中国利益集团对政府决策的影响

中国各种利益集团迅速发展已影响政府决策

（参考文章来源:2006年10月11日中国新闻网。作者：江涌）

中国利益集团对政府决策的影响

《瞭望》周刊近日发表题为《警惕部门利益膨胀》的文章说，近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出。文章认为，利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。

文章说，随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，中国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。

一是众多境外与涉外利益集团。如各国在华商会以及中国外商投资企业协会(商务部下属的行业协会)，通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费)，或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。

二是金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况(如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等)为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。

三是众多行业的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来声张、谋取其利益；或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊(即所谓“黑嘴”)；或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。

随着我国的改革开放，政治民主化、法制化的发展，社会利益结构也随之分化、重组，新的利益群体和阶层逐步形成，并分化组合成特定的“利益集团”，已经程度不同地影响着政府决策，且有愈来愈强的发展趋势。研究利益集团与政

府决策的关系，并以此为基础剖析社会现实，对解决我国社会多元化过程中出现的利益矛盾，有着积极的理论意义和现实意义。

一、利益集团的概念

利益集团(Interest groups)是资产阶级民主制度的产物，也有的学者称这为“派别(Group)”、“压力集团(pressure groups)”或“院外集团(Lobbying groups)”，最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起、各种社会矛盾的发展、政府职能的扩大，政府各项法律、政策的制定都涉及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政府行为的普遍关注，各种利益集团随之迅速发展起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于社会政治、经济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，利益集团在西方各国大量涌现。与西方其他国家相比，美国是当今世界上利益集团数量最多的国家，利益集团对政府决策的影响随处可见。

二、利益集团的基本特点

西方社会利益集团一般具有自发性、对抗性特征，且强调均衡和相互制约。相较而言，中国的利益集团有着不一样的特征。

中国现有利益集团，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求。概括起来，一是利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的集团比较薄弱；二是合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多；三是利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性：四是利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势；五是利益集团网络化趋势明显；六是许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中，具有极大的隐蔽性和破坏性；七是部分利益集团将不断分化重组等。

三、利益集团对政府决策的影响

利益集团对西方社会政府（这里的政府是指广义的政府，包括立法、行政、司法，并非仅指行政）的影响，主要表现为对政治过程的全面渗透和对政府决策过程的广泛介入。以美国为例，利益集团的政治参与几乎渗透到所有的政治领域和政府部门，它们不仅对立法机关施加影响，也对行政部门和司法机关施加影响。利益集团为了左右政府决策，常常使用内部游说、影响选举、外部游说、提起诉讼等几种主要策略对国会、行政和法院施加影响，参与美国的立法过程、行政决策和司法审判。

由于政治架构、民主传统和基本国情不同，中国现有利益集团影响政府决策

的内容和方式，从程度上讲远不及西方社会利益集团的全面渗透和广泛介入。

（一）利益集团影响政府决策的主要内容

一是政府干部人事任免。政府机关的职位本身，不仅是一些利益集团试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益集团影响政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。二是政府公共投资。政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。三是政府财政资金分配。由于政府财政部门负责财政资金分配预算决策，故成为一些利益集团竞相角逐的重要领域。四是政府财政税收。不少企业或企业集团，除了采用作假账逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。五是政府政策法规的制定。政策法规是政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标的“高级”手段。

（二）利益集团影响政府决策的主要方式。

第一，贿赂。即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者，这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽，“暗箱”操作。第二，个人关系网络。即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。第三，民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限，合法渠道不畅，导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第四，合法利益集团往往利用非制度性方式，影响地方政府，获取正当利益，也往往利用合法手段（部门立法、地方立法等）实现不当利益。第五，一些利益集团对地方政府的渗透，往往与权力的寻租相结合，甚至直接利用基层政权的力量，来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会，与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙，往往通过各种非法手段，直接染指农村基层政权，对农村基层政权建设造成极坏的影响。第六，借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力即向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是，利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

三、政府如何应对利益集团的影响

在改革开放以来新的历史时期和新的历史条件下，“始终代表最广大人民的根本利益”，理应成为中国政府应对利益集团的再发展、利益集团的政治性影响

和处理利益集团与政府之间、各不同利益集团之间关系的最高准则。在这一准则指导下，政府在近期内主要是关注并规范利益集团行为，为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台，同时要创造条件使民间性利益集团合法化。从长远来讲，政府要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼，一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳入制度化轨道，另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序法治化、民主程序化，同时要提高政府在利益集团政治中的自主性，防止软政权化。

当前政府要正确反映和妥善处理现实生活中的各种复杂利益关系，就必须根据利益集团形态、性质、资源等的不同，采取不同的方针政策。打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团；要限制和规范特殊利益集团；最重要的是要关怀、救助社会弱势群体。