张康之《公共管理学》(第2版)配套题库(考研真题精选-论述题)【圣才出品】

三、论述题

1．公共治理的价值取向。[北师大2019年研]

答：（1）公共治理概述

“公共治理”这一概念出现于公共治理理论中，是指对合作网络的管理，是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。公共治理理论对传统的公共行政理论进行了反思和批判，并且吸收了新公共管理理论和新公共服务理论中的合理内核。具体来说，其主要包括以下几点内容：

①公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。公共管理主体不仅包括几乎长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共治理理论认为，政府并非是公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等非政府组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并且依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务。治理的主体可以是公共部门，可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。

②多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。公共治理理论认为，多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖的关系。公共管理主体间的权力依赖，是指参与公共管理活动的各个组织，无论其是公共组织还是私人组织，它们都不拥有独立解决一切问题所需的充足知识和资源；它们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。

③多元化公共管理主体进行自主自治的合作。与传统公共管理单一等级制下的协调方式和依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制不同，在公共治理理论视野下，多元化公共管理主体及其相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制，最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化方向发展。这种网络化公共管理的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。

④政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。公共治理理论在关注公共管理主体多元化的同时，对政府的“元治理”角色进行了定位。公共治理理论认为，在社会公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，它被视为“同辈中的长者”，特别是在那些“基础性工作”中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。

（2）公共治理的价值取向

公共治理具有追求或要求的多元价值的特质。公共治理在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理的工具，不但无力负起公共行政对民主价值的捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的使命。

①新公共服务理论学家登哈特夫妇明确反对效率主义导向的新公共管理，提出“追求公共利益”才是公共行政的根本目标。公共行政的终极目标不应该是效率、利润，政府更节约、更经济不是政府存在的理由，谋求公共利益才是政府存在的合法性基础，要“确保公共利益居于支配地位”。他们主张用基于公民权、民主和公共利益至上的新公共服务模式为替代。这就凸现了公共治理对公民权、公益、公平、公正等公共价值的正当追求。

②经济的发展，社会的进步，公共事务的增加，必然要求政府公共管理职能的扩大。从理论上说，政府作为社会公共权力的执行机关，对政治、经济、社会生活各个领域的公共事务都应该管，都可以管，它的每一项活动都是“正当的”。然而，政府的能力毕竟是有限的，它常常会出现失灵的情况。

③公共治理的变革是一件将行政努力与国家的政府和公民社会的机构相整合的事情。公共治理的变革对公共部门来说，不仅仅是一项工作。核心的变革战略需要社会成员广泛参与目标制定；在许多情况下，还需要政府与非政府部门间的紧密合作关系。

④政府是公共利益的代表者、判断者、维护者和促进者。行政机关在表达、判断、维护、促进公共利益方面的作用，是任何其他机构不能比拟和无法取代的。因此，应当以政府责任为起点，以公法（特别是行政法）规定政府对公共利益的职责为中心，以监督政府履行公共利益保护职责为保障，建立完整的公共利益现代公法保护机制，这应该是公共行政改革的核心。

⑤坚持公共治理的公共利益取向，是保护弱势群体，缩小贫富差距，维护社会公平，实现社会和谐的重要社会保障。世界各国特别是发达国家的公共治理经验事实表明，社会各种深层次危机，单靠以利益交换为基础的市场经济手段或以强制为特点的政府行政手段都不能解决；只有通过社会管理体制创新，建立一套以公共利益为价值取向的制度，才能从宏观上和根本上解决这些市场和政府不能解决的问题。

2．利益集团竞争的有益性和有害性。[北师大2019年研]

答：利益集团是指由具有共同的立场、观点和利益的个人所组成的社会组织，其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，在公共政策过程中起着显著作用。

（1）利益集团竞争的有益性

①处理与利益集团的关系被看作利害关系人和外部环境管理的重要部分，而利益集团参与政策制定和公共管理的重要性也与日俱增。利益集团的确具备像普罗斯列举的那些“系统性的社会功能”：增进其成员和国家之间的沟通联系；促成其成员寄予国家的需求和其所拥护的公共政策合法化；规制其成员；有时会给予国家政策和项目管理方面一些帮助。

②公共部门的管理已远远超出与利益集团一起工作的范围。利益集团不再被视为政府的绊脚石，而是日益成为政府拉拢和争取的外部对象。官僚机构政策的制定需依赖于利益集团，利益集团的需求或许会成为政府可加以利用的一项资源。在要求机构参与的政治游戏中，利益集团提供了资源，并且这些资源可以流向合理的方向。

③在多元主义者看来，竞争对政策制定的过程，甚至政策结果都是有好处的。多元主义者认为，政府本身并不是集团过程和竞争的积极参与者，而是充当一名仲裁者，允许竞争各方相互争斗。如果某个问题出现于公共领域并且受特定的利益集团支持，那么持反对意见的人就会形成他们自己的利益集团。

④目标群体的政治社会化。政治社会化是指人们通过多种社会渠道，如家庭、学校、社会的各种工具而培育的政治心理和政治观念等。利益集团担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获取合理政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的平台，并且提高了公共政策的效能。在这一层面上，利益集团竞争的有益性体现在以下两个方面：a．避免政治狂热。由于带有强烈的功利性，激进的政治狂热显然是一种非理性的政治参与。如果整个社会缺少对于政治狂热的制约力量和解毒剂，社会便可能在激烈、残酷的政治运动中震荡不安，而利益集团可以提高目标群体理性化程度，避免政治过热。

b．避免政治冷漠。利益集团有助于提高目标群体政治参与的积极性，避免政治冷漠，从而实现目标群体系统的优化。

（2）利益集团竞争的有害性

利益集团的竞争可能会对整个社会和政治系统的运转产生负面影响。

①小型集团仅代表社会利益最局限的一部分。多元主义理论认为，并非大型的集团变得越来越重要和强大，实际上正是一些小型集团将处于主导地位，并且能更为成功地说服政府接受它们的观点。小型集团，尤其是那些特殊的利益集团，仅仅代表着社会利益最局限的一部分。它们很少或几乎没有为社会整体利益做出牺牲的动因，它们致力于争取更大份额的社会产品来更好地服务于其自身成员的利益。

②大型集团效率低下及分裂政治生活。大型的或“无所不包的利益集团”，或许更愿意为了国家和它们自己长远的利益做出牺牲。但是他们有可能为了达到利益的平衡而相互勾结，降低效率，减少了社会总收益，而这正是由于它们操纵了政治生活，并且使政治生活愈加分裂化。

③利益集团可能俘获官僚机构。施蒂格勒的“俘获理论”认为，一个官僚机构和相关的利益集团之间存在着一种合作关系。一个产业的管制机构会被它所管制的行业俘获，并且行为受其控制。一切的管制和利益集团的压力都源自政府的回应行为，这将比政府丝毫没有介入产生更糟糕的境况。

3．创新型国家制度选择。[北师大2019年研]

答：创新型国家由技术、制度和观念三个基本层面组成，而制度能够从根本上促进技术和观念层面的更新，是建设创新型国家的力量源泉。在制度选择方面，一方面是要厘清制度的层次结构，另一方面是要构建良好的制度机制。

（1）创新型国家建设的制度层次结构

制度是一个系统，具有整体性，不同层次的制度相互制约，各个层次的制度选择都具有

重要意义。从建设创新型国家这样一个高度看，越是高层次的制度选择越具有关键作用。制度层次的结构十分复杂，可以分为操作制度层次、战略制度层次和基本制度层次。

①操作层次的制度主要指涉及具体操作的制度，如税收制度、相关金融制度等。税收制度安排对于激励企业发挥创新性至关重要，而一个公平、透明和规范的金融制度对于建设创新型国家也是至关重要的。操作层次的制度安排注重实际操作，重在可操作性，是保障创新型国家建设的实际进行及创新型国家现实运作的具体机制。

②战略层次的制度指具有战略意义的制度，如教育制度和知识产权制度和科技投入制度等。科技是第一生产力，加大科技支持力度是战略考量，是促进科技创新的动力和源泉。教育是培养创新型人才的基本途径，也是推进科技创新的重要保证。重视知识产权保护，构建良好的保护知识产权的环境，是建设创新型国家的基础性条件。战略层次的制度安排立足于长远，对于创新的可持续性和社会的可持续发展至关重要。

③基本层次的制度主要指社会的基本制度安排，如生产资料所有制、股权制度、企业制度、收入分配制度、土地制度和相关政治制度等等。基本制度的目标是要保证社会的公平公正，与经济、社会、文化、政治等各个方面都息息相关。建立公平公正的基本制度是建设创新型国家最重要的制度选择。基本层次的制度安排决定整个创新型国家的整体制度构架，是创新型国家建设的根本动力所在。

（2）创新型国家建设的制度机制

不同层次的制度选择是创新型国家的基本层面，制度机制则是创新型国家的根本。

①建设创新型国家需要建立和完善公平、公正的社会制度体系。公平、公正的竞争和公开、透明的运作，是保证创新能力充分发挥的重要社会机制。

②创新型国家的基本制度体系要遵循法律至上的原则。任何创新活动缺少法律的制约都会对社会规则的运行产生不利影响，进而破坏发挥创新能力的制度环境。同时，法律也是维