对“新公共管理”的总结、反思与借鉴分析

对“新公共管理”的总结、反思与借鉴分析

摘要：新公共管理是20世纪70年代末以来全球兴起的政府改革理论及运动，是公共管理领域一场新的革命，对各国行政改革的理论和实践产生了深远的影响。本文旨在通过阐述新公共管理的基本内涵及其缺陷所在，对其进行总结与反思；并进一步根据我国具体国情，分析将其引入我国公共管理领域所受的制约因素，及其对于现今我国行政改革的借鉴意义。

关键词：新公共管理；新公共行政；行政改革

1、引言：

20世纪70年代末80年代初，以英国撒切尔内阁和美国里根政府为代表的西方发达国家均出现了大规模的政府再造运动，到20世纪90年代，这一运动已经成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。这一运动被冠以不同的称号，如管理主义（managerialism）、以市场为基础的公共管理（market-based Public administration）、企业型政府（entrepreneurial government），新右派（New Right）、新治理（New Governance）等[1]，其中以新公共管理（New public management）最为代表。尽管名称不同，但它都旨在反思和批判传统公共行政以及兴起于上世纪60年代末的新公共行政所主张的理念和行为，在公共部门管理中建立起新的范式。

2、新公共管理的基本内涵：

对于新公共管理的内涵，很多公共管理学者和实践者们做了不同的概括和阐述。依据OECD（经济合作与发展组织）的界定，西方国家行政改革的共同内涵包括以下几个方面：①企业管理技术的采用；②服务及顾客导向的强化；③公

共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。著名英国学者胡德将新公共管理的特征概括为：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；

⑦强调资源的有效利用[2]。

从理论和实践两个方面来看，新公共管理包括以下几个方面的基本主张：

2.1、重新定位政府角色：用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话来说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策, 政府应该把管理和具体操作分开。政府只是起掌舵的作用而不是起划桨的作用。

2.2、顾客导向：新公共管理认为，政府应以顾客或市场为导向。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，企业家政府应以顾客的需求为导向，以此为动力推动政府改善服务质量。

2.3、采用授权或分权的方式进行管理，重塑政府：在传统官僚制组织中，权力高度集中，下层人员往往缺乏自行处置的权力，但面对快速多变的外部环境，政府需要对不断变化的社会做出迅速的反应。因此，新公共管理提倡采取授权或分权的办法。与集权相比，授权或分权更具灵活性，于新情况和新变化能迅速做出反应，也更有效率。

2.4、追求效率，效率至上：为此，新公共管理采取了一系列的具体措施：

2.4.1、在政府内部，放松行政规制，实施明确的绩效目标控制：新公共管理主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签订绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估[3]。这样能使下属更加具有使命感，比照章办事的组织士气更高，更具有创新精神，从而更有效率。

2.4.2、采用私营部门成功的管理方法和经验：新公共管理认为，私营门管理在创新能力、效率、质量、服务水平等方面均优越于公共部门管理，因此，公

共部门要运用私人部门的管理理论、模式、方法和技术，如项目预算、业绩评估、战略管理、合同雇佣制、绩效工资制等，提高效率。

2.4.3、在公共管理中引入竞争机制，提供良好的公共服务：传统观念认为，微观经济领域的事情应该由私营企业承担，而公共服务领域则由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制，取消政府垄断，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过竞争从而提高公共服务的质量和效率。

2.4.4、重视结果，结果导向：新公共管理建立了一种新的责任机制，不再实行以规则和程序为本的事前控制，而建立以结果为本的事后控制体系[4]。

2.5、改革公务员制度：西方文官制度本为避免分赃制（Spoil System）的不良影响而设立，它有助于保持社会公平和政治稳定。然而，它的缺陷是忽视了政府的效率。新公共管理对公务员制度的一些重要原则进行了改革。①通过推行临时雇佣制、合同制等新制度，打破传统文官制度“常任文官，无大错即不得辞退免职”的规定。②废除公务员政治中立原则。新公共管理主张公务员与政务官之间存在着密切关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性[5]。

3、对新公共管理的反思：

如上所述，新公共管理确实在诸多方面为传统公共行政开辟了新的理论视角，注入了新鲜血液，但很多学者认为，新公共管理如同它之前的理论一样，存在着不少的缺陷，只不过它所关注的对象有变，所谓“得此失彼”。众人所提出的批评意见主要集中在以下诸多方面：

3.1、批评新公共管理的经济学基础：新公共管理的理论基础主要是公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论以及新古典经济学。盲目将这些经济学理论引用于公共管理领域，滥用经济学的理论和方法，可能会导致理论基础的错误。而且，新公共管理承继了新古典经济学对人性的假设，即人性自利假设。它假设

人总是趋利避害，以谋求自身利益的最大化为目的，利他只是达到自利的途径和手段。然而，这种人性假设忽视了互惠、互信、体谅、容忍和同胞爱等文化因素对人性的影响，否定了公共伦理的存在，是不符合公共行政现实的[6]。

3.2、批评新公共管理单一的价值取向。新公共管理各项政策措施追求的是经济价值的目标，如三Ｅ：经济（Economy）、效率(Efficiency)和效能（Effectiveness）。新公共管理以“三Ｅ”为追求目标，忽视了民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等民主社会基本的价值目标，只求“经济、效率和效能”而弃“民主、公平和正义”于一旁，在某种程度上只是泰勒科学管理思想的复活[7]，可能导致公共行政的合法性危机和民主化危机。

3.3、忽视了私营部门与公共部门的差异：新公共管理照搬私营部门的管理经验、方法和技巧，过于强调此类手段、技术层面上的重要意义，是一种“新泰勒主义”。它试图简单地以精神、技术和机制重塑政府，建立企业家政府，注定会在现实中受挫。

3.4、市场化导向的潜在危险：新公共管理者极力推崇市场机制，认为市场因其独特的激励和奖酬机制而具有极大优势，主张市场作用最大化、政府角色最小化。这种对市场的过分崇拜显然忽视了市场自身存在的缺陷。在实际生活中，市场失灵成为一种普遍的现象。而且在竞争的过程中，公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等可能成为公共市场的普遍现象[8]，如若听之任之，必不利于社会公平与社会正义，不利于社会的良性运行。

3.5、政治化的不良影响：新公共管理强调打破文官的政治中立，政治领导人愈来愈加强了对文官的政治任命，他有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似立场的高层文官担任各部门或机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神，有可能导致政治腐败以及权力的滥用[9]，可能会使政治分赃制的弊端重现。

3.6、顾客导向的误区：新公共管理把政府和公众的关系完全等同于企业家和顾客的关系，实际上是对现实中复杂问题的简单化，因为公民不仅是公共服务的接受者，而且是公共服务的合伙人、参与者和监督者，政府的唯一“所有者”，

将公民贬低成消费者，似乎降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用[10]，降低了公民的宪政权利和法律地位。

3.7、结果导向的弊端：新公共管理主张以事后结果为本追究责任，而不重视实现结果的过程或程序。这虽然有助于分清责任、提高短期效率，但却不利于长期性的、效果难以评估的政策的施行，从而不利于整个社会的长远利益。而且，法治社会的重要内涵就是强调程序正义，强调程序上的正当过程（procedural due process），亦即马克斯·韦伯所称的“形式的合理性”。一味地注重结果导向不符合现代民主社会的法治精神。

4、对新公共管理的总结性思考：

公共行政的主流理论模式主要经历了传统公共行政（其中包括新公共行政所尝试做出的努力）和新公共管理等阶段。传统公共行政以威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”理论和韦伯的官僚制为理论基础，主张把公共行政作为一种科学，主张由常任的、中立的和无个性特征的公务员组成严格的官僚制组织，亦称科层制组织。但随着经济社会的发展，这种范式的弊端日益显露，越来越不能适应发展的要求，于是在20世纪60年代末出现了传统公共行政的更进——新公共行政。它主张社会公平和社会正义，突出行政的公共性质，主张民主行政。但新公共行政并不是公共行政理论模式的一场革命，而是一种理论改良，它并没有针对行政部门效率低下的现状做出改变，没有对传统行政模式做出理念和操作层面上的变革。20世纪70年代，西方国家面对经济和社会发展的重重困难，迫切需要建立起新的管理理念和模式并带入实践，以解决政府管理的效率危机。在我看来，传统公共行政以及新公共行政都是强调公平、民主、正义等层面上的价值意义（尽管传统公共行政把效率原则作为其最高标准，但官僚制本身却造成了其效率缺损）；而新公共管理则是更加注重效率，主张通过技术、方法及手段的合理化实现效率的最大化。新公共管理虽然在很大程度上提高了政府管理的效率，提供了更好的公共服务，但与传统公共行政相比，它又不可避免地有所偏失。它所崇尚的理念和价值意义，可能会给社会公平和民主价值带来损害，可能会在公平和效率的砝码上倾向其一而抬高了另一边。因此，正如众多学者所批评的那样，新公

共管理模式并不一定是有利于结合社会公平和运行效率的最佳模式，它与传统公共行政及新公共行政一样，偏向于注重社会发展的某一层面，只不过其着眼点不同罢了。

5、新公共管理对我国行政改革的借鉴意义分析：

里格斯的公共行政生态学中明确提出了行政环境对于政府管理的决定、限制和制约作用。它认为，行政环境是行政管理生存和发展的宏观形态，是行政管理存在的土壤和行动的空间。有什么样的行政环境就决定了有什么样的行政管理[11]。

5.1、将新公共管理引入我国行政改革所受制约因素：

新公共管理是西方20余年来掀起的一场政府管理理念和实践双重层面上的革命，但究竟对我国行政改革有多大的借鉴意义，以及在哪些方面借鉴其长处，则要根据我国的行政环境做具体之分析。具体说来，在我国引入新公共管理，至少会受到以下诸方面因素的制约：

5.1.1、我国现阶段经济社会发展水平的限制：我国改革开放20多年来虽然经济建设取得了巨大的成就，但社会主义市场经济尚不完善，体制尚不健全，我国还没有发育成熟的社会力量，第三部门即各种社会中介组织、NGO、NPO力量尚有待壮大。而西方新公共管理的大规模兴起是建立在较为完善的市场经济和发育成熟的第三部门基础上的，我国现今的国情显然离这种要求还相距甚远。

5.1.2、我国现阶段行政领域发展水平和自身特点的制约[12]：西方新公共管理主要批判的是政治与行政二分和官僚制，主张加大政治对行政和公务员的影响，增强行政人员的政治责任意识和政治敏感性，以使其更好地履行职责；主张重塑政府，摒弃官僚制；主张通过在政府内部放松规制来激发行政人员的企业家精神，提高行政效率。但我国的情况是：①在长期的计划经济时代，政治过分干预行政，党政不分、以党代政的现象实为常见，对我国的经济和社会发展造成了消极的影响。因此，现阶段我国应该加大政治和行政的分离，它有利于在我国的

现实国情下，培养一支职责权清晰、职业操守好的独立、稳定、专业化的公务员队伍；②我国受封建思想的影响，传统型组织长期占主导地位，韦伯所倡导的法理型组织——官僚制并未真正建立，因此根本无法像西方一样，谈及官僚制的摒弃了。对我国而言，官僚制不是太多，而是太少。我们要面对的不是批评和克服官僚制的弊端，而是如何巩固和完善官僚制组织，发挥其精确性、纪律性、稳定性及可靠性的优势，为合理有效的政府管理提供组织形态上的保障。③我国现阶段需要的是一种可被预测的、更负责任的公务员制度。发达国家之所以要放松规制，是因为规制过度已经损害了行政效率。而我国现阶段公务员制度面临的问题不是规制过度，而是规制太少，行政随意性很大，不依法行政、不按章办事的现象屡见不鲜。因此我国公务员制度建设不在于超越规则，而在于细化规则，建立规范全面的以功绩制为取向的公务员制度，促使公务员依法行政，以提高行政效率。

5.1.3、我国政治文化和传统观念等理念层面的束缚：当代西方政治文化的价值取向与中国不同，中国始终缺乏自由主义和个人主义传统，而这些是西方行政改革包括新公共管理的理论根源和思想基础。而且，由于我国两千多年的封建统治，专制主义、集权主义影响巨大，民众缺乏民主传统、法制观念、权利意识和市场理念，且这些思想意识范畴的改变将是一个艰难而长期的过程，这些都是我国借鉴新公共管理措施的不利所在。

5.2、新公共管理对我国行政改革的借鉴意义：

虽然存在一定的制约因素，但我们不能简单地将新公共管理的所有理念和模式都拒之门外。我国正处在从计划经济向市场经济的过渡时期，如何完善社会主义市场经济，用市场的方法来科学有效地管理社会公共事务，是摆在我们面前的一个迫切问题。以市场为导向的西方政府管理变革，显然对我国的行政改革有一定的借鉴作用。我们要大力发挥现实国情中有利于改革的积极因素，借鉴新公共管理中与我国国情相融的理论和方法，努力探索：

5.2.1、加大政府体制创新力度，切实转换政府职能。新公共管理把政府职能定位为是掌舵而不是划桨，应该制定政策而不是执行政策。这对于当前我们的行政改革来说，具有重要的借鉴意义。我们应该加快政府职能转变力度，合理划

分政府职能，正确处理好政府和社会、市场、企业、事业单位、社会组织以及公民的关系，

5.2.2、放松行政管制，打破垄断，引入竞争机制，提供良好的公共服务。我国公共服务领域存在着效率低下、质量不高、且成本巨大的问题。为了提高公共服务的管理效率和水平，我们可以借鉴新公共管理的做法，在加强对公共服务领域监管的同时，我们应该在一定范围内允许和鼓励私营部门或非政府组织参与公共服务的供给，并通过在管理中引入竞争机制，提高公共服务的质量和水平。在具有自然垄断性质的电信、电力、供水、供气、铁路运输等行业，可以进行这方面的改革[13]。十六届三中全会就对此在政策上做出了放宽，广东省在全国率先成为试点。

5.2.3、注重效率观念，加大政府的企业化管理，尝试把企业的一些先进的管理方法引入公共行政领域，提高政府效率。由于多种多样的原因，我国政府机构中一直存在着效率低下的问题，在这方面，我们应该借鉴新公共管理的思想。首先，我们应该增强效率意识，树立成本观念，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的公共服务；其次，在公共行政领域借鉴一些先进的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共管理与私人管理在目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理手段的科学性，重视市场需求和顾客反馈（所谓回应性）等，是可以为公共管理所借鉴的，它可以提高政府的工作效率。

5.2.4、增强行政人员的服务意识和公仆观念，全心全意为人民服务。新公共管理强调顾客导向，把公民比做政府的顾客，虽然有所片面，没有正确认清政府和公民的关系，但它对于现时期的我国还是很有现实意义的。我国的封建专制主义传统非常悠久，封建残余势力强大。长期以来，受传统观念的影响，官本位思想在我国根深蒂固。政府官员，往往把自己看作是凌驾于人民头上作威作福的“官老爷”，以“父母官”自居。在现实生活中，长官意志，唯上、唯权就是不唯法等种种无视法律的现象以及“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官僚衙门作风依然屡见不鲜。新公共管理以服务对象为顾客，以顾客为上帝的观点，与我国所倡导的“人民公仆”的观念有异曲同工之妙[14]。它有利于我们摒弃官本位，消除官僚作风，增强服务理念，真正成为人民公仆，而不是只把它当作一句空泛的

口号。

6、结束语：

新公共管理作为一种新的政府治理形态，在历史长河中，同其他新生事物一样，是具有两面性的。我国正处在完善社会主义市场经济的新时期，新公共管理追求效率，崇尚市场价值的理念和方法应该值得我们借鉴和学习。但我国同时又处于一个急剧的社会转型期，如若片面追求效率而导致的民主、公平、正义危机也同样会使我们身陷困境。我们应该学习新公共管理有利于提高效率的一面，抓紧时机谋发展；同时，我们又应该借鉴新公共行政谋求社会公平和社会正义的主张。简而言之，就是正确处理好公平与效率之间的关系，吸取西方国家的经验教训，探索出一条适合我国国情、有中国特色的政府管理模式。

简而言之，要建立起一套有中国特色的政府管理模式，我们需要在公共管理的以下诸多方面进行深入和细究：

6.1、如何科学合理地划分政府职能，定位政府角色，建立一套符合我国国情的政府职能模式；

6.2、在公共服务市场化方面，具体措施如何操作，以及如何对承担公共服务供给的私营部门进行监控；

6.3、如何深化事业单位体制改革，塑造适应社会主义市场经济发展要求的现代事业单位体制，这是现阶段一项刻不容缓的任务；

6.4、如何正确认识官僚制的优点与弊端及现今我国国情下如何完善官僚制组织，进行“政府再造”。

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