土地管理基础与法规管理文件

第一部分土地基础知识

一、土地的概念

（一）土地的定义

土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素

组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。这一

定义把握以下几个要点：

（1）土地是综合体。土地的性质和用途取决于全部构成要素的综合作用，而

不取决于任何一个单独的要素。

（2）土地是自然的产物。人类活动能够引起土地有关组成要素的性质变化，从而阻碍土地的性质和用途的变化。

（3）土地是地球表面具有固定位置的空间客体。

（4）土地是地球表面的陆地部分。陆地是突出于海洋面上的部分，包括

内陆水域、海洋滩涂。

（5）土地包括人类过去和现在的活动结果。

（二）其他学科对土地的定义

土地概念的区分

1．从经济学角度

从经济学角度看，土地是指大自然无偿资助人类的地上、水中、空

中、光热等物质和能力。

2．从地理学角度

从地理学角度看，土地是气候、土壤、植被和水文等自然要素与人

类劳动所形成的一个立体的自然综合体，对土地的任何利用活动，都受

土地生态系统某些构成要素的制约，并对土地的演变产生阻碍。

（二）土地的特性

土地的特性，包括自然特性和经济特性。土地的自然特性是指不以人的

意志为转移的自然属性；土地的经济特性则指人们在利用土地的过程中，

在生产力和生产关系方面表现的特性。

1．土地的自然特性

（1）土地面积的有限性。人类不能制造土地，填海、围湖仅仅是改变土地用途，没有增加土地的面积。

（2）土地位置的固定性。决定了土地的有用性和适用性随着土地位置的

不同而有较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地；同时也

决定了土地市场是一种不完全市场，不是实物交易，而是土地产权流淌

的市场。

（3）土地质量的差异性。

（4）土地永续利用的相对性。只有在利用过程中维持了土地的功能，才

能实现永续利用。

2．土地的经济特性

（1）土地经济供给的稀缺性。

（2）土地用途的多样性。

（3）土地用途变更的困难性。

（4）土地增值性。

（5）土地酬劳递减的可能性。

（6）土地的产权特性

（7）土地的不动产特性

（三）土地的功能

1．人类生存的物质基础

2．人类生产生活的场所

（四）我国土地资源的特点

（1）土地面积绝对数量大，相对数量小。（2）后备土地资源有限。

（3）土地类型多样，山地多于平地。（4）农地分布不均匀。

（5）森林覆盖率低。

（6）土地质量较差。

（7）水土资源不平衡。

二、土地的分类

（一）土地的差不多类不

1．建设用地

指建筑建筑物、构筑物的土地。包括商业、工矿、仓储公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、专门用地等。

2．农用地

指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。

3．未利用土地

指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地和其他土地两类。其中，未利用土地指目前还未利用的土地，包括难利用的土地。未利用土地包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石砾地和其他未利用土地等。其他土地指未列入农用地、建设用地的其他水域地，如河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等地类。

（二）建设用地的差不多特点

（1）承载性与非生态利用性

（2）土地利用逆转相对困难

（3）土地利用的集约性：农用地或未利用地变为建设用地后，就具有利用的高度集约性和资金的高密性，能够产生更高的经济效益。

（4）区位选择的重要性：在建设用地的选择中，区位起着特不重要的作用。区位具有相对性，一是对一种类型的用地来讲是优越的区位，对另外一种用地来讲则不一定。二是区位的优劣能够随着周围环境的改变而改变

（5）无限性与再生性：建设用地的再生性是指建设用地能够从现有的建设用地即存量建设用地中通过再开发重新获得。

（6）空间性与实体性：建设用地是整个建筑工程的一部分，建设用地的空间立体利用关于高效利用土地、节约用地，差不多上专门有成效的。建设用地的实体性是指建设用地具有固定的形状，是一个工程实体，一旦形成就能直接为人类建设活动服务。

（三）建设用地的类不

1．商服用地

（1）商业用地

（2）金融保险用地

（3）餐饮旅馆业用地

（4）其他商服用地

2．工矿仓储用地

（1）工业用地

（2）采矿地

（3）仓储用地

3．公共设施用地

（1）公共基础设施用地（2）瞻仰景观休闲用地4．公共建筑用地

（1）机关团体用地（2）教育用地

（3）科研设计用地（4）文体用地

（5）医疗卫生用地（6）慈善用地

5．住宅用地

（1）城镇单一住宅用地（2）城镇混合住宅用地（3）农村宅基地

（4）空闲宅基地

6．交通运输用地

（1）铁路用地

（2）公路用地

（3）民用机场用地（4）港口码头用地（5）管道运输用地（6）街巷

7．水利设施用地

（1）水库水面

（2）水工建筑用地8．专门用地

（1）军事设施用地（2）使领馆用地

（3）宗教用地

（4）监教场用地

（5）墓葬地

（四）农用地的要紧特征1．生态利用性

2．利用逆转性

3．利用的相对粗放性4．利用的永续性。（五）农用地的要紧类不

（1）耕地

（2）园地

（3）林地

（4）牧草地

（5）其他农用地：农田水利用地、养殖水面等

（六）我国要紧类不土地的利用方式

1．从土地利用效益的角度来考虑，土地利用方式有粗放型和集约型两种。

粗放型土地利用方式，是依靠外延扩张，通过增加土地面积来满足猎取土地收益的方式。粗放型土地利用方式的标志是土地的投入与单产都专门低。

集约型土地利用方式，是指依靠增加物质和劳动投入来提高土地收益的利用方式。为了协调土地经济共给的稀缺性和人类对土地需求的无限性的矛盾，目前各国都提倡集约型土地利用方式。

2．土地利用方式的另一种理解是，它相当于土地利用类型，如耕地、园地、林地的利用等。它近似于土地利用类型，但不同的地点细类有所不同，能够分得专门细。

三、土地权利制度

1．土地产权的概念

土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土地所有权、土

地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。2．土地产权的构成

（1）土地所有权

土地所有权是指土地所有制的法律表现形式，是国家或农民集体依法对归其所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利。

（2）土地使用权

土地使用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权利，是土地所有权派生的财产权。

（3）土地他项权

土地他项权利是在土地所有权和使用权以外依法律、合同或其他合法行为设定的土地权利，包括土地抵押权、土地租赁权等。

3．土地制度概念

（1）土地制度的定义

土地制度是指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地治理制度。

（2）我国都市土地制度的构成与差不多特征

构成：

①国有土地所有权制

②国有土地使用权制

③土地治理制度

差不多特征：

①都市土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地治理和土地利用都必须以土地公有制为前提。

②都市土地实行土地国有制度。都市土地属于国家所有，国务院是国家土地所有权的主体，国家土地所有权具体由各级人民政府代表形式。

③都市国有土地实行有偿有期限使用制度，市场机制是配置土地资源的要紧手段。

④实行城乡土地统一治理体制。具体而言，土地统一治理体制的特征有二：其一是把全国土地作为一个整体，实行城乡地政的统一治理；其二是要求在土地治理部门及其工作人员合理分工的基础上进行有效的紧密合作，形成一个相互协作、协调统一的治理机构，发挥整体功能，实现土地治理目标。

（3）我国农村土地制度的构成与差不多特征

构成：

①集体土地所有权制

②集体土地使用权制

特征：

①农村土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地治理和土地利用都必须以土地公有制为前提。

②农村土地土地公有制的差不多形式是集体土地所有制。集体土地所有权具有流转的可能性。农村集体所有的土地可能通过征收而发生土地所有权的转移。

③农村农地使用制度实行家庭联产承包责任制度。土地承包经营权是一个不完整和明细的土地使用权；土地承包经营权不稳定；承包的土地能够有条件转让。

④农村建设用地使用实行审批制度。乡镇企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集体规划，合理布局，综合开发，配套建设；并应按照有关规定办理审批手续。

4．我国土地所有权制度

（1）土地所有权的含义

（2）国有土地使用权的权能和范围

权能：

①土地所有者代表依法将国家土地所有权的部分权能让与土地使用者，国家对土地依法享有收益权，并保留最终处分权。

②国家土地所有者代表可依法通过出让、出租和划拨等方式将国有土地使用权让与土地使用者。

③县级以上地点人民政府及其职能部门对国有土地行使处分权的权限按《土地治理法》第44条的规定确定。不具审批权限或超越权限审批权限处分国有土地，其处分行为无效。

④县级以上地点人民政府及其职能部门对国有土地行使收益权应依法向上级人民政府及其职能部门上缴土地收益。国有土地收益中的新增建设用地有偿使用费，30%上缴国家中央财政，70%留给地点人民政府。

范围：

①都市市区即建成区的土地属于国家所有。矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

②农村和都市郊区中已被国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。

③农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地依法收归国家所有。

④因国家组织移民、自然灾难等缘故，农民就成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

⑤农村中的国有土地还有：

名胜古迹、自然爱护区等专门土地（不包括区内集体所有的土地）

国营农、林、渔场拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单

位使用的土地；

国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地国家拨给农村集体和个人使用的国有土地

（3）集体土地所有权的权能和范围

权能：

①集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权力行使受法律限制；

②集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制

受农民集体经济组织成员共同意志的限制；

受国家法律和政府治理的限制。

范围：

农村和都市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于

集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。

5．我国土地使用权制度

（1）土地使用权的含义

（2）国有土地使用权的种类及权能

划拨国有土地使用权

土地使用权划拨是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得的或者缴纳补偿、安置费用后取得的没有使用期限定限制的国有土地使用权。

①划拨国有土地使用权的转让

划拨国有土地使用权转让时，对符合条件的，应经市、县人民政府土地治理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳土地使用权出让金；对不具备出让条件的，可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。

②划拨国有土地使用权的出租

a．划拨国有土地使用权人以营利为目的，将划拨土地使用权连同其上的地上建筑物、其他附属物出租的，应按规定的定额或比例标准向国家上缴土地收益金。

b．划拨国有土地使用权出租使出租人将权力租给承租人使用一定年期，出租人并不因此失去土地使用权。这不等同于划拨国有土地使用权转让。

②划拨国有土地使用权的抵押

划拨国有土地使用权与其地上建筑物、其他附着物所有权同时设定抵押权时，应按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。

③国有企业改制中的划拨土地使用权的处置

处置方式：

国有企业改革中涉及的划拨国有土地使用权处置的，依照企业改革的不同形式和具体情况，可分不采取保留划拨、出让、租赁、作价出资(入股) 或授权经营的方式处置。

下列情况经批准可保留划拨土地使用权：

a．基础设施用地、公益事业用地和国有重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

b．关系国家安全利益、高新技术、重点技术改造项目的用地；

c．改造或改组后的国有企业用地。

采纳出让国有土地使用权和租赁国有土地的情形：

a．国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；

b．国有企业改组为股份合作制企业的；

c．非国有企业兼并国有企业的；

d．原国有企业破产或出售的；

e．采纳成熟技术进行产品更新和技术改造的国有企业，但承担国家打算内重点技术改造项目的国有企业除外。

f．属于其他一般竞争行业的企业。

国有企业改革涉及的划拨国有土地使用权，有下列情形之一的，能够采纳租赁国有土地的发式依法处置：

a．符合上述应当出让的第a、b、c、f中情形规定的；b．国有企业租赁经营的。

出让国有土地使用权：

①出让国有土地使用权的内容和限制

②

（3）集体土地使用权的权能

6．土地他项权利制度

（1）土地抵押权的含义及抵押的范围

（2）土地租赁权的含义

7．要紧国家和地区的土地制度

（1）美国

（2）英国

（3）德国

（4）日本

（5）中国香港

（6）中国台湾

第二部分土地管理

一、土地治理概念

（一）土地治理的定义

土地治理，国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的打算、组织、指挥、协调、操纵等综合性活动。其本质是对土地的行政治理。土地治理具有如下特征：1．土地治理的主体是各级政府的土地行政治理部门及其公务员，包括政府、土地行政治理机关、行政首长和土地行政主管部门的一般公务员。各级人民政府的土地治理部门是土地治理的行政执法机关和行政监督机关，其行为具有国家行为特征；

2．土地治理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。

3．综合运用行政、经济、法律、技术等手段治理土地。

4．治理的职能是打算、组织、指挥、协调与操纵。

5．土地治理具有鲜亮的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特不受社会制度、土地制度的制约。

（三）土地治理的性质

土地治理具有自然属性和社会属性的两重性。

1．自然属性

从纯劳动过程角度考察，土地治理要服从分工协作，合理组织的自然规律，体现其自然属性。

2．社会属性

从人与人在劳动过程中必定要结成一定的社会关系的角度考察，它要服从社会的进展规律，体现其社会属性。

（四）土地治理的职能

1．拟定有关土地治理的法律法规政策；

2．组织编制、审核和实施国土规划、土地利用总规划和其他专项规划；3．监督检查各级国土主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；4．拟定实施耕地专门爱护和鼓舞耕地开发政策，指导土地开发、整理、复垦等工作；

5．制定地籍治理方法，组织地籍相关工作；

6．拟定并按规定组织实施土地使用权流转治理方法；

7．指导基准地价、标定地价评测工作；

8．组织开展土地资源的对外合作与交流。

（五）土地治理的方法

1．行政方法

行政方法是治理者运用行政权力，通过强制性的行政命令，直接指挥治

理对性，按照行政系统自上而下实施治理的方法。

2．经济方法

经济杠杆是经济方法的工具，在调解经济利益、实现治理目标方面发挥着重要作用。常用的经济杠杆有：地租地价杠杆、财政杠杆、金融杠杆和税收杠杆。其中，通过地租地价杠杆能够实行土地有偿使用，使土地所有权在经济上得以实现，调节土地供需矛盾，指导土地的合理分配和利用，优化土地利用结构，鼓舞对土地的投入，提高土地利用集约度。3．法律方法

土地治理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、爱护、整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则。

4．技术方法

运用遥感、地理信息系统、GPS等高科技数字化技术，通过计算机等电子仪器，达到土地治理基础工作高效、准确、方便的目的。

（六）土地治理的任务

1．依法维护土地权益

2．爱护土地资源

3．合理利用土地

4．规范土地利用行为