与公共服务的需求增加；社会公共需求增加，对公共支出的需求必然增长，要求政府相应地增加公共支出；在现代国家，正是公民对于政府公共服务的需求和通过预算分配的福利要求，以及特殊利益集团的影响，导致了公共支出的增加。

?（2）公共产品的供给结构演变理论与公共支出发展模型理论

?现代政府公共产品供给结构的演变与政府职能的演变具有明显的相关性。现代政府职能演变的规律是：政府职能首先主要是提供维持性公共产品；随着社会经济的发展，政府职能逐渐扩展到经济性服务领域；随着经济进一步发展，政府职能进一步扩展到社会性服务领域。与政府职能的演变相适应，公共支出结构也有着相类似的长期演变趋势，政府公共支出首先主要是维持性支出；然后，维持性公共支出比重逐渐下降、经济性支出比重逐渐上升；随后是维持性公共支出与经济性支出逐渐下降，而社会性支出逐渐上升。

?2、公共选择理论

?背景：20世纪70年代，凯思斯主义陷入了困境，西方经济学界出现了新自由主义思潮，公共选择学派便是这股思潮中别具一格的一派。亦称“公共选择经济学”“政治的经济学理论”等，它们在概念上是同称。

?它是西方经济学中以经济学分析方法研究政治问题的重要流派，早期在美国流行广泛。受公共选择学派的启示，将经济学理论和原则等引入公共行政学领域，开辟了公共行政学研究的路径。其独特分析问题和解决问题的思路，为认识和分析政府行为提供了新的视角。

?代表人：布坎南、奥斯特罗姆夫妇、阿罗等

?（1）公共选择理论的研究方法

?一是方法论的个人主义。即以个体而不是组织为基本分折单位研究人类的行为，根据个人来解释集体、组织与社会，而不是根据集体、组织或社会来解释个人。

?布坎南曾经把他的公共选择理论看做是“政治过程的个人主义理论”。认为在交换过程中，不存在“社会的”或“集体的”价值最大化，即使是在理想化的意义上。他因此否认共同社会福利的存在并相信个人是行为的唯一评价指标。

?二是经济人假设。即认为人是自利、理性效用最大化者。传统理论认为经济学是研究市场决策的科学，作为市场活动主体的个人都在追求自己的私利，通过无数理性个体的计算发挥市场这只“看不见的手”的作用，约束、自我修正着经济生活。

?公共选择理论作为西方经济学的分支，认为人是自私自利的理性个体，政治市场上的个体同样也是追求自身效用最大化的“经济人”，与传统政治科学认为政治家追求公共利益而非私利的假设相悖，这是公共选择理论的重大贡献，也是其分析的逻辑

起点。

?与经济市场类似，政治人被认为与经济人一样是自利的、理性的效用最大化者。政治市场存在三大主体：投票者、政治家与政府官员。在参与政府活动时，他们必然与其他政治活动主体发生各种关系。与经济市场中的个体一样，他们也是追求利益最大化的“经济人”。公共选择理论将此概念引入到政治领域，将政治领域的行为主体如选民、政治家、官僚等都看做是“自利”、“理性”的经济人，都在按照自利原则，通过理性的计算在政治市场上选择自己利益的代理人，并通过投票实现对公共利益的公共选择。每个参加公共选择的人都有不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动。在这样的视角下，集体行动中的“搭便车”、选民的“无知”和“冷漠”、立法官员中的“互投赞成票”、政府官僚“寻租”等现象都是“合乎理性的”，因而并非个别或例外现象。

?公共选择理论的“经济人”假设的本质就是理性人，理性人为实现其效用最大化具有五种假定：

?

三是将政治活动视为交易过程。在公共选择理论中，所谓这种交易最重要的含义是基于个人自愿同意，而不是强制。

?政治即交易，意味着国家或政体最终要通过满足个体期望的能力来证明其合理性。

而且这种交易本身使得交易各方同时得利。此外，这种交易还是通过交换使不同利益得以协调的过程。布坎南认为“我所主张的基本的及根本的方法，把市场的自动协调原理而不是资源配置的理论放在中心位置”，所强调的正是作为过程的交易本身，而不是交易的结果。在立宪层次上，交易是一种达成一致的程序。正是对这一点的强调，使得布坎南在立宪层次上最终成为一个契约论者。

?评述：公共选择理论是西方经济学理论的一种新发展，它继承发展了主流经济学(特别是新古典经济学)的基本分析工具和概念(如经济人假设、经济外部性、帕累托最优等)，也提出了富有挑战性的理论观点(如政府与市场的边界问题)。作为西方经济学的主要流派，公共选择学派的经济学理论与方法在公共行政学理论与实践方面的广泛应用与深入发展，无疑发探了重要的作用。

?公共选择理论将经济学的理论用于非市场(即政治)的决策之中，它认为国家机关亦会追求自我利益极大化，必然参与利益竞逐并扮演主要角色。这种主张无疑对传统的行政中立观点提出了严峻的挑战。它无异于指出了国家机关也可以追求自我利益极大化，公共政策因而常常成为政府追求自利之手段，行政中立纯属空谈。但是，公共选择学派将市场经济中简单、片面的经济人假设引入公共政策领域，以偏激、狭隘的人性假设来解释政策过程并分析其效果，显然有欠妥之处，尽管其中包含有

合理的因素。因此，从实际经验来看，公共选择学派也有其局限性。

?公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有共同的特点，都受自生自发秩序的制约。人类不能忽视客观规律而盲目行动，通过立宪制度改革建立良好社会秩序，促进社会发展。?公共选择学派以经济学的分析方法，正视人类的本性，为人类行为指明方向，对人类社会发展作出重大贡献。但是，后来的公共行政学者也指出，集体行为并非个人行为的简单加总，公共选择学派以方法论的个人主义为出发点的一些分析结论无法推演至集体的层面。

?公共选择理论是在凯恩斯主义处于正统地位的环境下艰难发展的，证明每一种理论都是人类对客观世界的主观理解，世界是不断发展的客观实体，理论的生命力在于符合客观世界发展的要求，否则将被淘汰。公共选择学派之所以兴盛在于能解决当时凯思斯主义不能解决的难题，在这意义上，公共选择学派超越了凯思斯主义。同样，客观世界变化复杂，理论很难成为永恒的真理，公共选择学派也逃不过被超越的命运。根据斯蒂尔曼的归纳，公共选择理论对于公共行政的启示表现为：(1)扩大公共参与；(2)最大化行政职能的分权化；(3)简化行政程序与层级节制i(4)彻底将公共行政经济化-最小化公共项目的成本，并进行可行性评估，而不是以“公共的善”

或社会公正为衡量基础；(5)对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的法律控制；(6)削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员；(7)很少或根本不关心-全国的计划、长期的运作稳定性以及提升国家目标的计划的有效实施。

?3、委托代理理论

?它也是新制度经济学的重要组成部分。这种理论把人类的经济、社会生活和政治生活看做是一系列委托代理关系，并通过合同、协议的形式，把委托人和代理人的关系固定下来。在现代经济生活中，委托代理关系普通存在，由这种关系得出的委托代理模型已被推广到许多领域的经济分析中。

?委托代理模型揭示的委托代理问题就是委托代理关系中的代理人通过隐藏信息和行动(各种形式的欺诈或隐蔽的违背委托人意志的行为)来侵蚀和损害委托人利益以达到自身效用的一种活动。

?委托代理问题:一是委托代理双方风险分布的不均等性。委托人是一个风险中的利润最大化者，代理人是一个风险规避者，前者几乎承担了所有风险，后者相当于得到了委托人提供的保险。这样，代理人放任自己且不承担代理事顶风险的可能性在理论上是无法排除的；二是委托代理双方目标的歧异性。两者的目标函数是各自独立的，双方的目标征一定程度上是互不相容的，这意味着代理人可能为追求自身效用而根据自己偏好选择行动，“附带地”或故意地损害委托人的利益；三是委托代理双方信息占有的不对称性。如果委托人能觉察和评判代理人的一切行为，则委托代理问题能通过完全性契约加以约束。但问题是委托代理双方的信息是不对称的：一方面是双方的客观条件不对等，代理标的或事项是由代理方实际支配着，大量的“基于支配的信息”往往是委托人无法取得的；另一方面是双方的主观条件不对等，即委托人不如代理人专业化，这都为代理人向委托人隐藏信息和行动提供了条件。公共管理活动就是委托活动。因为公共管理的对象是公共事务，而公共管理部门及其具体行为人却是具有私利的团体和个人，而且近年来在新公共管理运动中兴起的委托、承包、合同、代理等公共管理形式，也是委托代理关系在公共管理中的普遍化，该理论对公共管理行为具有极强的解释力。在委托代理中人们关注的问题：其一，作为公共利益代理人的公共部门的官员的选择；其二，对这些官员的激励和约束：

其三，要挑选出合格的代理人并对代理人进行有效的激励和约束，必须收集到足够的代理人的私人信息，所以对公共部门官员及其行为的信息显示和传递也是人们关注的一个焦点；其四，在一个良好的制度环境中，公共部门官员的各种败德行为被发现和惩罚的概率很高，这就有利于人们形成诚实守信的自觉性；在相反的情况下，各种不当的代理行为收益高而风险小，这实际上会鼓励这些代理人的败德行为，而且，败德行为层层得逞会诱使“好人”也干“坏事”，形成一种“劣币驱逐良币”

的恶劣机制。

?4、寻租理论

?寻租理论的思想最早萌芽于图洛克的一篇论文中。但是，它作为一个理论概念是到1974年才在克鲁格的研究中正式提出的。此后寻租理论得到发展，其影响力已遍及经济学的各个分支，并对公共管理学提供了新的研究思路。

?寻租理论从一个全新的角度对传统的经济理论提出了挑战，他把经济的研究视野从生产性的寻利活动---生产性的增进社会招利的活动扩展到了非生产性的寻租活动---非生产性的对既得利益进行维护或再分配的活动，并把人们追求新增经济利益的行为和追求既得非经济利益的行为区分开来。它把政府行为本身也市场化了，从而把腐败行为纳入了经济学的研究范围，也使人们对政府失败现象有了更全面、更深入的认识。

?寻租理论认为，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动就变成寻租了。按照此观点，偷盗抢劫是最原始的寻租活动，而在现代社会中，更为“高级”的寻租方式则是利用行政、法律手段来维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配。

例如，官员们进行贪污受贿、权钱交易，社会上的强势利益集团通过游说、收买官员、在决策部门安插代理人等方式主导制定对本集团有利的政策。这些都是寻祖活动的具体形式。

?寻租是人类社会的负和游戏，是一场社会整体利益的损失大于利得的竞争。

?这是因为：一是寻租造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；?二是它本身耗费了社会经济资源，使本可以用于生产性活动的资源用在了这些对社会无益的活动上；

?三是这些活动还会导致其他形式的寻租活动或“避租”活动，前者是指政府官员为了得到这种“租”而展开追求行政权力的浪费性竞争，后者是指利益受到他人寻租活动威胁的企业、集团或个人也会采取逃避这些损失的活动，从而浪费了社会经济资源。

?寻租理论提出后，不少学者就注意到，在公共管理活动中，政府乃至其他部门在寻租活动中未必只扮演一个被利用的角色。有学者提出了“政治创租”和“抽租”的概念，前者是指政府政客利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创“租”，诱使私人企业把向他们“进贡”作为得到这种租的条件，后者是指政府官员故意提出某项会使私人企业出让部分既得利益与政府官员分享的主意。

?有学者指出，寻租活动具有恶性循环趋势。由于寻租的存在破坏了市场竞争的公平性，因此人们对市场竞争的公平性和效率发生了根本性的怀疑，他们会转而寻求政府干预来弥补收入分配不公平现象。

?5、博弈论中的纳什均衡

?博奔论最早由德国数学家莱布尼茨于1970年提出。并逐步发展成为经济分析的重要工具。博奔论是研究在一定的竞争或交易关系中，当竞争或交易参与者的个人利益无法由当事人完全掌握，而只能由竞争或交易关系中的“局中人”共同决定时，个人为了取胜或者说实现利益最大化而采取的一种数学理论和方法。它包括合作博

弈和非合作博弈。前者是假设存在一种制度，其对局中人之间的任何协议都有约束力；后者则不存在这种制度，即若给定其他员中人打算按协议行动，局中人将为追求自身的最大利益也将按该协议行动。纳什均衡指的就是非合作均衡状态。在这种状态中，若其他人不改变策略，任何人部只有惟一的“占优策略”——无论是其他局中人作何选择，自己的该项选择都是对自己最为有利的策略，任何偏离这个“占优策略”的选择都不能增加自己的利益。当任何局中人的选择恰好都是“占优策略”

时形成的结局被称做是“纳什均衡”。

?“囚徒的困境”：警方将两同案犯隔离审讯。警方说：由于你们的犯罪已有确凿的证据，所以可以判你们1年。但是，我可以和你做个交易。如果你单独坦白罪行，只判你3个月的监禁，但你的同伙要被判10年。如果你拒不坦白，而被同伙检举，那么你就将被判10年，他只判3个月的监禁。如果你们两人都坦白交代，你们都要被判5年刑。两囚徒面临着两难选择--坦白或抵赖。显然最好的策略是双方都抵赖，其结果是大家被判1年。但由于两人处于隔离无法串供，按照经济理性原则，每个人都是从利己目的出发选择坦白是占优策略。因为坦白可以期望得到很短的监禁，但前提是同伙抵赖，显然要比自己抵赖要坐10年牢好，这种策略是损人利己。

不仅如此，坦白还有更多的好处。如果对方坦白而自己抵赖，那自己就得坐10年牢。在此下应该选择坦白，即使同时坦白至多也只被判5年。

?对任何局中人，合理的选择是坦白，因为对方抵赖时，他选择坦白是占优策略(3个月：对方10年)，对方坦白，他的占优策略也是坦白(5年：抵赖10年)，结果，各自从占优策略出发，原本对双方都有利的策略(抵赖被判1年)就不会出现。这样两人都选择坦白的策赂以及因此被判5年的结局被称为“纳什均衡”，也叫非合作均衡。

?因为，每一方在选择策略时都没有“共谋”(串供)，他们只是选择对自己有利的策略，而不考虑社会福利或任何其他对手的利益。这种策略组合由所有局中人(当事人)的最佳策略组合构成，没有人会主动改变自己的策略以使自己获得更大利益。

?“囚徒的困境”有着广泛而深刻的意义。个人理性与集体理性发生冲突以后，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个“纳什均衡”，这也是对所有人都不利的结局。

?因此，从“纳什均衡”中我们还可以得出真理：合作是有利的“利己策略”。但它必须符合以下定律：按照你愿意别人对你的方式来对别人，但只有他们也按同样方式行事才行。也就是古话说的“己所不欲勿施于人”。但是，其前提是人所不欲勿施于我。“纳什均衡”是一种非合作博奔均衡，在现实中非合作的情况要比合作情况普遍。

?公共管理学是研究政府和其他公共部门对公共事务的管理的科学．它的研究涉及到人与人之间、社会集团与社会集团之间相互合作、交易、竞争等问题，而在一个社会中每个人、每个集团、每个阶层都有自己利益之所在，都有最大化自身利益的内在动力。而公共管理是要追求公共利益的最大化，并保证公共产品生产和供给的效率。因此，公共管理部门及其官员也应该用博奔论的观点来考察公共政策的制定和实施，考虑”上有政策，下有对策”的情况下应该选择的策略。

?6、重塑政府理论

?（1）背景

?重塑政府理论是西方国家，特别是美国在行政改革上确立起来的一种理论，其内容相当广泛。

?该理论认为，作为适应工业时代的官僚主义体制，已经不适应信息社会的要求，新

的企业化政府的治理模式正在出现。对现有的官僚主义政府只有用一种新的原则加以改选，才能使其摆脱困境。（2）基本内容

?重塑政府理论员关键是用具备企业家精神的政府代替受统治结构支配的官僚政府，以具备企业家精神的政府来推动服务提供者之间的竞争。裁维·奥斯本、特德·盖布勒在《企业精神如何改革着公共部门改革政府》(或译《重塑政府》)提出的“企业化政府”模式十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；(2)杜区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去‘(4)有使命的政府：改变照章办事的组织：(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要； (7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有“预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力旦进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和益布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章(第十一窜)中加以汇总。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。

?该理论只是重塑政府理论中比较具有代表性的。纵观重塑政府理论的主要观点，它不仅主张政府要改变传统的政府观念，而且还要重新界定政府在社会中的职责、权限，转变政府的整个运行机制，从而使政府转变为”企业型政府”。

?这些观念都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一个方面则是更多的治理。

?7、有限政府理论

?涵义：有限政府是指在政府失败、市场失灵和公民社会自主发展的综合需求的基础上建立起来的政府。它并不是一个弱政府或低效的政府，恰情相反，追求政府的有限性是期望利用政府的能力以低成本来满足社会对公共物品的需要。

?内容：有限政府既要提高服务质量又要降低成本，其目的在于追求高效性；有限政府的功能是执行国家意志，实施国家权力机关制定的法律规范，其本质是依法行政；

有限政府是受到监督的民主政府，它必须倾听民众呼声，鼓励民众参与政府行为的过程并在合理的授权范围内活动。二、研究方法

?研究方法是指研究者对研究对象所持有的总的哲学观点和在这样的哲学原理指导下观察、分析、处理问题的一般方法。

?公共管理学必须以马克思主义哲学为指导，以公共管理实践为基础，坚持理论联系实际、一切从实际出发，结合中国国情和发展的现实。防止脱离实际的倾向，防止机械地、静止地、孤立地研究问题的倾向。

?调查研究法。这就是要深入实际，对客观事物进行观察，详细占有各种材料，并对这些材料进行科学加工处理，从而认识和掌握客观事物本质及其发展规律。公共事务的复杂性、广泛性决定了公共管理部门及其管理方法的多样性、层次性、复杂性，因此，只有深入到公共管理的实际中，认真观察，细致了解，收集到完整、准确、真实的信息资料，才能把握公共管理的一般规律。

?科学分析法。马克思主义认识论提出，人们对客观世界的认识过程包括感性认识和理性认识两个阶段，认识是在实践基础上从感性认识发展到理性认识的。人们为了完成从感性认识到理性认识的飞跃，形成正确的认识，了解事物的本质和规律性，首先需要掌握十分丰富的感性材料，其次就是要用科学的分析方法对感性材料进行加工分折，这个过程是一个去粗取精、去伪存真、由此及被、由表及里的过程。关于这些科学方法的具体说明，特在具体研究方法中作一些介绍。实证分析法。就是指与事实相符的分析，主要回答事物本身“是什么”：分析事物的历史和现实存

在．即过去是什么、目前又是怎样，在这种分析中应该超脱或排斥一切价值判断，只研究事物本身的规律，并根据这些规律来分析和预测事物将来的变化趋势，即推断“将来怎么样”。实证分析的目的不是描述“应该怎样”，而是历史和现实“实际怎么样”和将来“可能怎么样“。它要确认事实本身，研究经济本身的客观规律与内在逻辑，指出事物变量之间的因果关系。它不仅要能够反映或解释已经观察到的事实，还要能够对将来会出现的情况作出正确的分析与预测。

?规范分析法。要解决的问题是“应该怎么样”，并力图按照特定的价值判断调整或改变现实。这里讲的价值是指对一种事物是好还是坏的社会评价。规范分析正是以一定的价值基础，提出某些标准作为分析处理问题的指南、树立一定的理论前提、制定经济政策的依据，研究如何才能符合这些标准。价值判断作为一种社会伦理学范畴，具有强烈的阶级性和主观性，会因为个人的经济地位、生活环境的不同而不同。规范分析的目的是要说明事物本身是否符合某种价值判断，或对社会有什么意义，从而为私人或政府实现某种目标提供有效的行动方针和政策处方。它所涉及的问题不是有关事物之间是否存在某种因果关系，而是应该如何去行动。成本收益法。

又称交易费用分析法。在交易费用为正的世界上，经济人的基本行为准则就是行为的预期收益不小于预期成本。这是经济人决定采取行为的边际条件：边际收益＝边际成本。经济入的行为就是成本收益分析的结果。

?公共管理中的成本收益分析是根据边际分析原理，将公共组织为公众服务和提供公共产品的过程中所投入的人财物力及政治代价等(成本)与公共产品和服务的生产效率、政治收益(收益)进行比较。因此、在成本收益分析过程中，首先要尽可能地统计出真实的资源投入、考虑到各种可能的政治代价以及产出后果；然后广泛采用定量分析的方法比较收益和成本，以此明确一项公共管理活动是否符合收益不小于成本的原则。