浅谈民间外交的发展及其意义

浅谈中国民间外交的发展

【摘要】民间外交作为外交中的特殊形式，在国际关系的发展历史中散发出独特的光芒，人们日益认识到主权国家委派的代表之间正式的、官方的、政府对政府的互动，未必是保障国际合作、消除分歧或者平息冲突的最有效方式。本文就中国的民间外交探讨其历史发展及意义。

【关键词】民间外交国际关系

对民间外交的界定和称呼没有非常统一和确定的解释，一般认为，所谓“民间外交”是指“在复杂多元的国际社会中，由不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人为本国国家利益、本同官方外交目标或补充官方外交行为不足或为维护世界和平和人类共同利益而主动进行的对外交往或交涉活动。1 20世纪80年代以来，尤其是冷战结束之后，世界体么一系发生了深刻的变化，从事国际事务的政治行为主体也发生了历史性的变化，呈现出多元化的趋势，非官方的跨国行为体和次国家行为体在外交中的作用和影响日益增强，特别是民间外交旱现出强劲发展的状态。

一、民间外交兴起的原因

冷战后民间外交的兴盛，是国际关系格局的变动所引起的，其中既有同际政治发展的客观要求，也有官方外交的主观需要；既有历史的经验，也有现实的理论基础。

首先，国际政治民主化促进了民间外交的发展。经济全球化的发展一方面使得世界各国的联系不断加强，从而促进了世界各国在相互交往中加强协调合作，并通过国际组织按照国际惯例、国际规则解决彼此间的合作和争端问题；另一方面，经济全球化的进程始终伴有文化渗透、制度移植等现象，以及与其发展进程相适应的政治变迁，这就使世界形成一个超越国界的“社会世界”。“社会世界”的本质足公民社会在令球的拓展，它容纳，多样化和多元化的国际行为体，推动着国际政治的民主化。国际政治民主化反过来又使新的“文化”、身份和民间力量进入了以前封闭的国际政治体系，以往参与外交和国际事务的国家主体越来越多地被非国家主体补充或代替。这一切使民间外交作为一股强大的社会力量登上了国际政治舞台，对国家问关系产生越来越大的影响。

其次，弥朴外交工作中“政府失灵”的需要。所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。为解决“政府失灵”问题，就要发展由非政府组织或非营利组织构成的“第三部门”来为社会提供公共产品。民间外交的出现也有着“政府失灵”的动因：一是对于某些国际敏感的问题，官方来应对处理常常比较尴尬，进退空间不大；二是对一些长期性、全局性

1徐大超，<论民间外交的勃兴及其发展困境——兼论对中国外交的启示>,载于《当代世界》2009年第12期

问题，政府功能有限，要长期跟踪应对，能力存在不足。这些问题通过民间外交来解决就有很大的灵活性和低风险性，进退自如，也不影响政府形象和国家声誉。因此，民间外交的发展是对官方外交不足的弥补，既是一种“制度需求”，也是一种实际需要。

再次，国际关系的“相互依存”论为民间外交的发展提供了理论支撑。经济全球化的发展使世界范围内相互联系、相互依存的趋势增强。新自由主义的代表人物基欧汉和奈提出了“复合相互依赖”理论，并把“社会之之间的渠道联系”视为复合相互依赖的首要特征，并强调要充分重视国与国之间多渠道的沟通、联系。而民间外交正是其中一个独特而又重要的渠道。这样，国际关系理论的发展就为民间外交的实践提供r理论基础，促使民间外交得到快速发展。

另外。各国的外交实践提供了历史经验并打下了民间外交发展的基础。冷战时期，东西方阵营先后采取各种形式的民间或半官方的外交行动。中国也曾开展“人民外交”，打破了西方阵营的封锁和遏制。这些外交实践尽管具有一定的官方色彩，有时甚至还是在官方的主导下进行的，但毕竟具有了民间外交的雏形，开启了民间外交的先河，为冷战结束后民间外交的蓬勃发展打下了基础，提供了宝贵的经验。

此外，全球性问题的出现推动了民间外交的发展。随着经济伞球化的发展，全球性M题也不断出现，其解决不仅需要多同的参与、合作，更需要参加者具备相应的专业知识，这就为非官方人士参与政府决策提供了机会；全球性问题的出现也使“全球治理”的观念正日益深入人心；而经济和技术进步所提供的物质条件又加速了这种可能向现实的转化，推动了民间外交的发展。

二、新中国的民间外交

中国民间外交活动的发展主要是新中国成立后取得的，民间外交作为我国整体外交的重要组成部分以其灵活多样的方式和独特的风格得到了广泛的发展，为中国共产党及其领导的国家开拓了广阔外交阵地，为中国外交突出重围做出了巨大的贡献。其中最著名的是中国与美国、日本的民间外交。

建国初期．美国对新中国奉行敌视政策．在国际上阻挠一些国家同我国建立外交关系，并且阻挠恢复我国在联合国的合法席位，在经济贸易方面对我国实行封锁禁运。因此，在建国初期与我国正式建交的国家数量不多，政府的官方外交活动区域相对狭小。这样，民间外交的作用及其重要性便显得相当突出。

1956年．毛主席亲自接见来华举办日本工业展览会的日本朋友，向他们明确阐述了中国政府关于发展中日两国人民之间正常交往的意见。与此同时．双方的许多人民团体，包括一些党派先后建立关系。经过长达20多年的努力。两国政府终于在1972年9月实现了中日邦交的全面正常化，创造了国际交往中民间先行。以民促官的成功范例

1971年春，正当两国领导人通过巴基斯坦秘密渠道酝酿美国领导人访华的时候，3月底、4月初在日本名古屋举行了第三十一届世界乒乓球锦标赛。毛泽东抓住这个时机，作出决策，邀请美国乒乓球队访华，率先打开了两国人民友好往来的大门。“小球转动了大球”，乒乓外交推动了世界形势的发展。

十一届三中全会以后，邓小平鲜明地指出．任何一个国家的外交都是以民间外交为依托或者为基础。国家与国家之间的关系，只有政府之间的联系．而没有民间的参与，这种关系就是不稳固的。他认为民间外交是官方外交一个基础性的东西。在邓小平全面交往．广交朋友的全方位外交思想指导下，我国已同世界上

160多个国家建立了外交关系，同200多个国家和地区开展了多方位的交流和合作。开创了我国新时期外交工作的新局面。

三、中国民间外交的现状

在当代条件下，我国民间外交取得了很大的发展。但也存在着一些不足。审视我国的现状。民间外交面临以下困境。

第一，我国民间外交整体布局缺失。民间外交主要是以民间组织为依托而发展的，截至2007年底，全国共有社会组织38、7万个2，涉及到社会生活的方方面面。然而面对如此巨大复杂的民间组织，在政府层面却缺乏一个有效的整体布局结构规划，进而也无法发挥强有力的协调作用。

第二，民间外交主体自身建设不足。在我国，民间外交的主体多是一些专业性的协会和学术团体，其成员大多属于中高级知识分子阶层以及有专业技术的人才，这样的民间外交主体所能代表的民意十分有限，其触角无法延伸到最广泛的社会阶层，这也是导致下文中提到的民众基础薄弱的一个原困。

第三，民间外交发展领域不均衡。当前我国民间外交虽，然各领域都有所涉及，但是其主要力量仅集中在经济、文化、教育等有限的领域，而在宗教、民族、思想等领域还有待进一步开阔。第四．民间外交组织机构民众基础薄弱。随着改革开放的不断深入，对外交流的不断增加，中国人民对国际事务的关注度不断上升，中国民间外交实际上有着强大的潜在的民众基础。然而。我们又不得不承认这些交往仍多限于自发的民间交往，大多数民众更是对我国的各种民间外交组织知之甚少。

四、对中国民间外交发展的建议

面对中国民间外交的不足，以及国外民间外交发展的特点，中国民间外交的发展应该注意以下几点3。第一，中国倡导建设的“和谐世界”离不开“和谐外交”的作用。“和谐外交”就是建立和维护一个和谐的国际关系，建立一个全人类利益至卜的国际秩序，并非官方外交所能独自实现的，也需要民间社会的努力。在一定程度上，民间外交可以为各国达成共同的价值观和建立和谐的国际秩序起到更大的作用。第二，中国在现时代的“大国成长”过程中，面对着各种“中国威胁论”的猜疑，在这种复杂的国际环境中，民间的解释、争辩，在特定情形下，往往比官方的渠道更为有效。第三，对同际上那些不友好，肆意攻击中国政府的社会团体、非政府组织甚至个人，需要进行反制性的回击时，民间外交能够发挥更大的作用。但是，中国的民间外交在目前阶段要破解发展难题，促进民问外交健康发展，使民间外交在对外关系中发挥更大更好的作用，应该做好以下几个方面的工作：首先，在指导思想上重视民间外交。随着国际政治的民主化，官方的精英外交不断得到民间外交的补充，同时外交过程越来越多样化、多元化和透明化，公众对外交的了解、参与热情也大为增加，使政府面临着“双重博弈”的局面(即对外谈判、讨价还价与对内协商、反复统筹)。这就要求我们在思想上重视民间外交在对外关系中的作用，看到民问外交发展的巨大潜力，认识到民间外交的低风险性和灵活性，坚持“以官带民，官民并举”的方针并赋予其新的内涵，积极开展民问外交活动，以民间的力量诠释“和谐世界”的丰富内涵。其次．对民间外交进行制度性的安排。明确民间外交在国家外交轨道上所起的重要作用；

2李桃，<中国民问外交的历史和现状分析>,《理论观察》2011年第一期

3同上

建立和完善政府的专门机构，对民间外交进行指导、规划和统一的管理；确定民间外交在不同形势、不同阶段所要达到的战略性目标，落实民间外交实施的具体途径；建立民问外交的支持研究机构，落实民间外交的经费来源和用途，充分发挥国内大学和其他研究机构的资源，积极开展民间外交的研究，加强对参与民间外交人员的培训；鼓励公民积极参与国家事务，形成政府和民间的良性互动，促进国内民间社团组织的发展，壮大民间外交参与的基础。再次．鼓励中国民间团体和个人积极参与国际事务。以民间力量来展示中国开放、友好、合作的新形象。

结语

民间外交在国家的外交行为中有着独特的不可替代的作用，并且由于国际政治中非国家行为主体的日益重要，民间外交将会有更大的发展空间。而我国的民间外交面对诸多困境，亟待得到更大更有效的发展，为我国的改革和发展提供有利的国际环境，使我国的国家利益得到实现和维持。