生态环境保护的法治问题

生态环境保护的法治问题

杨小军

国家行政学院法学部副主任、教授

课程前言

大家好，我们下面讲关于生态环境保护的法治问题。生态环境保护是作为生态文明建设当中的一项重要内容。关于这个主题，我们今天主要涉及三个方面的问题。

一、生态保护与修复的法律责任

（一）生态环境保护形势严峻

第一关于生态保护与修复的法律责任问题。生态环境的保护，我们先要有一个基本的估价，当前的生态环境保护的形势依然是严峻的，这就涉及到一个大前提，我们如何来评估当前的生态环境的形势。《中华人民共和国环境保护法》，还有《海洋环境保护法》，在我国的立法当中还是比较早的法律。生态环境保护的法律制度建立得是比较早的，经过了这么几十年来的辛苦与努力，我国的生态环境治理取得了一定的效果，但也随着城镇化、工业化的发展，生态环境的形势仍然也是遭到了很大的破坏。生态环境保护的形势总的来讲还是严峻的，关于这个问题的估价，可以看相关的数据和资料。

我们今天主要是谈两个方面的问题。一个，现在随着工业化、科技水平、城镇化的发展，化学产品进入到了很多领域，这是一个值得注意的问题；另外一个，现在由于企业经济活动搞得比较活，所以缺乏底线、缺乏责任的现象时有发生，没有道德底线、没有法律底线，如我们看到的，它自然产生的很多破坏生态环境的东西，有一些偷排污水，过去环境执法人员不来，白天的时候他不排，到晚上他就把水全部排出来，排到河流、排到溪水当中，任其它去污染下流的人群。还有一些把工业污水直接打入地下，排到地下水里边去，这就更严重。对于这些现象，我们现在也是在不断地治理，也在不断地打击，但生态的脆弱性，由于现在人对生态环境所造成的损害，目前生态的脆弱性表现得比较明显，所以生态环境保护的形势依然是严峻的。

在这个严峻当中尤其值得注意的一个点是各级领导对于当前生态环境的形势严峻程度的认识是否达到了这么高的高度。如果还是漫不经心，以为天下无事，挺好的，那在执法和

监管过程当中就会带来一系列问题。所以值得注意，就像2012年到2013年冬季北方的雾霾污染一样的，整个北方地区很多，尤其是华北地区，雾霾的天气让很多人大吃一惊，很多人都蛮以为经过多年的环境治理，就像2008年的奥运会天气越来越好一样，结果没想到过了几年又出现这么一种状况，当然，与自然天气有关，如与风比较少有关，但首先是跟人有关，因为不是人创造了这些污染物，有风无风，它也没多大影响，有了污染物，再不来风，它就会形成雾霾，主要是人的因素，人为造成的这么一个结果。生态环境保护的形势未可乐观，而是严峻的，这是第一。

（二）保护优先、自然恢复为主的法律原则

第二，在生态环境的保护与修复方面，我们从法律上来看，认为是保护优先、自然恢复为主这两个原则。在经济发展和生态保护方面到底谁为先？在生态保护和修复问题上以自然恢复为主。现在我们来讲讲这个问题。

1、保护优先

经济当然是要发展的，工业化、城镇化、现代农业化当然也是要推进的，但首先一个前提是不要破坏我们已经比较脆弱的生态环境，所以这句话讲保护优先，绝不是一句空话，不仅仅是一个空泛的原则。我们在衡量当地经济发展项目的时候，这是一个事先需要考虑的原则，我引进这个产业，我当地形成这个产业，它对当地的生态环境会造成什么样的破坏，这个问题必须优先纳入考虑，先要想这个事，在这种利益需要平衡的时候，这个利益就是重要利益，所以，保护优先一定是一项基本的原则，这是需要由法律固化下来的，这是第一。

2、自然恢复

第二，自然恢复。生态保护，是人去保护它，然后把它修复，在保护的手段、方法上，最好的方法是自然恢复，让它形成本来的状态。所以，有一些破坏了以后无法进行自然恢复，无法进行自然恢复那只能人为地去恢复，如水资源的破坏，你肯定要通过各种方面促使它达到自然恢复的状态，就像过去济南号称“泉城”，泉城有很多地下水，作为旅游景点，人们经常去。但有若干年当中，济南泉城里边从地下冒出来的水的力度越来越小，如果要是继续走下去，这个水将来会慢慢枯竭了，泉城之名也就慢慢会失去，后来政府采用强大的保护工程，通过各种科学的方法促使地下水，如停止开采，严格限制对地下水的开采，让它自我恢复，甚至有些地方还做一些措施，如水土涵养的措施，达到自然恢复。现在再去看，你就看到济南泉城各地各个泉眼冒出来的水又能够达到甚至超过以前的程度，这种恢复状态是人为

操作的结果，这是肯定的，如果没有人去保护，没有人去操作的话，地下水早就被开采光了，这家也要开采，那个单位也要开采，然后地下水位自然就下降了，下降以后过度使用，那自然形成的泉城的这些喷泉都没有了，这是第二。

（三）多种手段保护和修复生态环境

第三，要利用多种手段来保护和修复生态环境。我这里讲的手段，尤其要强调的是行政手段，主要我们现在看。

1、保护

第一个，保护手段。不要让人为地去损害它，那我就把它保护起来，保护起来，有的是长期保护，有的是一段时间保护，有的是一个区域的保护，其中比较典型的，像禁渔期、封山育林。禁渔期是一段时间禁渔，但有的地方是完全禁渔，如长江上游珍稀鱼类，那你肯定是不能去捕捞的。有的地方，在一年当中有几个月是禁渔期，不能去捕捞的。它就是为了保护渔业资源，同时也是保护生态环境。封山育林也是这样，这座山你就是不能开采，谁也不能去采伐，我只要把它保护起来，把它圈起来，它自然就会生长，就会形成一个更好的生态环境，这就是一种保护，所以我们讲第一种手段是保护起来。

2、修复

第二，修复，保护是讲没有遭到损害以前，或损害还比较轻的时候，我们用这个手段是可以的，但有一个问题，保护有时候生态已经遭到了损害和破坏，那怎么办？不能说我把它圈起来，圈起来自然恢复不了，怎么办？那就有一个修复，这个修复包括两种修复，一个是政府去修复，一个是损害者去修复。我认为政府尤其要督促损害者去修复，谁造成的损害，谁去负责。损害修复，如盗伐林木，把林木给盗伐了，盗伐了以后，我们按照《森林法》的规定，那你应该同样的，行政机关做一个决定，你去种植相应的树木，这个制度非常好，这就是一个修复，谁损害谁去修复，而且将来还应持续下去，你要负责把你所栽的这些树的看管、养护的费用，你也得负担等等。但有一些损害是当事人没办法的，有一些损害当事人没有办法去修复，如它负担过重，它就是负担不起，另外一个生态环境，我们找它的破坏，我们找不到破坏者、侵害者，在这种情况下，政府也不能失去它的责任，说那就不用管，那这个时候政府也应该承担起它的责任来，作为政府出面来修复，这是第二，修复的责任、修复的手段。

3、干预

第三，进行临时干预，形成干预。对于生态环境的破坏，需要政府进行干预措施，这种情况下，多半都是对正在进行的损害采取措施，这个在以前很少涉及，就是2012年底和2013年初这个问题显得非常突出。说白了，像北京和华北地区的雾霾，就出现这个问题了，当雾霾天气非常严重的时候，政府可以采取手段进行临时干预来人为地立马减少对空气质量的污染，如在雾霾天气当中，有百分之多少，25%也好，多少也好，是汽车尾气的排放，政府可以出台干预措施，封存很多车辆不让上街，不让开路，这作为一个应急措施。如施工工地，如果这个城市的雾霾天气达到了非常严重的程度，那这些有土的施工现场立即停工，停几天，停到空气质量好转为止，如果空气质量一直持续恶化，那施工现场必须暂停施工。这些干预措施虽然不是长期的，它不可能让你停十年、八年，它就是一个临时的干预措施，这种临时干预措施在以前我们是没有用的，所以到今天我们也看不到国家法律层面上规定这种干预措施。但在地方已经出现这种规定，像北京、上海，还有一些地方，它就开始根据2012这几年来的生态环境的空气污染状况和当地的地方立法就开始出现这种规定，临时干预性措施，封车、现场施工停止，工业锅炉等给我暂停等等。临时干预措施也是不得已而为之的一种措施，但显然作为政府对生态环境的保护也是不可缺少的。长期的是长期的，但临时的也是需要的，当雾霾天气PM2.5达到800、600、1000的时候，各地施工现场还在施工，各个工业锅炉还在排放，机动车还在排放尾气，在这两天能否给它关掉一部分，这是政府出台的临时干预措施，所以生态环境问题不仅是一个长远之计，现在看来，它经常还会成为一个临时的应急干预措施的对象，这是第一，生态环境保护。

二、严格的生态环境执法体系建设

第二，严格的生态环境执法体系建设。法律体系已经建立了，按照全国人大的正式对外宣布叫中国特色的社会主义市场经济的法律体系已经形成，但法律体系形成并不等于它已经建立了法治体系和法治现实，其中有一个关键环节是执法，所以我们要讲严格的生态环境执法体系建设。墙上的法律如何变成地上的实践。当前在生态环境执法领域存在的问题，我们现在梳理一下。

第一，它是责任过轻、有法不依、执法不严、选择性执法等问题仍然是存在的。责任过轻就意味着当事人违法的成本比较低，所以，违法的成本低，它因违法而获得的利益比较高，所以承担责任和违法行为所获得的利益不相匹配，这个对当事人的影响，对违法人的影响就很弱的。所以，我们一直在谈到对于生态环境执法来讲，责任是否应该在现有的基础上大幅

度地加重法律责任，这是一个非常重要的思路和方向。责任太轻起不了作用，如偷排污水，它偷排污水，你抓了它以后，你罚它的那个钱，对于这个企业开工所获得的利润来讲是九牛一毛，这样一种制度设计肯定是不行的，这是制度设计本身。还有在执法过程当中，处罚过轻。

另外一个执法不严，选择性执法。选择性执法在现在的生态环境保护的执法过程当中是一个备受大家病诟的一种现象。并不是说执法机关不去治理，不去执法，它不是持续地，它不是所有的，它不是一贯地这么做，它对有的企业这样做，对另外一些企业它不这样做。在一个企业，它在一个时间段里对你严格执法，它在另外一个时间段里，它对你不严格执法，这就叫选择性执法，这个选择性执法带来的后果是很严重的。我们选择性执法说明我们的执法机关是有能力、有权力去干这个事情的，如果它今天干一干，明天不干，对你这么做，对它那样做，人们就会去琢磨，就会去选择，怎么样能够让你不执我的法，对我不要这么严厉呢？所以在执法过程当中就会出现一些徇私舞弊的现象，这自然就诱发了徇私舞弊，所以这是一个不可忽视的问题，选择性执法、执法不严，这是一。

第二，要建立完善的严格的生态环境执法体系，要有最严格的标准。我们讲了一个“最严格的标准”，生态环境保护的标准，我们现在面临着的是比较脆弱的生态环境，所以企业在生态环境上的准入门槛应该比较高。对于排放污染，对于污染排放，对于环境造成（污染），我们对它的要求应该更高，所以要有最严格的标准。

第三，最严格的监管。无论规定怎么严格，最后落到执法监管上来，所以必须是监管要严格，我们要剔除有法不依、执法不严、选择性执法等问题。在当前生态环境执法当中存在的最大问题是执法不严的问题，是选择性执法问题，所以日常监管大多数都疏于监管，睁一只眼闭一只眼，实在说不过去了，如这个事情被媒体曝光了，那我去管一管，领导有批示了，我去管一管等等这些问题，或要闹事情了，我去管一管，如这个企业排放污水，当然附近的农民就身受其害，农民上访反映了多少年没人搭理，哪一天一个记者一报道，这个事一公开，好了，我去执法去了，在这种环境下，这个企业和这个执法机关是个什么关系？你明明知道它在那儿污染环境，但你就是不去治理它，你不去处罚它，你不去监管它，那这就叫疏于监管。实在是说不过去了，我来执法一下，我来监管一下，这个执法的权威不但没有强化，反而弱化，让所有人都觉得你这个执法是带有选择性的，选择谁，不选择谁，你有裁量权，那你这就不是一个真正意义上的执法，是一种权钱交易式的执法，利益和权力之间的交易。所以我们要搞严格的生态环境执法体系建设，其中一项重要内容是要有严格的监管，真正做到履行职责，这是第三。

第四，要有严厉的后果和责任。生态环境的执法体系当中，对当事人违法行为、对环境的污染和破坏应该执行更加严厉的法律责任。所以，目前在制度上设计过轻的责任应及时得到修改。在执行过程当中，对于环境执法来讲应该是刚性执法的色彩越来越浓，而降低执法者的裁量权，这个问题有必要多说两句，我们经常讲执法当中必须给行政机关裁量权，因为你不给它裁量权，它不好做到具体问题具体对待，法律给它一个空间，然后它拿这个空间去执法，然后根据张三、李四、王五的具体情况来具体对待，做出一个所谓恰当的、适当的处罚决定和裁决等等。但这种权限如果给得过大，我们又没办法控制，那等于是说让执法者会底下走私，它会手中走私，他会把权力变成一种滥用。所以我们在讲法律在规定生态环境破坏者的法律责任和后果的时候，应增加刚性的责任，而减少所谓柔性的、弹性的责任空间，极大地压缩执法者的裁量权限，这样的话才能够更好起到两个作用。一，对所有参与破坏生态环境的企业和当事人，给它来一个震慑作用；第二，生态环境的执法机构没有多大的选择余地，它只能按照这个规定去做，所以无论对违法者，还是对执法者，我们认为刚性、严厉的责任是至关重要的。

第五，公众监督与责任追究。严格的生态环境执法体系当中，一个完善的、严格的生态环境、执法体系建设少不了一个公众的监督、公众的参与，如果没有公众的参与和监督，仅仅是执法机构那些极个别机构和人员的行为，实践证明：它不能达到完善的执法体系的目标。这个道理很简单，多年来，我们一直是生态环境执法机构自己封闭运行，它没有公开的信息，也得不到公众的了解，更难以得到公众的支持和信任。所以，它自我封闭式的执法运行体系在执行的过程当中，也会遇到这样、那样的很多问题和障碍，说这个企业污染了，然后你去处罚它，然后当地领导又不愿意，企业也有意见，弄得谁都不同意，说情的、找人的也都来了，老百姓、社会媒体又不了解，又没有人了解，又没有人支持你，所以在破解中国生态环境执法体系建设这个题的时候，有一个重要内容是不可或缺的——公众的参与，只有公众的参与，把这个问题推向公众监督，这个问题是一系列的，公众参与首先是信息公开，你得把信息公开，让大家知道，然后才是参与，参与进来才是监督。

三、生态环境公众参与——环境保护公益诉讼

（一）公益诉讼

下面，我们就来看第三个问题，公众参与在法律制度当中有一个特殊的形式——环境保护公益诉讼，这是生态环境公众参与的一种合法的法律的途径。公众怎么来参与呢？其中有包括一种形式，如它有参与决策，这是一种，这个项目上不上，它的环境指标行不行，老百

姓是否可以接受？这是在决策当中的公众参与，比如说去年很多PX项目拿出来讨论或没讨论，后来被当地老百姓反对没弄成，这是公众参与，参与决策，这是前端的参与决策。后面还有当政府执法或监管行为出来以后，或有污染的事实存在以后，公众怎么去监督你，你去执法，我怎么监督你，我怎么知道你不是底下走私，我要了解信息，谁违法了，违法的程度，你怎么处罚的等等；还有一种，如果有人侵害、污染了环境，我们可以去告、去打官司去，这是环境保护的公益诉讼。

我们今天就要说一说环境保护的公益诉讼。公益诉讼在我国的民事诉讼当中已经有了法律规定。《民事诉讼法》第55条规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是民事诉讼当中的环境保护公益诉讼，当然，它不仅仅是环境，这个公益诉讼包括消费者权益的公益诉讼和环境污染的公益诉讼。《民事诉讼法》已经开了这么一条口子，可以通过有关组织和法律规定的机关来解决大多数人被侵害的问题，包括消费者权益，当然也包括环境污染，在环境污染领域显然是可以提起环境保护公益诉讼的。

（二）环境公益诉讼实践

1、社团告官

我们来看已经做过的例子。第一个，社团告官的例子。《民事诉讼法》规定：法律规定的机关和有关组织可以充当原告去告，这就叫有关组织。第一个例子是社团去告行政机关去保护环境。2009年9月，中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局一案在清镇市法院开庭，被告清镇市国土资源局以当庭表示他们已于8月28日作出了撤销有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目的土地使用权决定，原告中华环保联合会当庭提出撤诉。一个建设项目在一个风景区弄了一个冷饮厅加工项目，这个冷饮厅加工项目对当地的土地可能造成环境污染，谁来告的呢？中华环保联合会，这是一个全国性的社团组织来提起诉讼，来告这个市的国土资源局，它把土地出让出去，然后去做那个项目，现在环保组织认为这个项目会对当地的土地造成潜在危险，它会污染土地的环境、资源，破坏生态结构，那怎么办呢？我就让政府不要做，政府把土地收回来，那这个项目就做不成了，所以，谁来告？没有人去告，所以全国首例的社团组织，中华环保联合会向法院提起诉讼，告国土局，让国土局把土地使用权证书给撤回来，那个项目就做不成，这样的话土地的潜在污染就会被消除，而实践证明这个诉讼起诉了以后，国土局当庭就已经表示，他们已经知错就改了，他们已经把土地使用权作出了撤销决定，这个土地我不再给它了，它就做不成这个项目，所以这个地方就可以仍

然保持现状，不用去开发了。这一起官司告诉我们一个事实：这是一种公益诉讼的形态，叫社团告官，通过社团，公众来参与，促使行政机关去履行它环境保护的职责，这是一例。

2、司法告民

第二种形式，司法告民。浙江首例环保公益诉讼案件开庭审理，2011年11月，浙江省平湖市人民法院公开开庭审理了平湖市人民检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案，检察机关以公益诉讼原告身份，请求法院判令5被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失，计人民币54.1万余元，同时承担本案诉讼费。这个案件的形式，这也是一种参与，这个参与形式也是一个环境公益诉讼，这个环境公益诉讼是以什么形式出现的呢？是以检察院司法机关来告老百姓，司法告民的形式。你这5个公司污染了环境，现在没有人来提请诉讼，但它污染了环境就会污染大家的生态居住的环境，生产生活和居住的环境，检察院来出这个头，我向法院来告你们5个，你们5个污染了环境，那你要赔偿经济损失，我们把这个钱拿来去治理污染，所以它是以检察院告5个当事人作为一种环境公益诉讼出现的，这是第二种形式，司法告民，也是环境公益诉讼。

3、官告民

第三，官告民。2012年12月，山东省东营市中级人民法院环保庭判决一起由环保部门提起的公益诉讼案，判决被告吴某等赔偿原告东营市环保局环境污染损失费用742万元，用于被污染场地的修复治理工作。这一起诉讼也是一个环境公益诉讼，谁来告的你？环保局去告的，环保局告污染的当事人，这些企业、这些当事人办的厂污染的环境，我治理这个环境需要742万，不能老是政府当冤大头，政府出钱来做这个事情，因此到底你这个钱该由谁来担，那环保局向法院起诉，它不是侵害环保局的利益，它是侵害公共利益，所以它叫环境公益诉讼，环保局借用法律手段，用法院的判决来解决环境污染损失治理的费用问题，这是第三种形态——官告民的形态。

（三）环境保护公益诉讼的主要问题

回过头来，我们再来看看，刚才我们举了三种不同的形式，社团告官、官告民、司法告民，这都可以，这叫民事公益诉讼，环境方面的民事公益诉讼。但要想在中国全面实行环境保护的公益诉讼，有两个问题是需要注意的。

1、民告官、民告民的法律障碍

（1）民告民的法律障碍

第一个，民告官，民告民，目前仍有法律障碍。我们刚才讲的是民事诉讼，本来它应该是民告民的，但环境公益诉讼里边讲的不是这个，民事公益诉讼里边是有关机关和组织，能当原告来对环境方面打官司的，要么是机关，要么是组织，没有个人。所以在环境公益诉讼当中，民告民的门还没有打开，如它污染了环境，虽然我不在那儿居住，但我是一个环保人士，我热爱环保，我就看不惯，那怎么办？我到法院去告他，当地的人也不管，当地的政府也不管，我去告这个企业污染了环境，法院应该为此来主持公道来审查，看它是否污染了环境，这个企业是否该承担费用，这个企业是否该关停并转，这个口子没有开，它现在在民事诉讼里边开的是有关组织、有关机关作为原告来打环境公益诉讼官司。但是，有关人，公民自然人来告环境公益诉讼人，这个还没有规定，所以这就弄了一个很大的障碍，老百姓个人在民事诉讼上是提不起环境公益诉讼的，这是一。

（2）民告官的法律障碍

这个障碍当中除了民事诉讼当中民告民有法律制度障碍以外，还有一个很大的障碍是民告官，民告官的诉讼是行政诉讼，按照我们现在的行政诉讼法的规定，行政诉讼制度里边压根就没有公益行政诉讼，它就没有公益行政诉讼制度。那没有公益行政诉讼制度，在民告官这个问题上就形不成环境公益诉讼，因为大多数环境主管机关都是行政机关，如环保局，环保局是主管机关，如果环保局在监管，在执法过程当中，如果它不对，或土地局或规划局，如规划局批了一个项目，规划局批了一个老百姓认为污染比较大的项目，然后要去组织它，不让它批，我就向法院告，然后让法院进入审查，这个项目到底该不该批，这就变成了一个环境民告官的公益诉讼，如环保局在执法过程当中，你罚了当事人的款，污染企业，你查了，查了以后你轻轻地放过，你不处罚它，受污染的农民不干，那怎么办呢？他就要告环保局，让环保局去加重、去处罚违规企业，这个也会变成一个民告官的公益诉讼，但按照现行行政诉讼法的规定，行政诉讼制度里边压根就没有公益诉讼，所以既然没有公益诉讼，那环境公益诉讼也就更谈不上，所以就现状而言，现在民告官的环境公益诉讼是没有的，所以这是一个最大的法律障碍。现在各方人士都在讨论行政诉讼法的修改，其中有一个内容是公益诉讼的制度，在行政诉讼里边增加公益诉讼，全世界各国很多制度我们都可以解决，但有一点是非常清楚的，各个国家都允许在环境保护这个问题上对于原告资格要做一些放松，要放开一

些，要允许环境公益诉讼进入到体系当中去，我相信经过各方的努力，在行政诉讼里边，民告官的形式当中把它植入环境保护的公益诉讼是为期不远的事情。

2、公众参与环境保护的法律途径与私权诉讼传统的平衡

第二个问题，公众参与环境保护的法律途径与私权诉讼传统的平衡问题，这也是一个法律问题。在这个问题上，法律的传统是什么？法律的传统是个人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜。这个事情与你有关，那就可以告，侵害了你的利益，你可以去打官司，如果这个事情和你无关，没有侵害你的利益，你就不能去告，这是传统的诉讼权，所以它叫私权保护，整个诉讼制度是为了保护个人的权利而设立的，所以称为私权保护。私权保护的传统，如果我们现在要实行公众参与的环境保护的公益诉讼，它在理论上、观念上、理念上和传统的私权保护的诉讼是矛盾的。为什么是矛盾的呢？传统的法的理论、法的原则告诉我们：个人自扫门前雪。现在公众来参与环境诉讼，提起一个公益诉讼，那你这个原告提起公益诉讼的这个人、这个机构、这个机关，本身和环境损害的这个问题没有直接的利害关系，那按照传统的法律的固有传统的话，那你是不能当原告的，因为这个事情和你无关，除非你能找出证据，说它损害了你的利益，那你就可以去当原告，你找不出，对不起，你就不能当原告，不能当原告，你就启动不了这场诉讼，那你还怎么去保护。所以，现在大家都在倡导，我们要增强环境公益诉讼制度，民事诉讼法已经作了规定了，未来在行政诉讼法里边很可能也会作出规定——规定环境的公益诉讼。但这就带来一个问题，整个诉讼制度是一个私权保护制度，它是一个个人自扫门前雪的的这么一个私权保护制度，然后你在里边硬要加进一个不是个人自扫门前雪，而是公众来扫大家的雪，这样一个新的公益诉讼制度搁在里边，二者之间的标准是完全不一样的。这个问题也是一个障碍，所以在环境公益诉讼里边开多大的口子，放多大的尺码，这个权力给多大的人去行使，一直备受争议，它的是有出处，有来源的。因为你放开了，这个诉讼就变成了一个人人都可以告的诉讼，为什么对于民告民、民告官控制得比较严，始终不开这个口子，是因为如果你要放开了就会带来一个问题，虽然是公众都参与进来了，但有事没事的，一个老百姓去提起一个诉讼，这也会导致一个滥诉，所以它始终在这二者之间去寻找一个平衡点，一方面要维护个人自扫门前雪的法治传统，另外一个方面，又要给环境、消费者权益保障这种众多人参与的诉讼案件一些途径，让大家能够参与到诉讼和监督当中来推进这项工作，这二者之间的平衡点，我们还一直在探索过程当中，目前按照这个。

3、行政复议、行政诉讼、政府信息公开面临的压力与突破

第三，行政复议、行政诉讼、政府信息公开所面临的压力与突破。在环境公益诉讼这一

类问题当中，复议也好、诉讼也好、政府信息公开政府也好是面临着一些压力的，当然也面对着一些突破。什么意思呢？如果要在行政复议和行政诉讼当中推行环境公益诉讼，那政府机关都是各个环境保护的监管者，人们对生态环境的重视越来越要求政府公开信息，它面临着很大的压力，越来越要求政府加强监管，也面临着压力。但如果都把它转换成一场诉讼、一个复议，它又面临着制度上的一些制约，制度上是有一定障碍的，这个障碍就需要去进行突破，刚才我们讲了，你怎么样，比如说行政复议、行政诉讼，怎么来解这个压力？现在老百姓要求这个行政复议、行政诉讼，公民应参与进来，公民参与进来，我们现在很多人的意见是公民参与进来提起诉讼，不能人人都可以去提，不能这样，那怎么着？那必须是一个组织，要么是一个环保组织，要么是一个检察院这样的法律监督机构，它代表我们去做，但也有人怀疑，如果它要是不做呢？我们作为老百姓，作为环境爱好者，我们能否提出这种问题呢，那就对行政复议、行政诉讼提出了一个突破问题，如果在这个方面，你要守住这条线，认为不行，原则上都必须是自己告自己的案件，另外我给一个全国性的环保组织或给检察院一个权力，作为例外是可以的，但都给了，这会有问题，这个口子开得太大，政府和法院将来会面临着很大的压力。

在信息公开方面更是这样，现在对于环境保护公民知情权的要求是日益高涨，因此，比如说你批的这些企业到底环境是否有经过环评，是否有经过环境审批？有环境污染以后，有的农民、有的企业、有的当事人就来要求查看这个信息。这个也是对我们在政府信息公开方面提出了更为严格的要求，造成了一种压力。在这方面，在行政复议、行政诉讼和政府信息公开方面，环境方面的问题是首当其冲的，因为大家最关心自己生产、生活和居住的环境。（四）正视问题，迎接挑战，建设美丽中国

第四个问题，关于环境保护的生态环境，我们想做一个说法、一个结论，叫“正视问题，迎接挑战，建设美丽中国”。生态环境问题我们必须要正视，不能避而不谈，这个问题是回避不了的，所以包括环境公益诉讼，不能说吵吵嚷嚷，过去就过了，你必须要解决，要正视我们现在存在的问题，仅靠行政机关去进行环境执法监管是否够了？如果不够，我们就需要引入新机制，新机制才能解决一些问题，加上原来的机制来发挥综合的实力，比如说公众的参与就能增加执法力度，能够督促执法机关去进行严厉的执法和监管，它既能激活的制度，又能产生新的正能量，这就叫正视问题。

但正视问题并不是目的，我们还要解决问题，所以要迎接挑战，我们现在在生态环境方面，在法治建设方面确实面临着一些问题，这些问题我们是不能回避，但必须要给它解决掉。

解决掉这些问题，在法律上有几个内容是非常重要的。第一个，严厉的法律责任，对于生态环境破坏的法律责任过轻的问题必须从制度层面得到根本解决，这是第一；第二，要解决生态文明建设过程当中企业的准入标准问题，标准要高，不能说随便差不多可以就进，这是第二个问题；第三个问题，责任。执法机关严肃、严格的执法问题；第四，要激活这个东西要靠公众参与，公众的参与是要激活的，要激活原有的体制，同时产生新的制约机制，所以公众参与是一个监督，也是一个推进，推进执法机关严厉地去执法，在这种情况下，经过一段时间努力，我们才能真正达到让生态环境发生好转，而且这种好转应该是持续的，而不是一阵一阵的，今天过去了，明天回来了，所以建设美丽中国不是一句空话，生态文明建设是需要由法治来引导、来规范、来保障的。

在这个前提下，我们今天给各位介绍了上述三个方面的内容。好了，今天的课就讲到这里，谢谢大家！