国企改革所面临的问题

国企改革所面临的问题

08国贸吴敏2008221112110031

进入新世纪，国企改革仍面临很多问题，下面列举以下六大问题，有待逐步解决。

一、国有大中型工业企业以外的国有企业脱困问题突出，难度很大

三年改革和脱困目标的实现，指的主要是国有大中型工业企业，一般不包括国有非工业企业和国有小型工业企业。1997年底，国有及国有控股大中型工业企业为16874户，其中亏损的为6599户，占39.1%。当时说的要摆脱困境的就是这6599户。而国有大中型工业企业只占全部国有企业的一小部分。据财政部相关资料，1998年底，全国国有企业（不含国有金融企业）共23.8万户。可见，国有大中型工业企业占国有企业的比重不到十分之一，所以，脱困的范围有限，绝大部分国有企业脱困问题没有解决。

国有企业脱困和改革是密不可分的。企业经营陷于困境，亏损严重，生产经营不能正常运转，工资发不出去，人心涣散，企业改革肯定很难深入下去，现代企业制度建设很难顺利进行，甚至会影响社会的稳定。当然，企业可以围绕脱困搞一些改革，但是，大量陷于困境的国有企业，企业负债率高（不少企业已超过100%）、冗员多、社会负担重、技术落后又缺乏技改资金等，都是企业很难自己解决的。这需要政府的援助、政策的支持。有些脱困，比如该破产关闭的企业按正常程序退出市场，职工得到妥善安置，本身就是改革的内容。可见，脱困和改革是相互支持、相互促进的。

二、从战略上调整国有经济布局和改组国有企业的任务还很重

国有经济布局的战略性调整进展慢，有很多原因，其中一个重要原因是认识不统一，思想障碍大。有些人经常挥舞“私有化”、国有资产流失大帽子吓唬人，使一些地方不敢积极推进国企改革，有些地方只敢偷偷摸摸地搞放开搞活转制。事实上，国有经济布局战略性调整越慢，国有资产流失越厉害，财政的包袱就背得越重。因为在转向市场经济过程中，市场开放后除了少数关系国计民生的重要行业和关键领域（特别是其中大型企业）外，一般国有企业由于其经营机制一下子难以适应，竞争不过民营企业，容易陷入困境，甚至出现亏损，不少国有企业在放权让利中出现“内部人控制”，蚕食国有资产，以致出现国有企业承包一轮、国有资产流失一轮的可怕局面。

不能全面理解和掌握党的政策也不利于顺利推进改革，比如，国有小型企业“一卖了之” 是不对的。但是，有的批评文章竟提出只有扭亏无望的企业可以卖，这不是自欺欺人吗？党的政策一直明确，用多种形式放开搞活国有中小企业，出售也是其中一种形式，主要是要按中央政策，卖得公平，市场定价，安排好职工。又如不能把国企改革笼统地说成“国退民进”。因为在国企改革过程中，国有经济是有进有退，国有资本要在能发挥自己优势的前述四大行业和领域集中和发展，而不是只退不进。与此同时，我们也要明确，尽管在前述四大行业和领域国有经济要发展，要前进，但是，国有经济在经济总量中的比重是还会降低的，在市场化程度高的一般竞争性行业和领域（而不是所有竞争性行业和领域），国有经济逐步减少或退出后，是要让民营经济替补和发展的。如果在这个意义上，说国退民进也是符合实际的。

要加快对国有经济布局进行战略性调整，这后一点是必须明确的。

三、对国有大中型企业进行规范的公司制改革仍然是真正的目的。

真正的投资主体多元化应是股权相对分散、均衡的，不应一股独大。按照这一要求，今后在对国有大中型企业进行规范的公司制改革时，要尽可能多吸收非国有资本入股，包括积极吸收外资参与国有企业改组改造，并占相当的比重，即使是属于国有经济需要控制的四大行业和领域，多数也不一定由国有股绝对控股，而可以相对控股，有的甚至可以采取持金边股的办法，以改善股权结构。少数需保留国有独资或国有股绝对控股的，也要象上海广电集团那样，由多家国有投资公司大体均衡地共同持股，避免一家说了算，以利于政企分开、持股者相互制约、形成较合理的治理结构等。要做到这一点，很不容易。今年以来，上市公司国有股减持碰到种种困难说明了这一点。

国有大中型企业建立规范的现代公司制还有很多工作要做。这方面改革，是国有企业适应发展社会主义市场经济要求的脱胎换骨的改革，是国企改革的真正攻坚战。如果能在2010年前基本完成，可算是取得巨大的成绩，中国大型企业的市场竞争能力将大大提高。到那时，社会主义与市场经济相结合、公有制与市场经济相结合的社会主义市场经济体制就能确立起来了。

四、加紧探索和建立国有资产有效的管理体制

第一，改国家统一所有、分级管理为分级所有、分级管理。我们国家那么大，人口那么多，国有企业至今还有近20万个，国有企业的资产（实际上应为资本）实行统一所有，由国务院代表国家统一行使所有者职能是不现实的，实际上也做不到。特别在实行分税制以后，更显得不合理。地方财政投资办企业，怎么其资产又变为国务院所有了呢？这是说不过去的。应当承认由哪一级财政投资兴办企业，其资本即为该级政府所有。由中央财政投资兴办的为中央政府所有，由省级财政投资兴办的为省政府所有，市、县、乡级也是如此。这不但有助于清晰产权，也有利于形成发展市场经济所要求的多元投资主体，改善国有企业的股权结构。

第二，国有资产管理应实行管资产、管人、管事统一。目前国有大中型企业大体是计委管立项，经贸委管日常运行，财政部管资产登记，大型企业工委和组织部门管人事任免。这些部门都可以说自己是国有资产所有者代表，对企业发号施令，但是企业一旦出了问题，各部门又可以互相推诿，不承担责任。这样的体制显然是不顺的。政府应有专门的机构，专司国有资产的管理，负责国有资产的保值增值，而且管资产和管事管人相统一，不再多头管理。

第三，完善三个层次的管理形式。四中全会决定指出：允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体形式。这几年各地在探索中涌现的比较有代表性的是上海和深圳的做法，它们分别建立地方国资委——国有资本经营机构如投资公司、控股公司等——企业或公司这三层次的国有资本管理和营运体系。第一层次，实现政府的社会经济管理职能（这对不同所有制的企业是一视同仁的）同国有资本所有者职能的分离；第二层次，实现国有资本管理监督职能同国有资本经营职能的分离，地方政府将国有资本的经营权以授权方式交给控股公司或投资公司，专门从事国有资本的营运；第三层次，众多的企业或公司，国有投资公司或控股公司通过出资对企业或公司参股或控股，取得所有者权益，实现了出资人最终控制企业同企业作为独立法人依法自主经营、自负盈亏的分离。

五、转变政府职能实现政企分开仍然任重道远

这几年，国家采取一些重大措施，转变政府职能，推动政企分开。2000年，国家撤消了内贸、煤炭、机械、冶金、石化、轻工、纺织、建材、有色金属等九个国

家局，党政军机关与所管理的企业脱钩工作已陆续展开，取消企业的行政隶属关系和行政级别等。但是，直到现在，转变政府职能实现政企分开的任务远未完成，有几个重大问题还有待逐步解决。

第一，政府干预企业生产经营活动现象时有发生，国有企业吃国家大锅饭的状况仍有待消除。由于国有资产的有效管理体制尚未很好建立，国有大中型企业由政府多家部门分头管理国有资产、营运和管理干部任免等现状很难有根本改观。国家往往运用权力照顾国有企业特别是困难企业，在市场准入、融资、外贸经营权、兼并破产等方面相当突出，甚至国家对国有企业债务负无限责任，使非国有企业感觉受到不公正待遇；不少地方政府还搞市场封锁，保护本地落后的国有企业。另一方面，国家又常常干预国有企业的生产经营活动，包括进行低水平重复建设等，还要求企业承担办社会的职能。中国即将加入世贸组织，按照世贸组织规则，对国有企业、非国有企业包括外资企业，要一视同仁，国家不能再用行政权力对国有企业予以特殊照顾。这就要求加快转变政府职能，推动政企进一步分开。

第二，改革审批经济体制，推进投融资体制改革。进入新世纪，各方面对原来的审批经济体制反映强烈，要求推进投融资体制改革的呼声很高。一般认为，改革的目标是改审批经济为企业自主投资决策。对于国家鼓励和允许的项目，应实行“谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险”的原则，由企业依法自主投资，政府不再审批。

第三，打破行政和部门垄断。当前我国行政和部门垄断还相当严重，这很不利于公平竞争的市场环境的形成。

六、社会保障体系建设日显重要，但社会保障基金收支缺口大，亟待解决

改革的深入，要求加快建立和健全社会保障体系

今后的目标是，形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。社保体系中最重要的是养老保障制度，失业和医疗保险制度也很重要。要依法扩大养老、医疗、失业等社会保险覆盖面，逐步提高统筹层次。进入新世纪后，我国面临社会保险基金收支缺口逐年增大的严峻局面。有关部门预计，光是“十五”期间，养老保险基金收支缺口为2900亿元，失业保险基金收支缺口为325亿元。建立可行、稳定的社会保障基金的筹措机制和有效营运、严格管理的机制，日显重要。特别是扩展新的筹资渠道，更为紧迫。政府已经决定，通过变现部分国有资产以及将利息税等收入充实社会保险基金。还可考虑通过发行国债、提高社会保险费占财政支出比重等办法，充实社保基金。在社保基金管理方面，最重要的是防止挪用和被个人与部门侵吞。可以考虑吸收象智利等国成立多家独立的基金管理公司进行有效管理的成功经验，确保基金的保值、增值。还有，在逐步把下岗职工基本生活保障纳入失业保险的同时，对目前城市出现的部分贫困群体，城市居民最低生活费标准需要尽快普遍建立起来。

深化国企改革，除了要着重解决以上六大问题以外，还要深化内部劳动、人事和分配制度改革，以便形成管理者能上能下、人员能进能出、分配能多能少的机制。还要加强企业管理。管理能出效益，科学管理是企业搞好改革和发展的重要条件，是企业建立现代企业制度的一个重要特征。所以要把深化改革、转换机制和加强管理很好结合起来。